循證治理視角下我國地方政府“放管服”改革研究
——以Y市為例

于曉慧

山東工商學院，山東 煙臺 264005

2015年以來，以簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務為核心要義的“放管服”改革在全國范圍內廣泛推進，并在政府監(jiān)管方式創(chuàng)新、政務服務水平提升和營商環(huán)境優(yōu)化等多個方面取得了顯著成效［1］。“放管服”改革以政府職能轉變?yōu)楹诵淖h題，其中簡政放權意味著政府職能的讓渡和轉移，放管結合和優(yōu)化服務意味著政府職能的轉變。“放管服”改革是黨的十八大提出的簡政放權的升級，在其基礎上進一步明確政府改革目標。近年來，Y市政府深入推進“放管服”改革，對標國際標準和國內先進城市，打造全國一流的政務服務環(huán)境，相繼提出多項改革舉措，在打造“許可流程最簡、辦事效率最高、服務質量最優(yōu)”的政務環(huán)境方面取得了顯著成就［2］。但同時還面臨著一些困難和挑戰(zhàn)，本文基于循證治理視角，對Y市“放管服”改革實踐進行循證分析，從科學證據(jù)、領導力和公眾價值的三維視角探究問題并尋找推進Y市“放管服”改革的優(yōu)化路徑。

一、“放管服”改革與循證治理的內涵

（一）“放管服”改革

“放管服”改革是黨的十八大以來黨和政府在行政體制改革方面提出的新舉措，是建設高質量的發(fā)展型和服務型政府的重大舉措。“放管服”改革是簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的簡稱，主要圍繞處理好政府與市場關系、推動政府職能進一步轉變、繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境等方面展開，從而激發(fā)市場活力和發(fā)揮社會創(chuàng)造力，促進經濟向著健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。其中，簡政放權意味著可以由市場和企業(yè)管理的事情交還給市場和企業(yè)，較少政府對市場活動的直接干預，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；放管結合意味著政府要把該管的事情管好，加強政府在事中事后監(jiān)督，轉變政府的監(jiān)管理念，維護市場秩序；優(yōu)化服務意味著政府要提高服務意識，創(chuàng)新服務方式，提升政府服務水平，打造人民滿意的服務型政府。“放管服”改革是政府的一場自我革命，體現(xiàn)了政府職能轉變的核心理念，是政府行政管理體制改革的深化。

（二）循證治理

循證一詞最早出現(xiàn)在循證醫(yī)學當中，應用于臨床醫(yī)學領域，循證理念在醫(yī)學領域取得了良好的成效，推動了循證實踐運動的蓬勃發(fā)展，進一步發(fā)展為循證決策、循證管理，并逐漸滲透到公共管理領域發(fā)展為今天所研究的循證治理。循證治理（evidence-based governance）意指多元治理主體基于科學嚴謹?shù)姆椒ㄐ纬裳芯孔C據(jù)，以科學的方式進行有效的傳播，并遵循證據(jù)進行決策的動態(tài)治理過程［3］。循證治理的核心在于證據(jù)，強調治理過程中證據(jù)的科學性、客觀性、公正性以及實效性。相關學者參考循證醫(yī)學，提出了循證治理的“動態(tài)三角模型”，包括科學證據(jù)、領導力和公共價值［4］。循證治理的目標是要確保證據(jù)、領導力和公共價值三者實現(xiàn)動態(tài)平衡，并通過三者的動態(tài)平衡實現(xiàn)“善治”。

二、Y市“放管服”改革的循證治理分析

“放管服”改革的循證分析主要圍繞證據(jù)治理、領導力和公共價值三個要素展開，“放管服”改革要遵循科學證據(jù)，對標國內先進城市，借鑒先進地區(qū)的先進經驗，依據(jù)科學證據(jù)推進改革；“放管服”改革的過程應是開放的，廣泛聽取公眾的意見，讓公眾參與到改革之中；改革的根本目的是維護公共利益，使得政府公共服務符合公共價值導向，滿足社會公眾的需求，以提升公眾的獲得感和滿足感。

（一）循證證據(jù)分析

科學證據(jù)是循證治理的核心要素，循證證據(jù)具有多種形式，專家學者在科學研究的基礎上提出科學證據(jù)，并為循證實踐過程提供重要的證據(jù)，主要包括科學報告、實證研究結果、專題案例分析和專家建議等；證據(jù)的不同獲取方式使得證據(jù)的級別亦存在一定的差異，通常認為科學研究階段所使用的研究方法越科學嚴謹，那么所獲得的相應證據(jù)的級別就越高［5］。遵循科學證據(jù)能夠有效保證政府治理的科學性和嚴謹性。

Y市政府在“放管服”改革過程中積極尋找科學證據(jù)，并在證據(jù)的基礎上不斷進行客觀驗證，以尋求更加適合Y市“放管服”改革的政策和方法。2017年為爭創(chuàng)全國一流政務服務環(huán)境，Y市選取杭州、蘇州、深圳、成都、青島等全國20個先進城市為標桿，對市級38個部門的260項行政許可事項，從申報事項材料、辦理時限、收費標準等方面進行逐項梳理比對、優(yōu)化，實現(xiàn)了市級行政許可事項在全國20個先進城市中申報材料最少、辦理時限最短，行政許可事項逐步壓縮，大大推進了Y市“放管服”改革進程。2019年，Y市政府委托Y市市委黨校組成了課題組，對Y市“多證合一”改革的推進落實情況進行了專題調研。其在充分征求有關專家建議的基礎上，借鑒國內先進地區(qū)經驗，堅持以問題為導向，以受益方視角為重點，分析各被調查對象“多證合一”改革的總體推進情況和實際效果［6］。隨著“放管服”改革進程的推進，Y市政府加大改革力度，邀請專家學者進行深入研究，積極探索并細化證據(jù)，不斷完善科學的證據(jù)系統(tǒng)，推進“放管服”改革縱深化發(fā)展。

Y市政府在“放管服”改革中體現(xiàn)了對循證證據(jù)的科學使用，但在其實施過程中對證據(jù)的處理還存在著一些問題，例如如何對證據(jù)的全面性和有效性進行評估并獲得最佳證據(jù)，如何將不可量化的證據(jù)應用于政策，如何對證據(jù)本身的質量問題以及證據(jù)的產生過程的科學性和嚴謹性進行有效評估等；此外，證據(jù)產生后的質量評估是否擁有評估標準也是有待完善的重要問題。

（二）領導力要素分析

領導力是循證治理的關鍵要素，領導干部的能力能夠直接影響治理效能。具有循證治理意識和能力的領導干部可以通過搜尋全面客觀的證據(jù)，與多元主體協(xié)商反省自身認知的局限性，使得決策過程理性化。

在“放管服”改革過程中，Y市領導干部不斷提高其領導力和決策力，堅持監(jiān)管與服務同時進行，一方面通過績效考核和清單化管理等規(guī)范事業(yè)單位運行，另一方面，著力簡化優(yōu)化事業(yè)單位法人登記辦事程序，提升行政效能，為事業(yè)單位和黨政群機關辦事提供方便、搞好服務［7］。2018年6月，Y市市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)《關于深化“一次辦好”改革深入推進審批服務便民化工作方案》，明確了6項工作任務、11項工作措施。領導干部自覺對標一流，組織市直63個部門和單位提前編制了市縣“一次辦好”事項清單模板。Y市領導干部打破傳統(tǒng)經驗決策模式的路徑依賴，對標國內先進城市，充分利用證據(jù)進行決策，不斷提升其循證決策能力，以科學證據(jù)支持促進決策質量的提高。

Y市政府領導干部在“放管服”改革過程中充分發(fā)揮其領導力，為實施“放管服”改革提出相應的制度和措施，但領導干部自身還存在一些問題，包括如何與部門間利益部門內部工作人員進行協(xié)調溝通、如何解決其治理和決策過程中存在循證意識模糊的問題等還有待于強化；此外，領導干部在其治理和決策過程中存在循證意識模糊的問題，沒有完全理解循證治理的意義和作用。

（三）公共價值要素分析

公共價值是循證治理的過程要素，公眾是政府治理和決策的受眾群體，政府決策應體現(xiàn)公眾價值和利益訴求［8］。公共價值要素關注的是循證治理的全過程是否符合公共價值取向，公眾在公共領域依法表達自己的價值訴求，并通過溝通和整合等雙向互動，與政府部門達成價值共識，從而反映公民整體對政府決策的期望。

Y市“放管服”改革始終堅持以人民為中心的理念，重視多元主體的利益關切和價值愿望，在“放管服”改革過程中，Y市政府緊緊抓住制約企業(yè)生產經營和群眾創(chuàng)業(yè)辦事的突出問題，聚焦“痛點”“難點”“堵點”，出實招、辦實事，讓群眾獲得感得以提升。在“放”上，開展削權行動，民生領域行政權力全部下放，提出“四降一減”的改革措施；在“管”上，開展精準監(jiān)管行動，著力營造規(guī)范有序的市場環(huán)境；在“服”上，開展流程再造行動，大力提升政務服務效能［9］。

Y市政府在“放管服”改革中提出的改革措施是改革創(chuàng)新的表現(xiàn)，同時也是尊重多元利益主體的利益訴求和價值愿望的反映。但在現(xiàn)實社會中民眾的個體意愿通常是不同的甚至是沖突的，政府部門僅僅尊重多元利益主體的價值愿望是遠遠不夠的，還需要進行進一步的研究和完善。

三、循證治理視角下Y市“放管服”改革的優(yōu)化路徑

（一）完善證據(jù)鏈，利用最佳證據(jù)推進改革

“放管服”改革是一項從試點探索拓展到整體推進的循序漸進式的改革。政府要組織有關研究人員對與“放管服”改革以及社會治理問題相關的研究報告、實驗數(shù)據(jù)、學術論文等成果進行系統(tǒng)分析，依據(jù)統(tǒng)計顯著性并結合專家經驗選出可靠證據(jù)。此外，政府可以劃撥短期專項資金動員高校及科研機構研究人員開展有關“放管服”改革的專項研究，并針對所獲得的科學證據(jù)，按照質量和可靠性的高低進行線性排序，形成決策導向型證據(jù)鏈，領導干部依據(jù)證據(jù)鏈，選取最佳證據(jù)并進行有效決策，讓科學證據(jù)支撐改革措施，促進“放管服”改革有效實施并取得良好的成效。

（二）提升領導干部的循證決策能力

政府領導干部要強化循證意識形成循證思維并提升自身的循證領導力。首先，加強領導干部動態(tài)治理能力的培養(yǎng)，通過引入循證理念培養(yǎng)領導干部循證決策能力，并進一步提升獲取政策研究證據(jù)、統(tǒng)籌公共權力與公共資源以及協(xié)調公共價值沖突的能力。其次，重視公眾的利益訴求和價值愿望，通過開設“放管服”改革信息收集平臺、設立專項調研小組等方式，與公眾進行互動交流，充分討論、溝通和整合信息，以滿足不同主體的價值需求，加強與社會信息的互動，搭建府社溝通橋梁，實現(xiàn)部門之間的良好協(xié)作，建立政府內部的跨部門組織機制，實現(xiàn)跨部門協(xié)同，促進“放管服”改革的順利實施并取得良好的成果。［10］

（三）以公共價值的實現(xiàn)促進改革成效提升

“放管服”改革關系到人民群眾內部不同群體間的切身利益。首先，要改變唯政府循證的單一性，以多元中心治理促進“放管服”改革有效發(fā)展，突出人民至上的價值取向，尊重公眾的價值愿望，鼓勵包括社會團體、行業(yè)協(xié)會和社區(qū)社會組織等多元主體以多種方式參與“放管服”改革，使得改革能夠惠及更多人群。其次，讓公眾在公開平臺表達自身價值訴求，通過政府和公眾雙向互動達成一致，進而將公眾意愿融入改革之中，擴大“放管服”改革成果共享的覆蓋面，為群眾生活辦事提供便利，妥善分配公共部門資源，有效提供切合民意的公共服務，以滿足群眾的利益關切和價值愿望，從而使Y市“放管服”改革取得有效的提升。

四、結語

“放管服”改革推動政府職能轉變，改變了傳統(tǒng)政府管理模式，實現(xiàn)地方政府向創(chuàng)新型和服務型政府的現(xiàn)代化轉型。在Y市“放管服”改革中，強有力的證據(jù)鏈是串聯(lián)多元主體的必要體系，其通過科學證據(jù)來提高改革措施的說服力，同時發(fā)揮領導力加強對改革事中事后監(jiān)管，滿足公眾價值愿望，實現(xiàn)服務型政府的轉型升級。Y市持續(xù)推進“放管服”改革給政府治理帶來了新的機遇，在循證治理視角下對Y市“放管服”改革進行研究，對于推進我國地方“放管服”改革縱深化發(fā)展大有裨益。