西方城市政治學的理論演進與研究視閾

陳 文

（1.深圳大學 政府管理學院，廣東 深圳 518060；2.深圳大學 全球特大型城市治理研究院，廣東 深圳 518060）

城市是國家的重要空間形態，城市政治是國家政治的重要組成部分，城市政治學是政治學的重要分支學科。城市政治學（Urban Politics）是研究城市政治權力、政治關系、政體形式、政治行為、政治現象及其發展規律的新興交叉學科。正如《牛津城市政治學手冊》開篇中指出的：“為什么要研究城市政治學？其中一個原因是，城市政治的研究汲取了世界上大多數人居住的城市所積累的豐富經驗。”[1]伴隨城市化的快速發展及現代城市問題的大量涌現，城市政治學自20 世紀中后期起日漸成為政治學領域的一門顯學，諸多學者從城市權力、城市政體、城市運動、城市沖突、城市政府、城市政策、城市領導、城市種族、城市正義、城市興衰、城市參與、城市安全和城市治理等維度，對各種城市政治問題開展了全面和深入的研究，形成了較為系統的城市政治學理論。

一、從“誰統治”到“誰治理”：西方城市政治學的學理論爭

（一）誰統治：城市權力之爭

在20 世紀50 年代，權力一直是城市政治學研究的核心議題和論爭主題，社區權力和城市權力成為城市政治學研究的關鍵詞。在回答“城市權力由誰掌控（Who）？城市權力如何獲取（How）？城市權力運作的機制和結果是什么（What）？”等問題時，形成了城市政治研究的精英主義和多元主義爭論，雙方圍繞“誰統治”城市這一焦點問題展開了深入論辯。如精英主義理論的代表性學者亨特（Hunter）基于美國亞特蘭大市的實證研究，撰寫了《社區權力結構：決策者研究》（Community Power Structure：A Study of Decision Makers），得出了城市是由少數經濟精英人物和集團統治的基本論斷。

（二）誰參與：城市權利之爭

20 世紀60 年代，隨著對城市權力論爭的日益深入，人們討論的主題逐漸從“誰統治”過渡到“誰參與”，更加關注城市中多元主體的“參與權利”。多元主義理論的代表性人物達爾基于對美國紐黑文市的深入調研，撰寫了《誰統治：美國城市中的民主和權力》（Who Governs：Democracy and Power in the American City），系統研究了現代城市中的“多元參與”問題。達爾運用決策分析法開展了對紐黑文的城市權力結構研究，在考察了1784 年至20 世紀中期該市的權力結構演變史之后，其發現紐黑文已經逐漸從“寡頭統治”轉變為“多頭政體”。他認為雖然在城市社會中權力并非平等的分布，一些精英人物在某個或某些領域中頗有影響力，但沒有人能夠壟斷城市權力并控制整個決策過程，精英人物特別是非民選精英的影響力較為有限。城市權力是“分散的”而非“集中的”，多元化的團體或群體事實上都有權利和能力參與和影響城市政策的制定過程，而且存在相互制約與平衡的力量來制止集權化或權力被濫用。

（三）誰受益：城市增長之爭

20 世紀70 年代，一些城市政治學家開始反思“精英”與“多元”二分法觀點的局限性，而更加重視研究誰從城市政策制定和執行過程中獲得了何種利益，“誰受益”日漸成為城市政治研究的重點主題。哈維·莫羅奇（Harvey Molotch）和保羅·彼得森（Paul Peterson）指出，城市政治學的關注焦點應該是研究“誰”為了“什么”而參與城市政策的制定過程，而非僅僅側重于分析“誰統治”。1976 年，莫羅奇在《作為增長機器的城市》（The City as a Growth Machine）一文中，首次提出了“增長機器”（Growth Machine）的概念，城市增長機器理論應運而生。由此，城市政治學的研究論域亦發生了重大轉變，即由“誰統治”的爭論轉向為對“誰受益”的探討，更為關注政治實踐中政商關系對城市政策的實際影響，城市為何增長、增長為了什么、增長誰受益等成為城市政治學者研究的重要議題。

（四）誰合作：城市政體之爭

20 世紀80 年代，費恩斯坦夫婦、史蒂芬·埃爾金和斯通等人提出了城市政體論（Urban Regime Theory），探討了“誰與誰”合作的城市政體形式及其聯盟機制。這些學者認為，城市政體主要是指在城市政治、經濟和社會動態關系的基礎上，形成的一種非正式的公私合作關系。如費恩斯坦夫婦和埃爾金就從這種動態關系出發，考察了城市中占主導地位的公共政策類型，以及在此基礎上形成的城市權力結構。斯通（Stone）通過對亞特蘭大市的多年追蹤研究，分析了亞特蘭大市黑人中產階級領導人與白人經濟利益集團聯合統治的城市政體特征；并從治理能力視角探討了城市政體的內涵和特征，將城市權力看作是社會生產而非社會控制，認為權力并非僅僅關于斗爭和抵抗，而是調解和融合城市多元主體間關系和行動的能力，盡可能通過“生產權力”去實現目標，而非局限和糾纏在“權力控制”的傳統城市統治觀。總之，城市政體理論強調要通過政府與社會之間的公私合作，建立穩定而有序的城市社會關系及合作聯盟型城市政體。

（五）誰治理：城市治理之爭

20 世紀90 年代以后，特別是21 世紀以來，隨著現代城市新問題和新現象的涌現，學者們的研究越來越重視對城市治理過程的剖析，更加關注“誰治理”及“如何治理”城市的過程和方式，主張對不同層次的治理過程開展實證分析。與城市政體理論主張建構穩定的公私關系結構不同，城市治理更加強調公共政策的動態調整及其策略性安排。城市政體往往要求政治或行政力量的介入，而城市治理的實施則更少涉及承擔義務和牽連政治領導，或更少依賴廣泛的城市行政管理[2]。城市治理理論在分析城市政治現象方面，相對城市政體理論而言更為包容和開放，強調城市政府的主要職能是通過協調各種機構和團體關系達成集體目標，更加強調多元參與和政社互動的城市網絡型治理。全球化深刻影響了城市發展及其治理，一些研究者對此背景下的城市移民問題、種族矛盾、街區暴力、鄰避沖突、新社會運動等新興城市治理問題進行分析，愈加重視開展對不同城市之間以及全球城市治理問題的比較研究。

二、從“精英論”到“治理論”：西方城市政治學的理論演進

（一）城市精英主義理論

在精英主義論者看來，城市是由少數精英人物統治的，城市政府只是其意志的實現者、政策的執行者。一般市民雖與精英們存在各種矛盾，但由于自身掌握的資源有限，其對城市政策制定的影響甚微。如亨特運用“聲望法”（Reputation Approach），對亞特蘭大市最有聲望的一群城市精英開展了跟蹤研究，其發現經濟精英在幕后幾乎壟斷了所有事關城市發展的重大政策。商人成為社區和城市的領導，經濟財富、社會聲望和政治機器都是經濟精英的權力工具。在城市公共政策制定方面，經濟精英也占據主導權。亨特的研究在美國學界引發了巨大反響，隨后諸多學者運用“聲望法”開展了跨國城市比較研究，并修正了他的一些觀點，米爾斯（Charles Mills）在《權力精英》一書中對精英主義權力觀做了進一步闡述。同時，城市精英理論也招致了許多批評，如達爾的多元主義城市權力觀對精英主義進行了全面反思和理論批判。

（二）城市多元主義理論

多元主義理論是基于對城市政治的研究而逐漸被提出的，該理論的代表性人物達爾在深入調研了紐黑文市之后，系統闡釋了“多元主義”城市觀，并對“多頭政體”概念予以理論化。達爾在分析紐黑文的城市再發展、公共教育和政治提名這三個關鍵問題時，發現少數精英人士或集團難以對城市公共政策具有決定性影響，大多數的市民實際上擁有非直接影響力，在各個領域中出現了不同的主體和角色，不同的人物和團體在不同領域中做出不同的決策，城市權力呈現出分散化、分層化和多元化的特點。喬丹（Jordan）對多元主義的特征歸納如下：第一，權力看上去是被分割和分散的；第二，所有的團體或多或少有資源和途徑來表達他們的訴求，即使政府不必或不能成功地遵照他們的要求行事；第三，這種權力的分散是任何接近民主狀態的體系應有的特征；第四，不同政策領域的政治結果表現為這些領域中不同的程序，不同的主體和不同的權力分配；第五，政治權力的運用超越自由民主的選舉和代議制的正式制度結構；第六，利益的互動將作為合法性權威來源的“公意”提供一個實用的選擇；第七，這種決策過程的分隔性以及談判結果的不確定性，有助于將參與主體與決策過程聯系在一起。[3]隨后，諸多學者效仿達爾的分析方法開展了許多有益的實證研究，如納爾遜·波爾斯比（Nelson Polsby）的研究推動了多元主義理論的進一步發展，之后還涌現出新精英主義、新多元主義及超多元主義等理論流派。

（三）城市增長機器理論

以莫羅奇與彼得森為代表的學者運用政治經濟學的方法探討政商關系對城市權力結構的影響，增長機器理論也隨之興起。莫羅奇提出了增長機器（Growth Machine）的概念，重點探討了城市政治過程中“誰”為了“什么”而統治。增長機器論認為，基于增加稅收、募集競選資金和促進城市整體利益等目的，城市政治精英與經濟精英會相互合作，共同推行有利于自身利益的城市發展政策。政商聯盟主導了城市決策的制定，掌握了城市權力，城市成了政府與非政府部門促進經濟增長的機器。企業家群體也會結成聯盟，共同抬高土地的交換價值；基于夯實稅基、改善城市基礎設施和市政服務等目的，城市政府也會想方設法招商引資，城市政治和經濟的目標本質上都是為了促進增長，城市主要按照增長機器的方式運行。

（四）城市政體理論

費恩斯坦夫婦通過分析美國城市20 世紀50 年代至80 年代中期的政治經濟環境，發現美國城市先后出現了三種城市政體（Urban Regime）類型，即指導型政體、特許型政體及保護型政體。斯通總結并闡述了四種城市政體類型：1.維持型政體（Maintenance Regimes），主要體現在維持現狀，保持日常的服務供給和低稅收。2.發展型政體（Development Regimes），致力于推動城市增長和阻止城市經濟的衰落。3.中產階級改革型政體（Middle－class Progressive Regimes），旨在控制城市增長和保護環境，也稱為“反增長機器”。4.低收入階層機會擴展型政體（Lower－class Opportunity Expansion），也稱為“服務型政體”，主張人文關懷和擴大就業機會。斯通在對城市政體進行類型學分析的基礎上，構建了城市政體理論的基本分析框架，此后該理論被廣泛地應用到城市政治研究之中。喬恩·皮埃爾也指出，城市政治在四個方面容易降低城市政體理論作為比較框架的效能，這四個方面包括：在城市政治中日益增長的個體差異化；地方自治的跨國差異；經濟體的機構配置差異以及促使企業參與城市的激勵政策；全球化對城市政治的影響，主要是政治權威的重塑和企業結構的垂直整合。[2]

（五）馬克思主義城市政治理論

國家與城市關系是馬克思主義理論的重要內容，馬克思和恩格斯在批判地繼承和發展黑格爾有關國家與社會關系思想的基礎上，從“社會決定國家”這一基本前提出發，以國家與社會的關系視角對城市問題做了深刻論述，形成了較為系統的城市理論，認為：“政治國家沒有家庭的天然基礎和市民社會的人為基礎就不可能存在。它們是國家的必要條件。”[4]“城市反映了人口、生活資料、資本、享樂和需求的集中。”[5]同時，馬克思在闡述國家與城市之間的關系時，并非單純從城市的視角來描述國家，而是以唯物辯證法的分析邏輯，在強調社會決定國家的同時，也注意到了國家在獲得獨立性之后其對城市社會關系的重要影響。在此意義上，“所有馬克思主義城市政治理論的起點是：城市政治制度是國家機器的一部分，因此它不可避免地被烙上了國家在資本主義社會中所扮演角色的印記”[3]。西方馬克思主義城市政治理論主要有工具主義和結構主義兩種解釋，二者觀點的不同主要體現在城市的自治權（低、高）、國家機構的統一性（高、低）和外部力量對于城市政治和政策的決定作用（高、低）。前者主要把國家看作是服務于統治階級利益的“工具”，城市被視為附屬于國家政治體系的一部分，城市具有較少的自治權；后者則強調國家與城市作為一個統一的整體結構，主張賦予城市較大的自治權。西方馬克思主義城市政治的代表性學者主要有列斐伏爾、卡斯泰爾斯、歐康納、弗里德蘭、桑德斯等，如列斐伏爾從“空間政治”的視角認為，城市空間并非純粹的地理空間和領地，而是存在階層分化、階級沖突的政治空間。弗里德蘭、皮文和奧爾福德提出了“國家功能的分配理論”，卡斯蒂斯強調了國家對“集體消費”進行干預的作用，桑德斯闡釋了“雙國家”或“雙政治”理論，這些都受到了馬克思主義理論的影響。

（六）城市治理理論

在20 世紀90 年代和21 世紀初期，治理成為政治科學家和政治實踐者的流行語，它代表了一種關于如何處理日益復雜的現代社會問題的新觀點和新視角。首先，城市治理理論是在反思精英主義、多元主義、城市政體等理論的基礎上逐漸發展起來的，其被看作是識別“值得研究”的城市現象的分析框架（Stoker，1998），或是理解城市政治的“另類鏡頭”（Stone，2008），是一種從政治科學分析視角闡釋和分析城市問題的新興理論和方法。其次，城市治理既是實踐層面的一種多元主體互動形式，也是在復雜社會中應該如何解決城市問題的有效模式，不再糾結于城市“誰統治”“誰有益”的抽象理論探討，而是更加強調多元主體共同參與的合作治理、協商治理，注重城市的包容性發展和治理。有關學術爭論主要分為“以國家為中心”的城市治理模式和“以社會為中心”的城市治理模式。再次，城市治理被視為一個動態變化的過程，強調對城市治理實踐的情景式分析，將具體的城市治理問題置于特定的環境和階段予以考察，認為城市治理網絡是由具有相同利益訴求和目標的行動者所組成的。在經濟全球化的背景下，城市在一定程度上已經超越傳統民族國家下的地方治理范疇，城市治理理論為開展全球城市的跨國比較研究提供了全新的視角。最后，由于治理概念的模糊性和寬泛性，城市治理理論也受到一些研究者的質疑和批判。

三、從“權力結構”到“政策過程”：西方城市政治學的研究視閾

（一）城市權力結構

城市權力結構是城市政治研究的核心主題，通常需要回答城市權力由誰掌握、城市權力如何獲取、城市權力怎樣運行等。一方面，要從國家政治的視角去考察城市政治的邏輯與特點，厘清國家權力與城市權力的關系。城市是國家的重要空間形態，城市權力是國家權力在城市空間的具體呈現，城市權力的運行對國家權力體系也會產生重要的現實影響。另一方面，從城市政治學角度對城市權力的研究，既要從政治權力的一般學理層面對城市權力進行理論分析，更要探究在特定情境下城市權力運行的具體方式及其特點。這不但拓展了傳統政治學的研究范疇，為城市政治的研究提供了新的分析視角和研究路徑，也佐證了開展城市權力研究的必要性。克拉倫斯·恩·斯通（Clarence N.Stone）提出了“情景式權力”（Power in Context）的概念，認為對于權力的理解不能局限于強制性約束力的傳統政治理論解釋，城市環境的復雜性決定了城市權力運行過程的復雜性和變動性，應該從具體的情景中考察城市權力的生成與演化。艾倫·哈丁（Alan Harding）將城市權力與“地方形塑政策”（Place－Shaping Policy）聯系起來，重點考察了城市權力運行實踐過程中存在的“決策代理人”問題。總之，城市權力的實際運作被包含在動態的關系體之中，對其研究需要關注城市權力的運作及其權力關系領域，城市權力不是在行動中抽離出來的，也不是個體意義上的，而是政治活動者們在長期實踐中努力“經營”與“運作”的一系列關系體（Body of Relationships）[1]。

（二）城市政體形式

其一，國家政體與城市政體之間的關系。國家層面的政體一般指國家政權的組織形式，城市政體則主要是指在特定城市空間中的政權組織形式和治理體制安排，其對于城市治理的方式和結果有著深刻影響。城市政體和治理體制改革是完善國家治理體系的重要內容，其目的是提升城市政體對于現代社會的適應性，由自上而下的城市管理體制逐漸向多元共治的城市政體轉變。其二，現代城市政體是多元主體共治的治理體制。城市政體不但表現為國家權力機構在城市層面的組織關系結構，也是城市政府與非政府組織、公民合作共治的體制機制安排。城市政體嵌入政治制度和國家治理層級之中，既需要從國家權力結構層面完善城市政體形式，又要在政體運行過程中加強多元主體的協同能力。城市政體理論“強調政府和非政府力量在經濟和社會挑戰下的相互依存，把理論焦點聚集在政府和非政府參與者之間的合作和協調問題上”[3]。其三，現代城市政體建立在“系統性權力”之上。城市政體理論不再將權力視為國家力量對于社會的控制和管制，而認為城市權力是一種匯聚了各種利益關系的“系統性權力”，現代城市政體不是自上而下的傳統“權力控制模式”，而是上下交融的“權力生產過程”。城市政體理論研究的是誰與誰合作，以及他們的合作是如何跨越公共部門，并與社會多元主體合作共治而實現的。現代城市政體建立在廣泛合作的“治理聯盟”基礎上，形成城市公共機構與社會團體、企業的聯盟，有利于提高城市治理能力。

（三）城市社會運動

城市日益成為社會運動的重要場域，諸多抗議運動和沖突在現代城市中爆發。城市社會運動一般是指在城市中發生的公民集體參與行為及其社會變革行動，反映了城市中的種族、民族、階級、階層和性別等方面的多樣化關系。需要探究城市中的什么因素激發了城市社會行動？是否存在某種特定的城市社會運動方式？城市社會運動將會產生何種政治影響？曼紐爾·卡斯特爾斯（Manuel Castells）較早從學理層面闡釋了“城市社會運動”概念，認為社會運動呈現出階級斗爭從工作場所轉移到城市空間的特征，城市社會運動是各種社會利益和價值觀相互沖突的結果，將導致城市性質和城市結構的變化。城市研究者不再主要從國家結構和制度主義的宏觀視角來研究城市社會問題，而注重從行為視角來探究城市社會結構的演進和變遷，認為城市運動不僅折射出后資本主義社會的結構性矛盾，而且還能夠與工會和政黨等組織一同推動社會變革。城市社會運動的分析方法不但被廣泛運用于對西方大都市的研究，而且還被運用到對拉丁美洲和亞洲的新興工業化國家的城市研究中，并對“新城市社會學”的研究產生了深遠影響。隨著全球化運動的興起，一些學者開始關注全球化與城市社會運動之間的關系，重點探討全球化的城市性對城市動員和社會運動的影響。

（四）城市社會資本

雖然難以對社會資本作統一的概念界定，但城市中各類社會資本要素對于維系城市秩序具有重要意義。“社會資本可以被稱為一種資源，這種資源是通過行動者之間的規則互動產生的，這些行動者擁有共同的價值觀，相互之間具有良好的關系，他們可以利用社會資本獲取個人或團體利益。社會資本把人們的關注點集中到了網絡、共同價值以及通過信任形成的社會互惠規則上，從而產生和維持社會秩序。”[6]布迪厄將社會資本理解為經濟、社會和文化等各類資源的聚合，這些資源往往嵌套在體制化的關系網絡之中，參與到網絡中的人們可以獲取各種利益。這些網絡并非自然形成，而是基于責任、信任和參與的“累積勞動”的結果，將人際關系轉化為穩定的城市社會關系結構。帕特南在《使民主運轉起來》中闡述了社會資本對社會總體幸福感的重要性，構建了較為系統的“社會資本指數”，其主要包括社區組織生活、公共事務參與度、社區志愿服務、非正式社交和社會信任等五個方面。他將社會資本分為“結合式”社會資本（Bonding Social Capital）與“搭橋式”社會資本（Bridging Social Capital）兩類，前者主要指排外的、只關注內部的協會和群體，而后者指具有包容性的開放群體，他們樂于與他人接觸并致力于公益事業。科納克（Knack）分析了社會資本中的志愿服務、社會信任、非正式社交、俱樂部會議以及團體成員資格等。[1]

（五）城市公共政策

城市公共政策是由城市公共部門為解決城市公共問題，通過特定的政策程序制定和實施的有關城市公共事務和服務方面的相關政策。20 世紀50－60 年代政策科學的研究逐漸興起，美國政治學家哈羅德·拉斯韋爾和拉納在《政策科學：范圍與方法的新近發展》一書中提出了“政策科學”（Policy Science）這一學術概念，此時期主要研究公共政策的學理內涵、影響因素及制定過程，代表性學者還有戴維·伊斯頓、查爾斯·E.林德布洛姆、托馬斯·R.戴伊等。20 世紀70 年代中期以后，越來越多的政策科學家開始關注和研究城市公共政策制定后的執行、評估、調整和政策終結等。諸多學者對城市公共政策的制定和實施過程開展了深入分析，政策過程分析成為城市政治研究的重要內容。如亨特（Hunter）對亞特蘭大城市公共政策制定過程中最有影響力的“聲望”群體開展了實證研究，從政策制定者、政策執行者的視角，對城市的社區權力結構及決策者特征進行了深入分析。達爾對紐黑文的政治提名以及城市重建、公共教育等政策領域開展了研究，從政治提名中的領導者、城市重建中的領導者、公共教育中的領導者等方面，研究了政策過程中的直接影響力、間接影響力與政治資源的分配和利用問題。哈羅德·沃爾曼、羅伯特·麥克曼蒙認為“城市政策在可能影響人們福祉相關成果的諸多因素中應運而生，包括市場、私人和非營利部門活動、上級政府活動、地方社會機構、家庭關系以及城市居民的社會和人口特征”[1]。

四、結論與討論

城市政治學是研究城市政治權力、政治關系、政體形式、政治行為、政治現象及其發展規律的新興交叉學科，其既不同于傳統的市政學，也不同于城市管理學。“城市政治是國家命運的核心”[7]，隨著城市化進程的加快，各類城市問題亟須從城市政治學的視角予以解釋和研究。

首先，闡釋城市政治研究的學理基礎。城市政治研究需要從理論層面反思：“研究城市政治理論意味著什么？”“城市理論僅僅是被應用到特定范圍的一般性理論嗎？城市中有什么與眾不同之處使得城市理論難以一般化，以擴展至更廣的范圍？”[8]城市不但是國家的重要空間形態，還是國家政治具象化投射的政治場域，體現出中央和地方之間、整體和部分之間的多層級關系。因此，有必要從學科體系層面闡釋清楚國家與城市、政治學與城市政治學、國家政治與城市政治之間的關系。

其次，建構城市政治研究的知識話語。無論是從政治學的視角研究城市，還是從城市的視角研究政治，城市權力始終是城市政治研究的核心主題。圍繞城市權力由誰掌握、城市權力如何取得、城市權力如何運行等問題，西方城市政治學形成了精英主義和多元主義的經典論辯，后來又演化為城市增長機器、城市政體理論、城市治理理論等，其不再糾結于非此即彼的“誰統治”困境，更加強調“權力生產”而非“權力控制”，進而探討了城市政治實踐過程中“誰”為了“什么”而統治，通過“什么”機制建立治理聯盟，“誰”與“誰”展開合作化治理等具有重要現實意義的理論問題。如何從城市權力的核心概念拓展至對城市政治關系、政體形式、政治行為、政治現象等方面的研究，不但是建構城市政治學知識話語的基本問題，還是基于“國家－城市”關系考察城市治理復雜性的現實要求。

最后，拓展城市政治研究的研究范疇。“城市政治研究以一種特別敏銳的方式遇到所有實證研究所熟悉的問題。”[9]城市政治學研究能夠幫助我們更全面地理解城市政治現象、政治過程以及特定的地方政治生態。從城市政治學的具體研究內容看，其不但要從結構方面對城市權力結構、城市政體形式等進行理論分析并進行概念化，也需要從行為層面對城市社會運動、城市利益沖突、城市政策過程、城市政治參與等開展實證研究。城市種族、城市正義、城市興衰、城市領導、城市安全和城市穩定等也是城市政治學的基本論題，亟待從城市的國家性與國家的城市性的雙向互動維度進行城市比較研究，并以城市國際性的視野來推進全球城市治理研究。