政府議事協調機制的效用強化與功能完善

鄧宇冠

（山西財經大學 法學院，山西 太原 030006）

一、政府管理中的“精簡－膨脹”怪象

多元動態的社會情境中，組織問題處理變得日益復雜，不僅涉及多方且影響甚廣，看似發端于特定領域實則背后的引致根源、促動因素關乎多領域，在處理問題的過程中精準的責任劃分與行為實施就是關鍵。科層制架構保證了權責的清晰界定，但較長的執行鏈架構和網格化的定位也常使各執行機構局限于“自我”與“他人”的界限把控。[1]如何在部門界限清晰、責任明確的基礎上，弱化長責任鏈架構和網格化運行帶來的執行推諉風險，就成為需要解決的現實問題。[2]更進一步分析，復雜多元的現代社會，各類問題的出現不僅隨機性強且專業要求性高，需要設置專門的針對性部門、配置專業力量進行處理解決，方能保證重大、新型問題的有效應對。但這也就必然造成政府內部專業化分工的加劇，管理與服務的過程呈現出更強的碎片化特征。如何既實現對專業問題的專業化處理，又同時保證政策實施的一致性、協調性，就是現代政府管理的新挑戰，在強調多樣化、針對性服務的同時，還需強化政府跨邊界融合性解決問題的能力，緩解部門機構和職能擴展帶來的管理沖突。由此，政府議事協調的首位訴求即實現管理各環節、各部門間更深入和更密切的關聯，打破科層制下專業化分工所導致的天然分割與過程拉長弊端，實現組織功能優化。結合我國社會實際運行狀況也不難發現，集中力量干大事始終是我黨治理國家的顯著優勢之一[3]，在重大問題的處理上并未被碎片化運行特質所干擾。究其根本正是在于政府議事協調機制效應的充分發揮，實現了分散力量的靈活、有效集中，整合了部門松散狀態。協調的本意即“部門之內或之間的工作互相和諧以促成組織的目標”[4]，政府協調即各職能部門之間在行使職權、管理公共政策和公共事務過程中進行的協作和調節。[5]

伴隨社會開放化、多元化特征的不斷加強，如何實現分散化服務的整合運行，并由此建立制度化、規范化的協調機制，始終是管理界、實務界討論的熱點與重點。在參考國際社會關于政府協調機制構建所提出的“結構性協同機制”“和“程序性協同機制”的理論基礎上[6]，我國針對政府議事協調的討論經歷了“部門主義研究”“議事協調和機構研究”以及“大部門體制研究”三個階段[7]，而后逐漸形成了較為成熟和系統的“政府部際協調”的論域結構[8]。

夏書章認為，政府協調機制概念成型于行政協調，以提高行政效率、實現行政目標為首要目的所實現的行政系統內部各要素、各人員間的協調融合，最終實現行政系統與行政環境的整體優化。[9]吳文強從技術層面解讀了政府協調議事機制的產生背景，指出政府內各部門猶如整體的一部分，其協調合作必然產生成本，為提升政府整體運行效率就有必要減少內部協調溝通成本的產生，有必要基于技術層面進行配合與協作，最終在平等協商中達成共識。[10]李琳等指出，政治理性的共識也會加速政府部門間以更為主動的方式進行信息共享與討論分析。[11]魏巍基于我國科層制組織體系結構發現，政府議事協調機制運行之難正是在于更深層次的結構性缺失，這也導致專業化分工無法完成對現實復雜問題的全覆蓋，部門間的縱向協調溝通將能建立更多層次且全方位的關系。[12]曾維和從政府議事協調機制的獨特優勢出發，指出其所采取的交互、協作和一體化的管理方式與技術，不僅可以消除排斥的政策情境，還可有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務的思想總和。[13]朱春奎等就我國政府部門橫向協調機制進行了專門分析，指出我國中央政府的部際協調機制初步形成了議事協調機構、部際聯席會議和部門協議等三種形式。這有利于改革和優化中央政府的部際協調機制。[14]楊志忠、馮勝強、王偉娟等學者卻指出，基于組織整體運行效率分析成本耗費不難發現，政府議事協調機制的實施往往采取非常設機構的方式而設置專門的協調組織，其雖然可以起到溝通信息和協調沖突的作用，但也同時造成了資源的浪費、政府職能發揮不力和權力膨脹、管理無序化的現象。[15－18]如馮勝強就認為，這類機構將因為缺乏作為監督主體的獨立身份和組織學角度的生存特性而衍生一系列的膨脹問題。王偉娟認為，政府的非常設機構極容易處于不規范管理狀態，進而加劇管理過程的無序性。

通過對理論界就政府議事協調機制所出現的兩種不同觀點進行分析，不難發現其事實上并不矛盾，主張議事協調提升組織運行效率者，關注的重點在于信息的全面溝通和技術、目標等層面的部門間融合，從而緩解內部矛盾。而認為議事協調機制反而加劇政府運行成本者，則在于對這一協調機制實施方式的不認可，即非常態、非常規化地設置專門議事協調機構，將更容易加劇政府成本支出。結合我國當前政府組織的運行實際也可以發現，目前我國各級行政機構在關系議事協調機制推進實施上，其往往并不是采取理論上所提倡的基于制度、流程、功能層面的三種縱向一體化策略，而是通過設置議事協調機構來解決部門間信息溝通不暢、取向目標各異等問題，重點即在于通過搭建更充分的表達、溝通機構[19]，如建立一個全新的機構專門作為辦公室，來全面了解不同部門間的多元訴求和不同立場，在此基礎上求同存異進行整體規劃，繼而更有效地帶動各參與主體和實施主體的激情熱度，使其在合作共事中實現各自價值追求并助力組織發展。基于對具體問題的高效應對，議事協調機構的設置往往更具機動性，具有“為任務而設立，因任務終結而撤銷”的顯著特點。[20]這不僅表現為參與人員多為抽調人員，還包括專設部門的臨時掛靠性特點，通常并不會單獨設置部門，而是掛靠在某一個職能部門。這類議事協調機構設置年限往往較短，具有臨時性特點，但對于具體問題的疏通解決卻可立即發揮溝通、協商、協調的效應。也正是因為議事協調機構建立的相對便捷性，在現實工作中政府部門往往更愿意采取該形式投入到矛盾的解決中，以至于上級始終強調精簡機構設置，但在議事協調機構上卻反而表現出“精簡－膨脹”的怪象。[21]

而從政府成本投入來看，多元議事協調機構的成立固然能有效降低部門間的協作成本，提升合作共贏的成功概率，但議事協調機構的建立不免涉及部門間權限、責任、資源的重新配置，由誰來擔任協調主體？其權限范圍該如何界定？責任界限又該如何劃分？以及在每一次的協調商議中該包含哪些部門，彼此又該提供何種共享資源，分擔多大責任？這都需要耗費相當大的行政資源進行規劃設計。一旦政府機構無法進行科學優化和充分整合，則越是強調精簡機構，反而越是容易因為權限、資源、責任等的重合而需要不斷設置專門的協商溝通機構。原因在于解決政府機構龐大臃腫、層次過多是“精簡機構”的主要目標，科學優化、充分整合是“精簡機構”的基本要求。無法滿足基本要求的情況下盲目追求主要目標，造成表面看機構不斷縮減而實質上權限、資源、責任等的重合依然存在的怪異現象。在面對具體實際問題時，推諉扯皮、懶政怠政出現，工作效率低下。相應地，要求針對不同狀況不斷設立新的機構溝通協調、劃分權限、理順職責以提高效率。這就形成了組織運行過程中“兩頭有效縮減，中間溝通部分卻不斷膨脹”的機制特點。客觀而言，議事協調機制對于政府工作的順暢、高效推進具有無可替代的聚合疏通效用，但其運行實施過程中的成本支出亦是不可忽視的重要問題，如何既通過最優選擇組合降低機構運行成本，又保證其置于政府順暢運行的保障效用不受影響是當下領導者亟待解決的現實挑戰。為尋求低成本投入下的最佳議事協調機制構建，就需要首先分析當下存在的各類議事協調機構與運行特征，并嘗試從成本支出角度發現最優組合模式，弱化當前簡政放權改革中議事協調機構調整所表現出的“精簡－膨脹”之怪象。

二、政府議事協調機制效用的有效體現

議事協調機制產生的直接原因即實現對多元訴求的有效協調，化解政策執行實施過程中的認知沖突和行為爭斗，弱化科層制架構下網格特征所導致的信息不對稱和道德風險，既使政府設計規劃合乎部門發展實際，又能通過彼此的有效協調溝通而完善實施執行環境。

立足于制度、流程、功能層面而構建縱向一體化策略，是充分發揮政府議事協調機制正向管理效用的關鍵，通過制度化、規范化操作避免非常態專門機構設置過程中的額外成本支出。這也就要求政府議事協調機制在運行過程中，必須從政策設計入手，通過標準化的規則，嵌入組織機構的常態化運行過程中，成為如同激勵工具、技術規則等一樣的制度工具，這也同時要求作為制度政策的政府議事協調機制需體現出充分表達性、深度融合性和求同存異等特點。

（一）政策內容上“原則＋屬地”的結合

政策設計必須遵循的一個基本原則即普惠性和普遍適用性[22]，不可針對有限區域、有限群體而過分局限，這就決定上級政策議案的表達并非具體、詳細的微觀細節描述反而較為模糊，以體現精神、強調原則為主而把握大方向，為下屬結合區域實際或部門實情進行延伸化的操作執行留有空間。在放權賦能的組織改革要求下，政策設計也唯有表現出相當的宏觀性和可延伸性，才可避免干預過度、管得過死。這意味著，下級在執行過程中很難完全照抄照搬政策要求，其必須經過必要的拆分、解讀方能形成更為具體和可操作的行動指導。議事協調機制的首要價值即實現基層政策執行與頂層政策設計的精準對接[12]，在多元形式的溝通協商、統一指揮過程中遵循因地制宜原則，對頂層設計的精神與要求進行更深入的解讀與細化，轉化為可用于指導基層實踐的行動指南，就頂層設計中不能企及的細節問題展開討論而達成共識，這將保證政策得到更深入、更細致、更主動的落實。更具體地說，議事協調的雙方正是頂層設計者與基層執行者，彼此就宏觀的指導精神、原則要求進行討論，確保上層意圖指令為執行層所領會，并以此為指導開展契合屬地、部門實際的具體行動，完成政策要求從宏觀引領到微觀推進的順利轉變。

（二）政策實施上“人性＋理性”的統一

理想型科層體制下，個體應都為非人格化的工具理性人，對于上級指令全面接受而不加質疑[23]，但現實工作中政策執行者不僅有著獨立思考與創新的能力，更秉持明確價值取向、擔當使命責任的具體目標。即當下組織是融價值理性和工具理性為一體的復合體制，需要通過議事協調機制而激發下屬的主體性價值。[5]在攻堅克難的過程中上級可通過會議表達組織態度、決心信心以及對于下級各單位組織的具體要求，可以借由精神感召、思想指導和行為表現鼓動士氣，使政策執行者從被動接受的底線思維轉變為擔當作為的上限思維，實現自我行動過程中的創新突破。不僅如此，議事協商過程中充分、深度的交流也可使上級直接感受到執行過程的艱辛與困難，獲得更為精準和真實的實情反饋，針對預期規劃和現實情境及時進行調整，找到多元利益訴求的平衡點，在彼此尊重、重視的前提下通過協商討論解決信息不對稱和利益沖突問題。這可有效提升政策措施的可操作性和屬地契合性。從這一角度來看，議事協商機制既是決策層尊重、認可群體力量在組織發展中主導地位的體現，也通過彼此間的充分溝通、平等表達而減少信息不對稱風險，優化政策在長執行鏈中的精準表達。對于執行層而言，通過參與議事協商其既履行了自我的合法權利而實現了訴求意愿的有效表達，也感受到了上級的重視與尊重而更具主體意識，在后續行為實施過程中也就更能秉持積極情緒而能動回應。

（三）政策效果上“橫向＋縱向”的校準

大規模活動的開展實施需要權威機構進行協調，既要完成橫向層面的任務分工，也要保證縱向層面的責任落實。[10]決策層固然可以進行權威引導與監督，但在橫向、縱向層面的運行實施中卻不免出現各種誤差、漏洞，這就需要關聯各方各層級對相對靈活且具有關聯性的議事協商進行校準。從協商溝通的校準價值發揮來看，橫向層面上當同一層級的各部門間就具體分工協作、責任分配出現邊界模糊或職能重疊時，通過多元協商形式可進行各自想法意愿的充分表達，也可就彼此利益訴求進行充分協調，降低后續行為沖突的發生概率，這也就從一定程度上顯著降低了組織內討價還價的議價成本與沖突。[14]而從縱向層面來看，責任全面落實、要求執行到位都有賴于等級權威的不斷強化，需要培養下級服從領導、服從命令的良好習慣與主動執行意愿，通過多元協調可有效強化下屬成員的集體主義觀，培養共同語言、構建穩定行動模式而不斷提升其對上級的服從度以及規則意識，可以助力科層權威強化而加速政策落實。不僅如此，通過議事協商機構的專門參與、安排，還可營造出一種限定語言格式的集體公共場域，潛移默化地強化下屬對組織等級結構的認知而產生更強烈的集體身份認同和集體壓力感[24]，繼而強化其集體意志，在工作中更好地服務集體目標而加速上級政策指令實施。由此可見，議事協調機制不是簡單的多方討論和會議開展，其更關乎組織架構的穩定維系，以及良好組織習慣、組織文化的不斷養成，使身處其中的個體均能從組織中獲得有效的認知校準和行為助力。

三、政府議事協調機制的優化思路

立足組織整體運行效率分析成本耗費不難發現，有效打通各層級間的溝通交流障礙可顯著弱化信息不對稱風險和道德風險，在縱向一體化運行機制下決策者的思想意圖可得以更精準、更全面的傳達，各執行層間的資源共享度更高、合作頻率也更高，可有效減少機會主義行為和刻意防范心理，增進彼此行為合作的融洽性而提升議事協調效率。政府常采取的縱向一體化策略多基于制度、流程、功能等層面展開，以及通過設置議事協調機構促進部門間合作共贏、融洽共事。[1]其中，制度性縱向一體化指從組織架構入手通過部門間的合并、重構等方式組建新部門，使決策層與執行層從部門間協商關系轉換為部門內行政關系，以減少信息不對稱風險和溝通滯后問題。流程性縱向一體化則指，在事務處理過程中通過強化主導性部門的權限、資源等，使其獲得對其他協助部門的管控權，成為主導整體流程的首位權力單位，以此減少溝通協調中的矛盾沖突。功能性縱向一體化的本質即以領導者分管部門與任務的優化重構而減少執行過程中的不協調，領導者歸口管理多領域工作可減少部門間的協調成本，在統一化指揮下增進融洽度和一致性。在多元化組合中，政府應該如何優化議事協調機構的存續、發展狀態，以及在制度、流程與功能三個層面進行不同搭配，除考量短期成本支出外，更需從協調化與專業化的平衡角度進行選擇判斷，以保證組織運行功能的充分性、高效性，畢竟縱向一體化強度的提升將直接帶來部門專業化程度的減弱。

（一）基于制度架構的議事協調部門設置

這一措施的本質即將議事協調部門作為同其他職能部門一樣的獨立機構，長期、穩固、單獨設置，從制度層面提升其存續的合規性，也由此保障其議事協調權限的權威性，使其他各部門在專職化的議事協調部門管理中養成主動溝通、多方聽取和兼顧全局的良好習慣做派。

首要目的即避免因為采取非制度化、非常態化的臨時溝通協調機構，而導致政府協商成本增加和協商運行全過程無序性風險。具體而言，在涉及區域性、宏觀性問題的協調上，上層政府組織為充分聽取并兼顧區域性訴求和區域現實，更好地促動各區域政府聯合行動，可在現有部門劃分基礎上增設專門的溝通協商機構，以制度化的方式將其界定為組織架構的一部分，并確定其在統領、協商、指揮上擁有更高權限的同時指定專門的負責人，保證對組織內部各部門間協商合作的指導、管理等事務，實現對各區域政府相關機構的指揮效力。作為常設的固定機構，一旦區域合作中出現溝通障礙或目標沖突，都可通過專設部門進行溝通，借由獨立且具有相當權限的專職議事協調機構提升上級政策層層傳達、融合推進的效率與效果。

（二）基于流程運行的議事協調部門設置

這一措施的本質即融合專業性與溝通性而設立針對性更強、獨立化的議事協調部門，以專業領域內的意見爭執、訴求沖突作為協調溝通的重點。其不同于制度框架層面的議事協調機構性質的重要一點即在于權限范圍，設置于專業領域內的議事協調機構將主要就專業事項、專業內爭執進行疏通協調，對于專業領域外的其他部門爭執則無從管理，以專業性、局部化保證這類議事協調部門的職責清楚且效果顯著。具體而言，在同一區域內部，面對專業領域內的部門合作沖突或資源、利益爭執，區域性政府可基于專業分工、領域類型而分別設立不同的議事協調專門機構，使其獨立于各部門之外，但又對專業化問題的協調推進具有統一指揮權和資源調度權，重點解決就專業問題產生的相關矛盾與爭執，實現專業領域內合作行為的不斷優化和深度推進。這既保證了同一專業領域內各部門的獨立執行狀態以確保其專業化實施程度，又可通過更具針對性的流程協調而增進其與關聯部門間的聯動性、一體性，真正實現內部矛盾內部解決、專業問題專業應對的良好局面。

（三）基于功能發揮的議事協調部門設置

伴隨社會動態開發性程度的不斷提升，專業領域內的具體問題解決往往需要多部門合作。基于不同情形和環境條件，矛盾沖突、意見碰撞的表現形式也各有差異，若每次都針對具體情形臨時設立專門的協調部門不免重復建設，這就可通過提升專業領域內最具專業性和權威性的主導部門領導者的職位級別，而使其同時分管不同部門的決策性工作，既實現專業化問題的相對集中處理，也確保專業資源調度、使用過程的相對簡潔，減少其在不同部門間的流轉過程，增進統一專業領域內部門間的合作融洽度。這一措施的本質即科學擴展專業領域內管理層力量的權責范圍，在強化其專業引領力的同時，通過疊加議事協調職能進一步強化其統籌管理能力。[14]通過這一權責范圍的擴展，使專業領域內的領導干部不僅成為專業型的指揮者，更同時兼顧專業領域內資源的統一調動和對不同專業訴求的精準高效回應。更直白地說，這類議事協調部門效能發揮將主要融合于專業化的管理過程中，專業型領導干部可在進行指揮部署的過程中，通過對多元意見的征求、吸收而優化資源配置，調整決策議案，實現對各部門意愿訴求的全面兼顧和有效回應。議事協調部門設置的關鍵一點即在于，這類議事協調機構將不再單獨設置而是由專業型的領導干部兼任議事協調者，將疏通協調的重點置于專業效能的充分發揮，以此進行專業領域內資源配置、路徑方法和技能工具的矛盾消解，減少部門內的沖突爭執而保證執行效果的高質高效。基于運行流程而在部門內獨立設置的議事協調機制，其主要是就專業領域內部順暢運行、高效推進部門間力量的行為協調，加強各部門運行的一體性與關聯性。

四、政府議事協調機制效能的提升之道

提升政府議事協調機制的效能發揮，不單在于降低實施成本支出，更在于實現協調化與專業化間的科學平衡，既弱化科層制架構下固有的信息溝通障礙，也保證部門在政策實施過程中的效力性與貢獻度，更通過議事協商協調多元訴求而聚合集體力量，優化政府行政價值。

（一）著眼集體共識而打造“共同愿景”

議事協商的目的不是簡單充當“傳聲筒”[25]，現實工作中以會議形式布置工作、傳達要求以求完成協商溝通之所以被詬病，一個重要原因在于部分領導者協商協調的目的過于簡單、敷衍，形式過于官僚化，不僅未實現干群互動，增進上下級集體共識形成，反而因為官腔、官派而引致下屬反感情緒，異化了議事協商的原本價值。這就要求，在政策推進實施過程中議事協商不能單單只是各自發言、念念文件，或極端強調懲戒措施以施壓下級，上級決策層應首先實現思想動員，通過對政策精神的深入解讀宣告組織意志和政策目標，借力預期效果與下屬建立共同愿景，達到精神鼓舞效果，激發下屬擔當精神和創新欲望。其次，思想動員決定了領導者的政策解讀還必須具有相當的正向鼓動性，應多論證決策議案的合理正確性，結合預期成效展示規劃布局的先進性與價值創造力。領導者自身應先在議事協商中表現出高漲熱情和擔當精神，獲得下屬的情感、理性與價值認同，通過情緒感染加速構建集體共識。最后，借勢成事，借力議事協商中所構筑的集體共識、高漲熱情和思想動員過程中所傳遞的強烈權威信號，自上而下形成適度的政治與社會壓力，進一步刺激下屬積極執行、創新作為，全面推進工作。

（二）做好任務分解而杜絕“空中政策”

議事協商不是目的，實現責任的具體細化和認真落實才是溝通協調的目的所在，官腔十足、官派十足的協商過程之所以招致下屬反感，事實上還是在于其并未完成溝通交流的核心任務，屬于浪費時間、走過場之舉。這也意味著想要提升議事協商在政策執行過程中的價值，就需更明確、更精準地將其定義為“任務分解會”[23]。首先，上層決策者開會必須帶著明確目標任務，減少議事協商的數量而提高溝通交流行為本身的“含金量”，每一次的工作會議、任務協調、資源調度必須充分體現科層制的工具理性特征。這就要保證議事協商內容明確、目標清晰、效果顯著，通過議事協商能夠完成對抽象、宏觀政策精神的微觀轉化，可將總體目標分解為各部門各層級的子目標，再通過逐級分解的會議過程具體化為各部門單位的明確責任。這可助力下級執行單位節省摸索時間、降低試錯風險。其次，任務分解會不單包涵對任務目標的拆解，還需同時提供相應的資源配套政策，以及可計算、可測量、可預測的技術工具，在完成任務下達的同時推進資源、機制的配套建設。最后，責任分解會要抓住主要責任人“做文章”，把具體任務、完成時限、責任單位、責任人按表格一一對應起來，減少反復召開的政策解釋會議、政策補丁會。通過對各子任務負責人的思想動員、認知引領，高效激發下級單位的執行意愿。

（三）把握交流重點而“有效代入”

議事協商的主要目標和價值體現在于對政策實施過程中具體問題的充分應對，實現“原則＋屬地”的有效融合，確保宏觀性的目標要求可以轉化為具體執行目標要求，壓實責任而全面落實[19]。這就涉及不同利益群體間的訴求碰撞，需要解決由于政策文化抽象、模糊所引致的部門任務重疊、沖突等具體問題。一者，議事協商重點應該明確。信息溝通是意在實現思想動員還是任務分工，抑或是具體方案路徑的協商討論，在協商討論之初就應明確，不同的協商交流目的決定了參與各方不同的意見代入。在思想動員會中前景展示、價值觀引領應該成為重點，而在具體的方案論證會中，理論分析、實踐檢測則是討論的核心。二者，面對政策分解執行過程中不可避免的利益沖突，上級決策者應通過議事協商對政策進行再解釋、對執行方案進行微調整，使政策彈性地嵌入對象與環境中而不斷尋找政策執行的平衡點。借力制度權威和權力威信，在各類利益相關者之間積極協商或搭建對話平臺，以勸說、說服、調解、商議，以找到平衡點、共贏點，達成多方妥協與共識。三者，把“人”代入“事”中，通過協商、溝通、引領、妥協和督查反饋實現不同責任事務的高效對接，充分發揮人的主體性優勢，實現對制度剛性、僵硬科層機制的靈活調適，推動公共治理任務有機運轉。

（四）聯系群眾而增加“政策落地彈性”

有效的議事協商流程必須是充分互動的過程，能夠實現對利益各方的有效關聯與充分表達，尤其是遵循群眾路線邏輯巧妙地突破科層制的非人格化特點，實現單向命令向多元互動的轉變，使信息交流的過程真正變成協商討論和科學完善的過程[20]。一是改變傳統、單一的議事協商形式，更深入地走進群眾。領導干部尤其是基層干部應多組織群眾召開各類座談會、懇談會、調研會，在與民眾的深度互動中掌握第一手信息和政策實施反饋，結合現實效果查找不足。在與群眾互動的過程中也能更好地宣講上級政策精神、本級執行策略，同時全面接收來自一線的想法意見，把即將執行的政策轉化成與群眾訴求相融合的具體解釋。二是提升議事協商語言的“群眾性”特征。在與群眾深度互動的過程中多用群眾能懂、想聽、愿說的言說方式開會，可利用各類非正式會議與群眾打成一片、拿捏執行尺度，繼而建構共識、獲取支持、平衡關系、整合力量，將原本帶有政治壓力的責任落實轉變為內外協調、上下調整的互動行為，使得政策落地更有彈性。