基于文獻(xiàn)分析的我國(guó)空間規(guī)劃改革研究

盧 璐，毛蔣興

(南寧師范大學(xué) 地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣西 南寧 530001)

1 引言

2013年黨的十八屆三中全會(huì)第一次明確提出“建立空間規(guī)劃體系”的目標(biāo)，2014年四部委啟動(dòng)市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)改革、2015年出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》等?！岸嘁?guī)合一”的推出，可以合理地處理當(dāng)前各種空間計(jì)劃自成一體、內(nèi)容沖突、不夠連貫等問題，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)規(guī)劃融合在同區(qū)域、同圖紙。

2 研究方法

本文以中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為統(tǒng)計(jì)源，檢索時(shí)間截至2020年12月底，檢索關(guān)鍵詞為“空間規(guī)劃”“空間規(guī)劃改革”，共檢索到文獻(xiàn)583篇，全部為中文文獻(xiàn)。對(duì)檢索到的文獻(xiàn)加以整理，將其作為分析樣本，其中期刊論文425篇、學(xué)位論文34篇(博士論文9篇、碩士論文25篇)、會(huì)議論文58篇、報(bào)紙20篇。

3 結(jié)果與分析

3.1 載文期刊來源特征

我國(guó)學(xué)者從新中國(guó)成立之初起便開始對(duì)空間規(guī)劃展開相關(guān)研究，但圖1顯示表明：2013年以前學(xué)者的研究成果較少，而2013年以后便開始出現(xiàn)遞增趨勢(shì)，且遞增速度也在逐年上升，2019年出現(xiàn)峰值。

分析檢索到的文獻(xiàn)來源，其主要分布在《規(guī)劃師》《城市規(guī)劃學(xué)刊》《城市與區(qū)域規(guī)劃研究》《城市規(guī)劃》《中國(guó)土地》等期刊，發(fā)表篇數(shù)均超過10篇，其中《規(guī)劃師》期刊發(fā)表量最多，共54篇，占期刊文獻(xiàn)的18.56%。

3.2 文獻(xiàn)作者的分布

通過分析文獻(xiàn)作者單位出現(xiàn)頻次可知，空間規(guī)劃改革研究文獻(xiàn)作者單位較多的分別為同濟(jì)大學(xué)、上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、廣州市城市規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)研究院、中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院等14個(gè)設(shè)計(jì)院或院校，發(fā)表文章均在10篇以上(圖1)。

圖1 文獻(xiàn)來源統(tǒng)計(jì)

3.3 文獻(xiàn)內(nèi)容分析

國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展離不開空間規(guī)劃的指引，依托整體空間規(guī)劃的引導(dǎo)，整合、協(xié)調(diào)各類空間要素，注重生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)保護(hù)發(fā)展，規(guī)范開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)有序發(fā)展。通過對(duì)文獻(xiàn)的綜合研究，分別從空間規(guī)劃體系、空間規(guī)劃編制體系[1]、空間管制3個(gè)角度，對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃變革內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，以期更好地促進(jìn)“多規(guī)合一”的融合、完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，提高規(guī)劃編制效率。

3.3.1 空間規(guī)劃體系

現(xiàn)行體制下“多規(guī)融合”的難點(diǎn)與原因，如多部門編制、多發(fā)展要求、多編制依據(jù)、多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，會(huì)導(dǎo)致部門間規(guī)劃沖突問題凸顯[2]。因此新時(shí)代空間規(guī)劃改革，要解決好編制主體、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的難題，還要規(guī)范編制體系、規(guī)劃底圖，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”引導(dǎo)各類空間規(guī)劃發(fā)展。此外，規(guī)劃對(duì)象要由單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛉兀灰?guī)劃范圍需內(nèi)外兼得；開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)兩手抓。把全域空間要素整體性考慮，注重空間資源合理利用，以保障城市可持續(xù)發(fā)展。

3.3.1.1 主體功能區(qū)規(guī)劃體系

我國(guó)地域遼闊，不同區(qū)域之間的資源潛力、發(fā)展條件、區(qū)位條件等存在差異，但由于規(guī)劃水平有限、發(fā)展戰(zhàn)略籠統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)水平不均衡等[3]問題，我國(guó)城鄉(xiāng)差距愈發(fā)擴(kuò)大。因此明確區(qū)域主體功能可以精準(zhǔn)識(shí)別區(qū)域規(guī)劃發(fā)展方向，可推動(dòng)開發(fā)建設(shè)行為規(guī)范化，優(yōu)化各類要素空間格局，明確控制性指標(biāo)與引導(dǎo)性指標(biāo)，完善配套政策助力主體功能區(qū)規(guī)劃落地。

主體功能區(qū)規(guī)劃傾向自上而下的區(qū)劃方法[4]，以剛性指標(biāo)在“量”上進(jìn)行嚴(yán)格控制，以保障人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相等空間協(xié)調(diào)開發(fā)。主流區(qū)劃方法是定性與定量相結(jié)合分析[5]，同時(shí)再運(yùn)用數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)法、空間分析法等技術(shù)綜合分析。管制以“開發(fā)強(qiáng)度”的概念，控制一個(gè)地區(qū)建設(shè)空間的比例，以達(dá)到空間管制的目的，并實(shí)行分類管理的區(qū)域政策和績(jī)效考核評(píng)價(jià)政策，突出主體功能區(qū)規(guī)劃的宏觀性和綜合性。但因主體功能區(qū)理論與社會(huì)顯示需求不相適應(yīng)[6]，因此需制定配套政策措施，以保障規(guī)劃實(shí)施(圖2)。

圖2 主體功能區(qū)規(guī)劃體系

3.3.1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)劃編制體系逐漸趨向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求變革[7]，成為各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局的重要手段。新時(shí)代下城鄉(xiāng)規(guī)劃導(dǎo)向已從增量發(fā)展轉(zhuǎn)向增量與存量并存的發(fā)展[8]，未來會(huì)更趨同與存量與減量發(fā)展。

城鄉(xiāng)規(guī)劃以“四區(qū)六線”為規(guī)劃剛性邊界，以自然資源、文物保護(hù)單位等元素為基礎(chǔ)，自上而下和自下而上方法相結(jié)合的區(qū)劃，它的傳導(dǎo)主要通過體系中各類空間規(guī)劃進(jìn)行空間要素傳導(dǎo)，落實(shí)資源要素“布局”控制。管制手段以對(duì)禁建區(qū)、限建區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)行為進(jìn)行一定的控制，明確禁建、限建要素及區(qū)域范圍，制定相應(yīng)管制措施。管制政策以差別化管理政策、控制線政策、兼容性政策等空間類管制政策為主(圖3)。

圖3 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

3.3.1.3 土地利用規(guī)劃體系

通過對(duì)土地的調(diào)查、整頓，并進(jìn)行預(yù)先性統(tǒng)籌安排[9]，達(dá)到對(duì)土地的合理利用的目的。土地利用規(guī)劃體系為“五級(jí)三類”，對(duì)區(qū)域內(nèi)土地用途的轉(zhuǎn)變進(jìn)行不同嚴(yán)格程度的管制，著重解決耕地與建設(shè)用地的供需矛盾問題。土地利用規(guī)劃其職責(zé)為保護(hù)和合理利用土地等自然資源，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格控制，通過劃定“四區(qū)三界”，保障土地等自然資源合理利用[10]，嚴(yán)格保護(hù)耕地。通過設(shè)定規(guī)模邊界，對(duì)土地的用途、規(guī)模和位置進(jìn)行管制。以剛性指標(biāo)自上而下傳導(dǎo)，對(duì)用地類型、用途進(jìn)行控制，落實(shí)資源要素“量”的控制。管制政策除了空間類管制，還對(duì)財(cái)政、稅收等非空間類要素提出相應(yīng)的落實(shí)保障制度，從不同維度、路徑健全管制政策體系。但由于土地利用規(guī)劃更側(cè)重土地要素，與其他規(guī)劃銜接存在難度[11]；同時(shí)土規(guī)中的控制指標(biāo)的可操作性弱[12]，會(huì)造成規(guī)劃落地實(shí)施存在缺陷(圖4)。

圖4 土地利用規(guī)劃體系

3.3.1.4 環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃體系

環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃主要在省級(jí)和市級(jí)層面編制，是通過目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行污染控制的規(guī)劃，以負(fù)面清單方式約束建設(shè)行為。規(guī)劃以劃分“三線一單”作為強(qiáng)制性內(nèi)容，以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)為重點(diǎn)對(duì)象，通過守底線、保障生態(tài)安全，對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，并分析經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等綜合效益，制定監(jiān)察、處罰措施。

但目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃基礎(chǔ)薄弱，對(duì)污染源、保護(hù)區(qū)、保護(hù)邊界等的調(diào)查與劃定尚有灰色地帶[13]，并且保護(hù)力度不足、管控制度混亂、技術(shù)難度大。未來的發(fā)展應(yīng)以管控指標(biāo)為重點(diǎn)導(dǎo)向，根據(jù)功能以及目標(biāo)的不同要素，向下級(jí)傳導(dǎo)可量化、可操作、可管控的指標(biāo)，利用規(guī)劃剛性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)空間用途管制[14]，重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境空間，指向性強(qiáng)。

3.3.1.5 國(guó)土空間規(guī)劃體系

國(guó)土空間規(guī)劃以協(xié)調(diào)為核心，通過協(xié)調(diào)不同部門、不同層級(jí)，多資源、多目標(biāo)之間的沖突，解決各類規(guī)劃在規(guī)模和空間布局中的矛盾。從資源本底出發(fā)，形成以問題為導(dǎo)向、戰(zhàn)略定位為基礎(chǔ)、空間格局為核心、管控傳導(dǎo)為抓手的國(guó)土空間規(guī)劃思路。

從規(guī)劃結(jié)構(gòu)上看，國(guó)土空間規(guī)劃在橫向上將各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃疊加成“一張圖”，而在縱向上則依據(jù)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性和實(shí)施性進(jìn)行分解。正由于此，不同層級(jí)之間的轉(zhuǎn)換需要工作職責(zé)的承接，并通過本體的管控需要傳導(dǎo)給下一層級(jí)(圖5)。

圖5 “五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系

3.3.2 空間規(guī)劃編制體系

空間資源的分配需兼?zhèn)浒l(fā)展背景與配置要求[15]，統(tǒng)籌好空間資源與城市發(fā)展的良性關(guān)系[16]。有學(xué)者[17]針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)方法做了相應(yīng)的研究，他們從“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)方法、“三區(qū)三線”劃定技術(shù)方法、“監(jiān)測(cè)及實(shí)施評(píng)估”技術(shù)方法三方面，相應(yīng)提出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、空間控制體系和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及實(shí)施評(píng)估系統(tǒng)。但是由于空間規(guī)劃是多層級(jí)、多事權(quán)下的規(guī)劃，因此根據(jù)不同層級(jí)會(huì)有不同編制體系。比如還可以從區(qū)劃體系、規(guī)劃底圖、評(píng)價(jià)技術(shù)三方面開展編制[18]，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，引導(dǎo)空間管控。

不同層級(jí)的空間規(guī)劃對(duì)要素管控、空間優(yōu)化有遞進(jìn)關(guān)系，按照市縣、片區(qū)、詳細(xì)規(guī)劃的劃分[19]，先提出指標(biāo)要求與規(guī)劃向?qū)В髮?duì)不同空間進(jìn)行精準(zhǔn)落實(shí)、細(xì)化指標(biāo)，構(gòu)建由面及點(diǎn)的編制。作為落地實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃，以具體實(shí)施管控、指標(biāo)落地為重點(diǎn)工作，“剛彈并濟(jì)”對(duì)空間格局進(jìn)行優(yōu)化、管控[20]。而村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃的重要組成部分，對(duì)村莊的發(fā)展提出空間引導(dǎo)與發(fā)展重點(diǎn)[21]，分級(jí)分類的空間規(guī)劃成為不同層級(jí)之間傳導(dǎo)、聯(lián)系的重要框架[22]。

3.3.3 空間管制

對(duì)于空間的管控是國(guó)土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，傳統(tǒng)管控分為用地分類、邊界管控、指標(biāo)管控等，改革后向多維度、多層次、多精度、多力度構(gòu)建空間管控措施。對(duì)于各類空間規(guī)劃而言，空間管制是其共同的發(fā)展態(tài)勢(shì)，同時(shí)面臨各類難協(xié)調(diào)的問題。土地權(quán)益是各類空間規(guī)劃的難點(diǎn)之一，不同的土地權(quán)屬對(duì)空間需求存在差異，因此在提出空間管制時(shí)要主要土地權(quán)屬問題，因地制宜，差異性制定規(guī)則、指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)三生空間的合理利用[23]。

管制并軌，新時(shí)代空間規(guī)劃針對(duì)全域全要素提出管制創(chuàng)新?？臻g用途作為管制的重要對(duì)象，綜合考慮資源、人文、經(jīng)濟(jì)等要素，依托不同土地類型對(duì)空間的使用性質(zhì)、項(xiàng)目類型、開發(fā)指標(biāo)等進(jìn)行剛性管控[24]。對(duì)于國(guó)土空間的管控制度，多以研究土地用途為重點(diǎn)[25]，以耕地管控為重點(diǎn)對(duì)象。有學(xué)者通過研究認(rèn)為對(duì)“三生空間”制定紅黑名單，可提高空間用途傳導(dǎo)有效性[26]，構(gòu)建指標(biāo)傳導(dǎo)為主向指標(biāo)與分去相結(jié)合轉(zhuǎn)型的空間傳導(dǎo)機(jī)制，構(gòu)建底線約束向底線約束與激勵(lì)引導(dǎo)并重轉(zhuǎn)型，面向全過程、多樣化的管制規(guī)則體系。

部分學(xué)者以國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“三規(guī)”為對(duì)象，從空間管制層次、內(nèi)容、方法和制度四方面剖析異同點(diǎn)，從而更好地解決問題，以期推動(dòng)多規(guī)合一[27]。

4 結(jié)論與討論

作為管控空間行為的重要手段，空間規(guī)劃是通過用途限制、指標(biāo)管控等方式對(duì)空間要素進(jìn)行規(guī)劃管理的[28]，其目的是創(chuàng)造一個(gè)理性的有機(jī)聯(lián)系的地域土地利用形態(tài)，平衡發(fā)展與保護(hù)的需要，以達(dá)成社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。新時(shí)代以生態(tài)優(yōu)先為原則，規(guī)劃改革需適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求：規(guī)劃者增強(qiáng)知識(shí)儲(chǔ)備、管理者提高治理眼光、建設(shè)者加強(qiáng)協(xié)調(diào)融合[29]，以高品質(zhì)規(guī)劃引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。

為順應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃改革，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”步伐，未來空間規(guī)劃需綜合考慮區(qū)域各要素性質(zhì)、資源稟賦[30]、地緣潛力，嚴(yán)格制定用地管控指標(biāo)，統(tǒng)籌指標(biāo)分解細(xì)化；秉持底線思維，強(qiáng)化邊界感，保證底線不被突破；統(tǒng)籌國(guó)土空間總體部署，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。只有通過對(duì)全域全要素綜合統(tǒng)籌，逐步推動(dòng)多規(guī)合一，為空間發(fā)展保駕護(hù)航。