社會治理共同體視域下共享住宿治安防控體系建設研究

盛嘉樂

（中國人民公安大學，北京100038）

目前，互聯網移動設備的蓬勃發展和廣泛應用，為共享經濟提供了良好的土壤。 在共享經濟快速發展的前提下，共享住宿得以出現并且規模迅速擴大，它既具備傳統住宿業相同的住宿屬性，又有共享經濟下獨特的互聯網屬性。 根據《中國共享住宿發展報告》，2019 年共享住宿參與人數達2 億，所涉及的市場資金達225 億①，共享住宿已成為全民性的經濟活動。 但目前關于共享住宿的研究多集中在經濟建設、旅游應用、法規制定等方面，鮮有涉及共享住宿治安治理的研究。共享住宿不斷飛速發展，公安機關治安管理任務隨之加重。 面對無證經營、隱患糾紛、財產安全等問題，單純依靠公安機關難以有效應對，《十四五規劃》指出：要建立一個立體化的治安防控體系，形成各方積極參與，平安互聯互動的社會治理新格局②。因此，通過構建共享住宿社會治安防控體系的研究，實現更為完善的共享住宿治理體系，為實踐中對共享住宿管理提供理論依據，并根據共同體理論，在黨和政府的支持與領導下，以公安機關為牽頭，帶動社會組織和社會力量，利用各類社會資源， 構建由治安防控網和建設運轉機制綜合實施的以預防和打擊違法犯罪為主要目標的整體性工程。

一、共享住宿治安防控體系概述

（一）共享住宿基本概念

當前中國對共享住宿這一概念在學術研究界沒有達成統一的定義，分類標準不統一。 如劉為軍認為共享住宿不僅有集群化的酒店型共享住宿，如旅店、度假村，還有碎片化的家庭型共享住宿，如家庭旅舍、民宿③。 而有些學者則認為共享住宿就是民宿。 2018 年，國家信息中心分享經濟研究中心指定的《共享住宿服務規范》中指出，共享住宿是指將自有的或租賃他人的房屋，通過共享短租平臺為房客提供短期租賃住宿服務，對于租賃的房間數量有法律規定④。

從此定義上來講，共享住宿就是將原有的民宿、度假村、loft 公寓、 農家樂等房屋租賃轉移成線上模式。從房源主體來看，幾乎全部的線上平臺也是由這些元素組成的。 酒店中的目標人群更多是商務出差主體，為其提供標準統一的房間設施、住宿服務，講究方便快捷，與商務出差的情景更相匹配。而在共享住宿的在線短租平臺中出現的房屋各有千秋， 鄉村民宿既有設計感又凸顯文化氛圍， 農家樂充滿鄉村田野的氣息；城市民宿主題不同、各具特色，豪華型別墅為房客提供最舒適放松的旅游服務。 共享住宿的主要特點是以“共享”為出發點，探討與再造人與住宿之間的紐帶、人與人之間的紐帶。

（二）社會治理共同體視域下共享住宿治安防控框架

旅館業長久以來都是公安機關的管理重點，并且已經形成一系列的管理機制，但如果機械地將共享住宿管理納入旅館業中，旅館業較高的行業標準與準入門檻以及對安全防范設備的要求，將不利于共享住宿的發展，因此需要探討共享住宿管理的新模式。 面對這一新興行業的復雜性，既不能管理過于嚴格，又不能完全放開，需要轉變管理思路，由治安管理轉為治安治理，由公安機關單打獨斗轉為社會多元主體共同進行。 黨的十九屆四中全會首次從國家層面上提出社會治理共同體，強調由以往“強政府-弱社會”向“強政府-強社會”轉變⑤。 由于共享住宿行業兼顧旅館業的屬性， 因此在治理主體層面，應當是政府主導下的多元主體協調配合，彼此認同與信任，基于解決問題、共同治理的需要建立權責明確、利益一致的共享住宿治理共同體⑥。

二、當前共享住宿治安治理存在的頑疾

（一）矛盾糾紛現象突出

矛盾糾紛主要體現在兩方面，一是經營者和旅客與當地居民之間的糾紛。 隨著小區內共享住宿房屋數量的不斷增加，會對當地居民生活產生不利影響：小區每天會出現的陌生面孔，周邊不停更換的陌生鄰居會增加小區住戶的不安全感，使轄區居民對共享住宿無論是房主還是旅客產生抵觸情緒。 旅游高峰時期，小區內流動人口數量激增，對于小區內停車場等公共資源帶來超負荷的壓力。 旅客的作息時間不定，且往往都會攜帶行李箱，夜間各種噪聲對小區居民生活造成嚴重影響。 某些房屋經營者，為吸引旅客，擅自改造房屋結構，私搭亂建，占用資源，甚至給整個房屋帶來風險隱患。 二是房主與旅客之間的矛盾。 旅客在互聯網選定共享住宿的時候， 僅僅只能通過幾張美化后的照片來選擇，如果出現房屋狀況與照片相差過大，會給旅客造成巨大的心理落差，加之與品質不符的價格，會引起旅客、房主、共享住宿平臺之間的糾紛與維權，旅客權益往往不能得到充分保障⑦。

（二）無證經營狀況明顯

根據法律規定，旅館業的開設需要辦理工商營業執照、消防許可證、公安特種行業許可證等多種證件。 但是，當前包括公寓類、民宿類等各類共享住宿的開設可以說沒有任何限制， 不需要由公安、消防等政府部門的審核批準，只需向共享住宿平臺提供基本的個人信息、房屋的建筑資料即可營業。 在線平臺對房屋的審查也是流于形式，造成大量無證租賃房屋的出現，引發諸多治安管理問題。 雖然中國法律沒有對共享住宿予以明確定性，但是公安部發布的《旅館業治安管理條例》中，民宿等共享住宿是包含在旅館業范圍內的。 由于共享住宿形式的特殊性，開辦主體不同于酒店通過整棟的獨立房產經營，多是利用自己閑置或自居的零散房屋，散落于各類小區、公寓之間，具有很強的隱蔽性，使得公安機關對于共享住宿的監督管理難度增大。

（三）人身財產安全易受威脅

科技的發展是共享住宿得以快速興起的重要推進器， 如利用VR 技術可以使租客模擬真實地看房感受，互聯網修改密碼門禁系統。 科學技術的廣泛應用的確使房主管理更方便、 租客使用更便捷，但是也暴露出一些安全隱患問題，其中就互聯網密碼門禁尤為突出。 因為互聯網的便捷性使得房東通過手機等移動終端即可與房客無接觸地將密碼發送出去，房客根據密碼自行入住。 但是據愛彼迎平臺房主調查顯示，約有40%的房東未做到及時更換密碼，如此知曉密碼者隨時可以進入房屋，使門禁形同虛設，給房客帶來人身安全威脅。 另外，不僅房客的人身安全具有隱患，房屋本身的安全問題以及房東的財產也需要保護，曾出現過入住房客裝作房主聘請搬家公司將房屋內財產洗劫一空的情況，更多的是房主向共享住宿平臺投訴自己房屋內物品被旅客損壞，卻得不到應有的賠償，共享住宿行業暴露出來的人身、固定財產問題已經成為一個普遍的現象。

（四）不穩定因素突出

共享住宿分布廣泛，城市內的共享住宿夾雜在居民住戶之間，鄉村農家樂分布在遠離城市自然資源豐富的地方，監督管理難度大，有問題難以被發現，缺少必要的監督管理。 共享住宿的經營者以利益為導向，法律意識淡薄，沒有認識到房屋已經是具有公共性質的共享住宿， 以為房屋是自己所有，導致共享住宿的房屋被肆意改造。 不僅沒有像酒店公寓一樣配備滅火器、煙感報警器等必要的消防設備，還在房屋內私自亂拉亂接電線，配置大功率電器，容易引發火災，使旅客和周邊居民的人身安全存在隱患，處于危險之中。

（五）住戶隱私保護性低

近些年， 共享住宿出現偷拍事件屢見不鮮，旅客的隱私權頻頻受到侵害，對于隱私權的侵害主要來自兩個風險源⑧，一是房屋本身所來帶的風險。 具體就是在未經旅客許可或知情的情況下，除旅客之外包括房主在內的其他任何人，通過非法安裝的偷拍設備，對旅客私人空間進行窺探。 因為共享住宿有可能存在其他共住人，在未經旅客同意或未履行合法程序的情況下擅自闖入他人房間。 另一風險源是互聯網共享住宿平臺對旅客個人信息的泄露。 一般情況下，國家對于共享住宿平臺存儲的公民個人信息保護會有嚴格的法律規定，平臺自身出于商業名譽的考慮，也不會輕易泄露信息，但是因為互聯網漏洞的存在，旅客個人信息仍有被竊取、侵犯的可能性。 在信息傳播迅速的今天，無論是個人私生活被偷拍還是個人信息被平臺泄露，對于旅客來說都會造成一定程度的精神損害，對于共享住宿行業的發展也會產生不利影響，使共享住宿平臺信任程度降低，不利于長久發展⑨。

三、共享住宿治安防控原因剖析

（一）管理體系不完善

當前，中國對于城市共享住宿的法律規定幾乎處于空白階段， 更沒有統一適用的全國性法律文件，僅有少數地區對共享住宿的管理制定了相關規定，如浙江省發布的《網絡預約居住房屋信息登記辦法》。 在地方制定的關于城市共享住宿的管理規定中，對開辦城市共享住宿房主、房屋情況也沒有明確的要求， 僅僅是規定了住戶身份信息準確登記、快速報送等，對違規行為的懲處也不明確，只能援引其他的法律規定進行處罰。 地方制定的管理辦法通過其他法律規定進行查處是否具有法律效力，所引用的法律本身是否適用，各地也不統一。 最終對共享住宿違法亂紀行為的查處得不到真正的落實。 因此往往起不到很好的管理效果。

在實際管理中， 共享住宿管理的主要機關部門，如公安機關、小區物業、民宿行業委員會等部門，因為沒有相關法律規定的依托，導致共享住宿的監督與管理面臨諸多問題， 如房源管理困難、住戶實名登記不到位、房屋安全隱患排查不便、對發生在房屋內的違法行為難以監管取證、實施相應處罰困難，嚴重影響了相關職能部門的執法⑩。 另外，對于其他部門來說，因為共享住宿管理規定中沒有明確管理主體應當履行的職責，導致實施管理活動時無法可依， 更有可能被利益相關者惡意投訴，使得管理主體出現行政不作為現象，任憑共享住宿行業自由發展。

（二）主體缺乏協同配合

在中國，共享住宿的管理主體不僅數量少而且彼此之間缺乏協同機制。 目前主要表現為大型共享住宿平臺為管理主體，政府政策法規不健全，社會力量參與不足。 首先，互聯網住宿平臺以利益為核心追求，在政府管理不到位、社會監督不及時的情況下，會有損消費者的利益?。 其次，關于共享住宿管理的法律法規不健全，政府在管理過程中，無法可依，當出現旅客權益受損的情況，不僅旅客難以維權，政府也難以對相關共享住宿進行懲處，政策和法律的缺位會導致對共享住宿行業無法進行監督管理。 最后，房東、旅客和共享住宿平臺三者之間的關系缺少有效的協調機制，房主需要依附于共享住宿平臺，房屋需要通過互聯網共享住宿平臺進行租賃， 旅客也需要通過共享住宿平臺進行選擇，這就導致平臺處于優勢地位， 將本是平臺與房主之間、平臺與旅客之間的矛盾轉移成房東與旅客之間的矛盾。

（三）管理防范設備落后

共享住宿房屋大部分屬于房主閑置的房源，安全防范設施配置少，共享住宿的房主幾乎都將資金更多地投入到屋內裝修或宣傳等能提高經濟效益的項目上，而不愿意為閑置的房屋裝備滅火器之類的消防設施， 或者在房屋門外安裝監控等物防設施。 即使有按照要求安裝的，也沒有做到后期的維護和及時更新上， 由此使共享住宿產生安全隱患，物防技防形同虛設。 如對S 市A 區進行調研時發現，A 區共有423 家共享住宿房屋， 其中約有77%的房屋門口未安裝監控裝置，剩余23%的房屋雖然安裝了監控設備，但也沒有起到很好的效果，視頻沒有及時儲存，沒有發揮應有作用。 對于房主利用自有閑置房源開展共享的都沒有配備安保人員；對于有成規模房源的共享住宿房主，安保人員流動性較大，往往兩三個月就會更換一批，年齡較大，安保力量弱?。

對于治安部門而言，共享住宿房屋數量的激增帶來的治安管理壓力增大，但公安機關還是采用對旅館業相同的管理系統。 信息數據匯報收集存在滯后性，使公安機關對共享住宿常態化管理的難度較大。 共享住宿房屋數量難以確定，人員身份信息不能及時登記， 共享住宿平臺對治安管控要素的登記、上報容易出現不按真實情況登記，使公安機關難以整合共享住宿治安治理要素。

四、共享住宿治安治理優化路徑

（一）加強引導，發揮政府主導作用

共享民宿存在較為嚴峻的監管缺位問題。 對于共享民宿的法律地位， 各界一直沒有統一的意見，這給共享民宿行業的進一步規范設置了障礙。 國家對共享民宿持包容、鼓勵的態度，但大部分共享住宿處于法律監管的盲區，國家應當出臺規范性的法律文件對共享住宿行業進行定性，明確共享住宿的定義、開設標準、監管主體、監管方式、處罰措施等內容。 同時要兼顧保護小區其他住戶的利益。 在行政執法方面，行政執法部門也應當積極轉變執法理念，消除行政管理隱患，加強對越軌行為的整治。 整合政府職能部門，公安機關、住建局等聯合消防部門通過現場摸排、約談房主、集中教育等形式，營造嚴格管理的氛圍，對違規經營、不按規定登記、一證兩人、消防設備不符要求的，及時處罰并予以通報懲罰，以警示其他懷有僥幸心理的業主。 與共享住宿平臺合作建立三色管控制度?， 標注在每處房屋介紹上， 藍色代表一年內未出現違法違規行為房屋；橙色代表一年內被約談或處罰一次以上，三次以下的房屋；紅色代表一年內出現三次以上被有關部門處罰或約談的房屋，并對標記為紅色房屋責令停業整改。

當前的民宿監管體系仍然不健全，在堅持鼓勵共享民宿發展的基礎上， 一方面確實應當加強準入、消防、衛生等方面的管理；但是另一方面在進行監管時也應在一定程度上考慮住客隱私權保護的需求，加大對侵犯住客隱私權事件的關注和執法力度。 當發生房東或共享民宿平臺故意泄露住客個人信息隱私等事件時，執法部門應當及時根據已經出臺的法律對責任人進行追責，并根據有關用戶個人信息保護的規定如 《網絡安全法》《電子商務法》等進行懲處，以更好地保護住客的隱私權。

（二）協同配合，治安主體多元化

多元化的共享住宿治安治理主體，不僅適應共建共治共享的社會治理格局，更與國家推進治理體系、治理能力現代化具有內在一致性，也是實施各類共享住宿管控措施的保障。 共享住宿治安主體多元化就是不同主體在政策制度的引領下積極參與、資源整合、各司其職、形成合力的過程?。 在管理中，政府在發揮主導作用的同時，也應與其他治理主體協同配合。 處理好政府部門與共享住宿平臺、行業協會、社區居民等社會力量之間的關系，發揮職能作用，履行監管責任，并將各主體的參與情況、管理效果、先進經驗、改進之處等匯總整理，適時改進政府管理方式。 政府內部各職能部門也應分工明確，形成公安機關為主體，配合消防、文化旅游、自然資源、衛生等多部門聯合管理的制度，全面發揮各主體職能，形成長效管理機制。

房東作為共享住宿房屋首要的管理者，對共享住宿行業的影響最為直接，有責任規范約束自己的經營行為，按照要求配備各項消防設備。 應當在互聯網平臺發布房屋信息后及時向政府監管部門備案，并核錄入住人員信息，發現可疑情況，第一時間向公安機關報備。 要積極配合政府下發的各項政策，配合共享住宿行業協會的管理。 旅客是共享住宿的直接參與者，應當樹立防范意識。 一方面，對房屋進行仔細篩選，入住過程中，對房屋進行檢查，防止個人隱私的泄露。 提升安全防衛意識，做好個人防護，保護好自身權益。 另一方面，在使用共享住宿時，應該遵守法律規定，不能肆意破壞房主財產，更不能將財產占為己有。 共享住宿房屋往往坐落于各社區之間，社區、行業協會與共享住宿接觸最緊密。因此，對共享住宿的管理，離不開社區與行業協會的幫助與支持。 應當參照英國、日本的經驗?，重新審視并正確認識行業協會的重要性，在政府指導下建設本地行業協會，使之成為共享住宿管理的重要一環。

（三）優化設備，增強防控硬實力

在治安設備防控方面，共享住宿房主應當配備門窗防盜網、對防盜門密碼鎖一客一換，依消防部門要求安裝符合旅館業標準的消防設備。 通過安裝智能貓眼，建立共享住宿感應系統。 共享住宿平臺要與當地政府聯合， 在保護旅客隱私的前提下，安裝人臉識別系統。 配合公安機關進行身份信息配對，檢查入住人員身份信息、人數是否與登記一致，發現通緝人員，及時報警。 條件允許的情況下還可以在每個窗戶位置安裝生物紅外探測儀，實時保障旅客安全。

注釋：

①楊蕾,杜鵬,黃羿.共享經濟對旅游業的影響研究[J].經濟研究導刊,2018(32):179-182+194.

②魏鴻勛.我國社會治安防控體系歷史流變及認知啟示[J].廣西警察學院學報,2021,34(01):63-69.

③劉為軍,葉平.共享住宿業線上線下互動安全保障體系研究[J].中國人民公安大學學報(自然科學版),2018,24(04):68-73.

④樊攀.《共享住宿服務規范》在京發布[J].計量與測試技術,2018,45(11):122.

⑤劉偉,翁俊芳.“社會治理共同體”話語的生成脈絡與演化邏輯_ 劉偉[J].浙江學刊,2022,(2):24-36.

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