探索區域協同立法推動東北地區冰雪旅游高質量發展

■ 崔 冬

黨的二十大報告指出,“促進區域協調發展”“推動東北全面振興取得新突破”。得益于所處地理位置，東北三省的冰雪資源豐富，具備發展冰雪旅游得天獨厚的自然條件。然而，近年來冰雪旅游逐漸擺脫季節和地理限制，逐漸向南、向西、向東擴展，東北地區冰雪旅游市場受到很大的沖擊。有必要整合區域內的冰雪旅游資源，形成區域合力，引導冰雪旅游區域協調發展。制度推行需要法治保障，區域協同立法是促進東北三省冰雪旅游高質量協調發展的法律支撐，是創造公平穩定有序的區域發展環境的重要法治保障。

一、東北三省冰雪旅游區域協同立法的必要性

區域協同立法有助于打造具有國際影響力冰雪旅游帶。黨的二十大報告指出要“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”。其中促進區域協調發展，深入實施區域協調發展戰略、構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局是基本要求。當下東北三省都在致力于發展冰雪旅游產業，但卻又各自為戰，同質化發展嚴重削弱了冰雪旅游區域競爭力。區域協調發展、一體化發展已成為經濟發展主流模式。打造具有國際影響力冰雪旅游帶，實現東北三省冰雪旅游的高質量協調發展，首先必須完成頂層設計。區域協同立法是解決區域內共同事務的有效手段，它能為區域協調發展提供制度性保障，有助于在不改變行政隸屬關系的情況下，打破行政邊界對一體化治理產生的束縛。

區域協同立法有助于提升冰雪旅游區域競爭力。國務院《“十四五”旅游業發展規劃》明確提出“要大力推進冰雪旅游發展，打造一批國家級滑雪旅游度假地和冰雪旅游基地”。文化和旅游部、國家發展改革委、國家體育總局聯合印發《冰雪旅游發展行動計劃（2021-2023 年）》提出要“以2022 北京冬奧會為契機，加大冰雪旅游產品供給，推動冰雪旅游高質量發展”。吉林省《關于做大做強冰雪產業的實施意見》（2016 年）、《黑龍江省冰雪旅游產業發展規劃（2020—2030 年）》（2020 年8月）、《遼寧省冰雪經濟高質量發展實施方案》（2022 年5 月）均非常重視發展冰雪旅游業。但是東北三省在冰雪旅游業上同質化發展現象嚴重，缺乏特色，導致區域內不良競爭。為提升區域競爭力，東北三省應當團結一致，形成合力，深耕冰雪旅游市場。基于地緣關系，東北三省在發展冰雪旅游問題上應當抱團取暖，整合區域內冰雪旅游資源，減少內耗。三省應當結合自身冰雪旅游資源特點，擬定各自重點發展領域，走特色發展道路，避免同質化發展，集中力量打造東北地區冰雪旅游品牌，提升區域競爭力。

二、東北三省冰雪旅游區域協同立法具備現實基礎

國務院《“十四五”旅游業發展規劃》規定：東北地區推進旅游業轉型升級，提升旅游服務水平，大力發展寒地冰雪、生態旅游等特色產業，打造具有國際影響力的冰雪旅游帶。黑龍江省第十三次黨代會報告中提出要“加快實施冰雪經濟產業發展規劃，落實配套政策措施”，吉林省第十二次黨代會報告和遼寧省第十三次黨代會報告均將“大力發展冰雪旅游”作為未來五年的主要工作任務。可見，東北三省均將冰雪旅游作為地區經濟發展的重要抓手，唯有探索合作共贏方案，才能促進東北地區冰雪旅游協調高質量發展。東北三省應當立足國內國際雙循環的新發展格局，充分整合三省區域內冰雪旅游資源，充分開展區域分工協作，實現冰雪旅游產業提檔升級，進而為實現東北全面振興添磚加瓦。三省的冰雪旅游應是互惠共生、良性競合的關系，共同的發展訴求為進行冰雪旅游區域協同立法提供了現實基礎。

東北三省冰雪旅游協同立法屬于省際間立法，跨區域性決定了需要開展區域協同立法。任何一個省份的單獨立法僅在本省具備法律效力，不能為其他省份設定權利義務。而單個省份的獨立立法以行政區劃為界，必然導致東北三省冰雪旅游發展缺乏整體性和系統性，采取區域協同立法模式就成為必然選擇。

三、東北三省冰雪旅游區域協同立法的具體實施

首先，協同編制立法計劃。三省首先就冰雪旅游區域協同發展問題達成共識，就冰雪旅游進行區域協同立法的必要性、可行性展開充分論證，擬定整體協同發展規劃，協同編制立法規劃和年度立法計劃，保持立法同步。

其次，協同推進地方立法。三省應當交換各自意見，做到信息互通，對地方法規的名稱、立法目的、確定的主要制度和重點內容等共性問題進行充分溝通論證，就立法過程中發現的新問題、新情況進行充分協商，在達成共識后組織法規編撰。區域協同立法并不要求各省地方立法絕對整齊劃一，而是遵循求同存異、兼顧特色的原則，在保持整體協調發展的基礎上允許各省立法體現地方特色。各省在共同立法的基礎上，針對本省冰雪旅游特殊性擬定特別條款，在遵循共同的發展理念下分頭立法。

第三，協同立法后評估。隨著經濟社會發展，區域協同立法的客觀基礎可能會發生改變。通過區域協同立法后評估，衡量冰雪旅游區域協同立法的實施情況，從而判斷區域協同立法是否需要修改或廢止，確保區域協同立法符合東北地區冰雪旅游發展的實際需求。

東北三省一直被作為一個整體對待，基于特殊的地理位置，在冰雪旅游方面具有很多共性，這是冰雪旅游區域協同立法的客觀基礎。區域協調發展要求破除因行政區劃而造成分割發展，將區域協同發展融入國家整體發展戰略。所以，推行東北三省冰雪旅游區域協同立法是必要的，也是可行的。進行區域協同立法可以確保東北地區冰雪旅游發展的整體性、系統性，摒棄同質化發展，調動區域內的冰雪旅游資源形成有序競爭，打造冰雪旅游區域品牌，逐步提升冰雪旅游區域整體競爭力。