行政事業性國有資產監管：如何持續提質增效？（上）

話題嘉賓

李森：山東財經大學財政稅務學院教授、院長、博士生導師，兼任中國財政學會理事、山東省財政學會常務理事、山東省稅務學會副會長，主要從事財政分權理論和行政事業資產管理研究。

譚靜：中國財政科學研究院副研究員、管理學博士。長期從事國有資產管理等領域研究。

王叢虎：中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，中國人民大學公共資源交易研究中心執行主任。主要研究公共資源交易、政府法治、廉政建設等領域的問題。

楊興龍：重慶工商大學會計學院副教授，重慶市政府績效評價研究中心副主任。重慶內控科技中心專家委員會主任，重慶市會計領軍人才。

金珧漢：就職于甘肅省張掖市財政局，中國注冊會計師、注冊咨詢工程師，長期從事財政業務實際工作，注重工作和學習成果的提煉與轉化。

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

行政事業單位國有資產是黨和國家事業發展的物質基礎和重要保障。根據《國務院關于2021年度國有資產管理情況的綜合報告》，2021年，全國行政事業性國有資產總額54.4萬億元、負債總額11.5萬億元、凈資產42.9萬億元。其中，行政單位資產總額19.0萬億元，事業單位資產總額35.4萬億元。行政事業性國有資產管理制度體系持續健全，行政事業性國有資產管理基礎不斷夯實，有力推進公共服務均等化，最大限度發揮行政事業性國有資產使用效益。

為持續提升行政事業性國有資產管理效能，更好貫徹落實《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）、《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）等法規制度，2022年底，財政部出臺《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），部署加快推進行政事業單位各類國有資產盤活利用，建立健全資產盤活工作機制，通過自用、共享、調劑、出租、處置等多種方式，提升資產盤活利用效率，為保障行政事業單位履職和事業發展、促進經濟社會發展提供更加堅實的物質基礎。《指導意見》提出“統籌資源、全面覆蓋、因地制宜、激勵約束”四大基本原則，指出以存量調控增量，將行政事業單位低效運轉、閑置的房屋、土地、車輛、辦公設備家具、大型儀器、軟件等資產納入盤活范圍，區分資產類別研究明確盤活方式，有針對性地盤活資產。將資產盤活成效與新增資產配置預算掛鉤，通過預算約束推動資產盤活利用。加強監督檢查，全面提升資產盤活積極性。《指導意見》處處體現過緊日子要求，提出“優化在用資產管理、推進資產共享共用、加強資產調劑、實施公物倉管理、開展資產出租或者處置、探索資產集中運營管理”六大資產盤活方式，為最大化激發資產效能、節約財政資金、優化資源配置提供了行動指南。為推進盤活資產工作有序規范開展，《指導意見》還從制定盤活方案、規范資產盤活管理、加強信息技術支撐、建立激勵約束長效機制等方面提出落實及保障舉措。

行政事業單位國有資產是履行政府職能、維護政治穩定、提供公共服務的重要物質基礎，具有公益性、公共性和非營利性等特點，在推動完善公共財政體制、提升財政資源配置效率、促進經濟社會事業發展上發揮著無可替代的作用。為進一步貫徹落實《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），落實過緊日子要求，更好激發行政事業性國有資產效能，《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》出臺。如何因地制宜、結合各單位實際落實盤活工作？財政部門如何監管保障行政事業性資產盤活提質增效？如何進一步推動行政事業性資產全鏈條常態化監管？本期監督沙龍圍繞行政事業性資產盤活管理工作就相關問題展開探討。

《指導意見》出臺 助力行政事業性國有資產監管提質增效

主持人：行政事業性國有資產監管作為財政工作的重要組成部分，是實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，保障政府職能有效發揮，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。面對財政收入增速放緩、同時重點項目支出和民生保障支出增長幅度較快，管好用活行政事業性國有資產意義重大。結合背景材料和您的研究實踐，您認為《指導意見》的出臺意義何在？

譚靜：行政事業性國有資產是黨和國家事業發展的重要保障和物質基礎，是全體人民的寶貴財富。新中國成立以來尤其是改革開放44年多來，我國形成并積累了規模龐大的行政事業性國有資產，對服務黨和國家事業發展發揮了重要保障和物質基礎作用。在當前經濟下行、財政收入增速放緩、地方財政收支矛盾凸顯的背景下，“做好存量盤活文章”既是政府帶頭“過緊日子”的切實行動，也是充分釋放存量資產價值，緩解財政收支矛盾的必要之舉，更是以新發展理念推動資金資產資源統籌配置，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，助力經濟社會高質量發展的長期思維和長效機制。

王叢虎：如何盤活行政事業單位國有資產既涉及行政體制機制改革與管理流程優化的問題，也是一個管理方法和技術的優化問題。新時代新目標下對行政事業單位的國有資產管理提出更高要求，正是在這一大背景下，出臺《指導意見》恰逢其時，意義重大，為各行政事業單位在新的征程上開啟管理創新之路提供了明確指引和政策支持。

李森：《指導意見》出臺的意義體現在：一是有助于行政事業資產管理工作摸清家底，通過優化存量資產管理為增量資產管理夯實基礎，從而有助于做好整個行政事業資產管理工作。要盤活存量資產首先需要掌握存量資產的狀況，摸清家底盤活存量資產可通過存量資產管理與增量資產管理的緊密結合來全方位做好行政事業資產管理工作。二是有助于扭轉長期以來普遍存在的以增量資產配置作為滿足行政事業單位資產需求主要手段的傾向。行政事業單位履行其職能需要掌握一定數量的資產，原則上講，這種資產需求若能通過存量資產配置予以滿足就無需配置增量資產。但長期以來，資產調劑等存量資產管理一直是資產管理的薄弱環節。《指導意見》提出了盤活資產的六種方式，對于加強存量資產管理，改變過去主要依靠增量資產配置來滿足資產需求的傾向具有重要意義。三是有助于行政事業資產做到物盡其用，提高資產使用效益，減輕財政支出壓力。盤活存量資產若能滿足行政事業單位的資產需求，就不需通過資產預算安排資產購置支出，這可大大減輕財政支出壓力，在當前地方財政特別是基層財政相對較為困難的背景下，其所具有的現實意義不容忽視。

楊興龍：行政事業性國有資產是行政事業單位履職的重要支撐和基本保障，也是財政資金支出的重要方面。長期以來，“重資金、輕資產”“重投入、輕管理”觀念的存在導致有些部門和單位對行政事業性國有資產管理制度體系的建設、執行與監督不夠重視，資產管理仍然存在一些較為突出的問題，影響著財政資金使用效益、部門履職效能乃至政府治理的社會公信力。

習近平總書記、李克強總理多次作出重要指示批示，對加強行政事業性國有資產管理與監督提出明確要求。2017年，黨中央印發《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，人大國有資產監督職能得到進一步強化。2020年2月，全國人大常委會預算工作委員會、全國人大財政經濟委員會提交的《關于行政事業性國有資產管理情況調研報告》指出，由于“一些部門、地方和單位政治站位不夠高，對于黨中央加強國有資產管理和治理的重大決策部署、對于事業性國有資產在社會建設和推進基本公共服務均等化中的關鍵支撐作用等認識不夠到位”，行政事業性國有資產管理在管理理念、體制機制、基礎工作、規范管理和法制建設等方面“還存在不少突出問題”，比如體制機制方面，存在“單位占有使用支配體制下如何推進特定資產調劑使用、共享共用缺乏有效機制”的問題；基礎工作方面，“資產登記、變更、注銷、處置、盤點不及時，資產核算不準確，家底不清、賬賬不符、賬實不符等問題仍然存在”；管理規范性方面，“資產閑置浪費、損失丟失等現象時有發生”等等，報告逐項針對上述問題提出了針對性的意見建議。報告強調，這些問題“亟待研究解決”，上述問題及意見建議，為財政部門系統謀劃和深入推進行政事業性國有資產管理改革提供了重要遵循、提出了明確要求。《指導意見》深入貫徹黨的二十大精神，全面貫徹落實黨中央、國務院和全國人大提出的決策部署、任務要求和意見建議，與近年來推行的“政府過緊日子”改革舉措相銜接，是對長期以來各級政府和財政部門深化行政事業性國有資產管理實踐探索的科學總結。

金珧漢：《指導意見》的出臺意義，我個人理解有三個方面：一是有利于國家治理體系和治理能力現代化。財政是國家治理的基礎和重要支柱。行政事業性國有資產監管是財政工作的重要組成部分，其監管水平的提升有助于促進國家治理體系和治理能力現代化。二是有利于財政優化資源配置職能的充分發揮。優化資源配置是財政的主要職能之一。盤活行政事業單位國有資產是優化財政資源配置的應有之義，有利于將有限的財政資源通過盤活再利用配置到更需要的領域。三是一以貫之促進行政事業單位資產管理工作提質增效。盤活行政事業單位國有資產既是法定性要求，也是改革性要求，《指導意見》充分體現了這兩個方面的要求，延續了行政事業單位資產管理工作的一貫要求，必將促進行政事業單位資產管理工作提質增效。

主持人：盤活行政事業性資產是國有資產管理提質增效的重要抓手。在您看來，《指導意見》的出臺將對行政事業單位資產管理工作產生哪些影響？

李森：《指導意見》對行政事業資產管理工作提質增效將產生深刻影響，這體現在：第一，強調了資產存量管理對行政事業資產管理工作提質增效所具有的重要意義。行政事業資產管理提質增效固然要求優化增量資產配置，但這需要以優化存量資產配置為前提。在長期以來資產管理較為側重增量資產配置的背景下，《指導意見》以存量調控增量，加快推進行政事業單位各類國有資產盤活利用，顯然有助于改變行政事業資產管理過于倚重增量資產配置的傾向。第二，通過優化存量資產配置夯實了行政事業資產管理工作提質增效的基礎。《指導意見》明確提出了自用、共享、調劑、出租、處置等六種盤活資產的方式，為在實踐中優化存量資產管理明確了目標和方向，有利于為行政事業單位履職和事業發展提供有力保障，為促進經濟社會發展提供堅實的物質條件。第三，有助于實現資產存量管理與增量管理、資產管理與預算管理緊密結合，從而找準了行政事業資產管理提質增效的突破口和著力點。《指導意見》提出六種方式盤活存量資產以實現存量資產配置的優化，最大化激發資產效能，有助于優化資產預算編制，實現資產存量管理與增量管理有機結合，解決長期以來存在的二者在管理上的脫節問題，有助于從根本上實現資產管理提質增效。

譚靜：《指導意見》引發廣泛關注，是當前和今后聚焦“物盡其用”全面價值管理目標，做好做優資產管理工作，更好服務黨和國家事業發展大局的重要指引，充分堅持了問題導向、價值理念、系統思維。

一是聚共識。進一步凝聚了“資金與資產同等重要”“存量與流量協同布局”的財政資源統籌共識，充分體現了整體性、系統性、協同性的改革思維，有利于打破部門或區域的“一畝三分地”思維，形成在更大范圍、以更大力度推進資產盤活和高效利用的新局面。

二是內挖潛。對促進各級政府及其行政事業單位向存量挖潛、向管理要效具有重要指導和激勵作用。各級政府及其行政事業單位不僅要對資產家底 “心中有數”，更要對資產綜合利用效率動態優化主動謀劃。各級政府及其行政事業單位要充分用好已有政策、不斷優化政策儲備、切實發揮市場機制和專業機構作用，積極探索市場化專業化數字化的高效盤活機制，為財政可持續發展注入新的“流動性”。

三是促聯動。對實現資產存量價值釋放和新增流量布局優化的動態平衡具有重要促進作用。為各級政府財政部門創新好、發揮好資產管理這一重要宏觀調控工具在服務國家治理，保障黨和國家事業發展中的重要作用提供了依據。為解決資產與預算“兩張皮”，提升資產配置科學性、精準性，資產使用高效性、集約性，資產處置規范性、公平性提供了新的路徑與方案。

楊興龍：《指導意見》進一步細化了國務院提出的改革舉措和管理要求，有助于推動黨和國家關于資產盤活的決策部署和任務要求更好貫徹落實，對于加強行政事業性國有資產監管、促進國有資產盤活工作的法治化和規范化水平，提升行政事業性國有資產使用效益、提高國有資產治理水平和治理效能、提升政府履職效能等都具有重大現實意義。在當前財政收入增長放緩、政府過緊日子、以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的時代背景下，這種意義更加顯著。

金珧漢：《指導意見》對行政事業單位資產管理工作提質增效帶來的影響，我個人認為有五個方面：

一是導向性。《指導意見》發出的提質增效信號是鮮明的，具有風向標意義，對行政事業單位資產管理工作具有一定的引領作用。二是根本性。盤活行政事業單位國有資產是資產管理工作的內涵之一，是提質增效的重要抓手之一，《指導意見》出臺對行政事業單位資產管理工作具有根本性、實質性影響。三是綜合性。《指導意見》既體現了近年來加強優化資源配置、績效管理等改革性要求，又體現了厲行勤儉節約、政府過緊日子等約束性要求，實施后產生的影響將是綜合性的。四是長遠性。盤活行政事業單位國有資產是一項長期的任務，也是持續不斷的動態過程，《指導意見》產生的影響必將是長期的。五是針對性。《指導意見》立足當前，面對財政收入增速放緩、同時重點項目支出和民生保障支出增長幅度較快的實際，針對行政事業單位資產管理工作提質增效方面的短板弱項提出措施辦法，具有現實意義。

行政事業單位國有資產盤活管理：改革進展與實踐困境

主持人：國資活起來方能物盡其用。近年來，一些地方創新方式，比如實施公物倉管理，將閑置、超標、低效運轉、可修復使用的資產統一納入公物倉集中管理、調配使用，推進國有資產共享共用，提高資產使用效益。結合您的研究和實踐，談談近年來行政事業單位國有資產盤活管理工作有哪些進展、呈現出哪些特點？

李森：近年來，各地財政部門為盤活存量資產，優化存量資產配置進行了積極的改革探索，取得了明顯成效。比如在資產共享共用平臺的構建和使用、公物倉的設置和運作、資產集中運營的制度設計和運用，資產處置制度的構建、完善等方面各地都有較為成功的案例，積累了較為豐富的經驗。

王叢虎：客觀地說，近年來，我國在行政事業單位國有資產管理方面有了很大進展，尤其是在健全國有資產管理制度體系、推進資產管理融入預算管理一體化和構建資產全鏈條環環相扣的閉環管理等方面都在逐步推進。但是，也應該看到，行政事業單位的國有資產盤活和提質增效還有很大的可拓展空間，如要統籌資源就必須集中管理、集約化調配，而這些就必須打破“國有資產部門化”的狹隘觀念和部門意識；要提質增效就必須優化配置，而這樣就必須強化現代信息化建設，對國有資產進行智能化管理等等。

譚靜：近年來行政事業性國有資產盤活工作呈現出“基礎日益牢固、機制持續創新、數字賦能盤活”等特點。

一是法規制度不斷健全，盤活基礎日益牢固。尤其是黨的十八屆三中全會以來的十年，《行政事業性國有資產管理條例》填補立法空白，開啟高質量依法管理新篇章；以月報、年報以及專項報告構成的資產管理報告體系日臻完善，資產家底更加清晰；圍繞資產管理全生命周期的各項規章制度和基礎管理日益健全。這為行政事業性國有資產的高效盤活利用奠定了扎實的法規制度基礎。

二是體制機制持續完善，盤活手段不斷豐富。近年來，不論是新增資產配置預算中的“存量資產狀況”為依據的審批要求、資產調劑使用和共享共用機制的法規制度要求和創新實踐（例如各地結合實際開展的公物倉、公益倉、大型儀器設備、公共圖書館、體育場共享共用機制），還是資產的市場化交易不斷規范和健全、資產盤活收入實事求是管理以及資產管理績效與新增預算掛鉤等激勵機制建設，都為后續推動資產跨部門、跨級次、跨區域的盤活探索了新路徑，提供了很好的可復制、可推廣的案例參考。

三是數字技術賦能創新，盤活效益明顯提升。隨著“大智移云物區”的快速發展，行政事業性國有資產管理信息系統持續迭代升級，預算一體化改革加快落地，“資產電子身份證”“數字化盤點清查”助力動態摸家底，資產共享共用“虛擬倉”聯動績效動態評價等取得積極成效，為資產盤活智慧賦能。浙江、江蘇等多地積極探索，主動創新，運用全域互聯網拍賣等市場化交易模式，提升資產交易效率和溢價率取得積極成效。

金珧漢：近年來行政事業單位國有資產盤活管理工作總體上穩步推進，取得了一定成效，在建章立制、機制建設、盤活方式創新、信息化建設、市場化盤活手段運用、盤活效益提升、盤活鏈條延伸等方面積極探索，取得了重要進展。呈現的主要特點：一是因地制宜，積極探索。突出結合地方實際，先行先試，開展探索。二是問題導向，解決難題。以實際工作中存在的問題為導向，通過盤活管理工作破解難題。三是多元思路，方式靈活。一些地方思路開闊，盤活管理的方式多樣靈活。四是協同配合，系統推進。一些地方與財政預算管理方式改革、國有融資平臺公司整合轉型升級等相關領域工作有機結合，增強工作推進的協同性、系統性。五是互學互鑒，取長補短。地方與地方之間進行互相學習借鑒，比學趕超，總結吸收先行地區的有益經驗，不斷完善盤活管理工作。

楊興龍：黨中央、國務院高度重視行政事業性國有資產盤活管理工作。黨的十八大以來，黨中央著力加強作風建設，把厲行節約反對浪費工作放到突出位置來抓：2013年，中共中央、國務院印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》對“資源節約”作出專章規范，明確提出“通過調劑方式盤活存量資產”，要求“優化辦公家具、辦公設備等資產的配置和使用”；2017年，黨中央印發 《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，對“國務院每年向全國人大常委會報告國有資產管理情況”作出具體部署和安排。2019年10月，國務院向全國人大常委會提交的 《國務院關于2018年度全國行政事業性國有資產管理情況的專項報告》提出了“推動行政事業性國有資產節約和高效使用”的任務要求，部署了三項重點工作：一是優化資產配置，二是加大資產調劑使用力度，三是推進資產共享共用；2021年3月，國務院公布了我國行政事業性國有資產領域的第一部行政法規 《行政事業性國有資產管理條例》，明確規定“資產配置包括調劑、購置、建設、租用、接受捐贈等方式”，強調各部門及所屬單位“應當優先通過調劑方式配置資產”，要求縣級以上政府及其有關部門 “應當建立健全國有資產共享共用機制”；2021年4月發布的 《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》對于“盤活各類存量資源”作出部署安排，要求 “新增資產配置要與資產存量掛鉤”“所有資本性支出應當形成資產并予以全程登記”“推動國有資產共享共用”，以此促進長期低效運轉、閑置和超標準配置資產以及臨時配置資產調劑使用，還提出“有條件的部門和地區可以探索建立公物倉”。

近年來，財政部貫徹落實黨中央有關決策部署，不斷加強行政事業性國有資產管理監督，推動優化資產配置方式、提高資產使用效益。2015年印發的《財政部關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》提出“建立行政事業單位超標準配置、低效運轉或者長期閑置資產調劑機制”，探索建立行政事業單位資產共享共用機制、鼓勵開展“公物倉”建設；2018年印發的《關于進一步加強和改進行政事業單位國有資產管理工作的通知》，對“探索建立共享共用和資產調劑機制”作出更具體的部署和安排，要求各部門“推動所屬單位間的共享共用和資產調劑”、財政部門“推動不同主管部門之間的共享共用和資產調劑”；同年印發的《中央行政事業單位國有資產配置管理辦法》明確資產配置方式包括“調劑、租用、購置、建設、接受捐贈等”，強調資產配置“應當優先通過調劑方式解決”，要求“資產配置能夠通過調劑方式解決的，原則上應當申請調劑”，將“單位存在大量閑置資產而仍申請新購的”作為財政部監督檢查的重點項目；2021年印發的《中央行政事業單位國有資產處置管理辦法》明確了國有資產處置方式包括 “無償劃轉、對外捐贈、轉讓、置換、報廢、損失核銷等”，對“無償劃轉”的程序及提交材料作出規范，實現了資產盤活的閉環管理。

各地方、各部門也不乏通過制度、機制創新盤活存量資產、提高行政事業單位國有資產使用效率的探索與實踐。以公物倉為例，地方層面的探索多年前就已開始：2003年，為明確財政公物倉的管理職能、加強對罰沒扣押等物品的管理，吉林省財政廳印發《吉林省財政公物倉管理暫行辦法》，這是筆者檢索到的最早的公物倉管理辦法；2005年，無錫市財政局印發的 《無錫市財政公物倉管理暫行辦法》明確了財政公物倉的管理范圍，包括使用財政性專項資金一次性安排的大型會議、展覽、典禮、突擊性工作等所添置的公物；被撤消的單位、政府臨時性機構原有的所有資產；合并單位的多余資產；行政事業單位閑置的固定資產以及有關罰沒物資；2009年，青海省政府辦公廳發布的《青海省省級行政事業單位國有資產公物倉管理暫行辦法》將“公物倉”界定為“對省級行政事業單位不需用的資產進行統一管理、統一調配、統一處置，推進行政事業單位資產管理與預算管理相結合的運作平臺”，將“推進國有資產的共享、共用和集約化管理”作為公物倉管理的目標，進一步拓展和提升了公物倉的功能定位；此后，河南省政府辦公廳、江蘇省財政廳、成都市機關事務管理局等陸續發文推動和規范公物倉建設；《國務院關于2018年度全國行政事業性國有資產管理情況的專項報告》指出：截至2018年底，全國建有省級實物及虛擬“公物倉”12個、市級93個，既滿足了大型會議、臨時辦事機構的資產使用需求，又提高了國有資產使用效益。國家機關事務管理局于2020年5月正式組織開展中央行政事業單位公物倉試點工作；截至2022年11月，中央行政事業單位公物倉累計入倉資產4.75萬件，原值3.27億元，為各部門、各單位調配資產1.76萬件，節約資產購置資金1.27億元，為保障中央行政事業單位節約高效履職、助力經濟社會發展作出積極貢獻。

簡要梳理上述政策文件及調研報告不難發現，黨的十八大以來，黨中央、國務院及各地方各部門將“資產盤活”作為一項重點工作，在政策供給、建章立制和實踐創新等方面開展了大量工作、取得了一定成績，積累了寶貴經驗。同時相關的配套措施以及管理體制、規則標準、信息系統以及監督力量等仍需健全，資產盤活的動力機制和實施路徑還待完善，隨著我國經濟社會進入新發展階段，各部門各地方需要在財政收支緊平衡、統籌發展與安全的兩大約束條件下貫徹落實黨中央各項重大決策部署，政府過緊日子成為常態，對財政統籌能力提出了更高要求，盤活各類存量資源的需求更加迫切，需要進一步作出頂層設計和規范指引。

主持人：結合您的研究和實踐，近年來行政事業單位國有資產盤活管理工作仍存哪些難題亟待破解？

李森：目前來看，還存在一些亟待解決的現實問題，這些現實問題主要體現為：一是資產調劑工作開展難度大。行政事業資產的所有權屬于國家，管理權屬于政府，部門、單位掌握占有和使用權，因此部門、單位之間甚至不同級次政府間調劑資產從理論上講并不存在任何障礙，但由于資產通常采用無償調劑，所以部門、單位沒有積極性調出閑置資產，也沒有積極性通過資產調劑來滿足資產需求，所以資產管理機構通常難以掌握充分的資產調劑需求信息，由此影響到資產調劑工作的順利開展。二是公物倉管理難度大、運作成本高。建設公物倉可以更好管理部門、單位的閑置資產，并以此滿足部門、單位的一些臨時性資產需求，但公物倉畢竟對應實物形態的資產集中管理，隨著公物倉規模的擴大，管理難度隨之增加，另外，部門、單位也缺少足夠的積極性將閑置資產納入公物倉，資產需求也更多地是通過增量資產配置來滿足。三是資產集中運營雖然便于加強監管，但通常只適用于共性較強的資產，對于個性化特征明顯的資產實行集中運營操作起來有一定難度，并且也不利于提高資產運營收益。四是資產處置手續相對繁瑣，資產不能及時處置以及越權處置資產的現象在一定程度上還存在。

譚靜：推動行政事業性國有資產盤活利用是一項長期的系統工程，雖然進行了一些探索，實際盤活工作中仍然面臨著“理念有待提升、案例有待總結、機制有待聯通、規范有待細化、激勵有待實化”等難點堵點。

一是亟待改變“一畝三分地”“占用即所有”的固化思維，提升“向內挖潛、充分利用”的主動性和“一盤棋盤活”的更高站位和積極性。二是亟待鼓勵創新一批、總結提煉一批具有探索性、創新性、實效性和可推廣、可復制、可操作的典型盤活案例。建議全面梳理案例盤活背景、盤活依據、運作機制、盤活流程、盤活成效以及體制機制創新點、啟發點、改進點，為更大力度的盤活利用提供參考和啟示。三是亟待打破不同級次、不同區域、不同部門在實際管理中存在的信息卡點、機制堵點、系統斷點，實現資產盤活信息共享、機制聯動、平臺聯通。四是《指導意見》具有指導性和原則性，為資產盤活利用提供了很好的改革、創新空間，其本身不是操作指引和實施手冊。當然，各地及各行政事業單位在具體操作中因缺少具體參照，容易陷入“觀望”或者打“擦邊球”產生風險隱患。建議各級政府和各單位積極探索，針對不同資產類型，不同盤活方式，細化符合法規制度要求和本地本單位實際的資產盤活具體實施辦法或操作手冊，推動資產規范、高效盤活。五是資產盤活效益與預算、績效掛鉤的激勵機制有待落實落地。建議建立健全務實、有效的多層次、多樣化資產盤活利用績效評價體系，并與部門預算、轉移支付、債務風險評估及債務預算等掛鉤聯動，切實激發盤活內生動力，形成盤活長效機制。

楊興龍：總體看，資產盤活工作仍然處在中央部署要求、主管部門推動、業務部門探索、單位提高認識與等待觀望的階段。盡管不乏有益探索和有效舉措，部門和單位重視不夠、規則標準不健全、支撐保障不到位、發展水平不平衡等問題仍然存在。具體而言，面臨的一些困境有：

一是制度規范性及約束性仍有待提升。《指導意見》搭建了資產盤活工作的制度框架，明確了有關的任務要求，但操作層面的規則標準還有待細化。比如，未明確“低效、閑置”資產的標準，未規范資產調劑、共享共用及建立“公物倉”等的流程步驟和決策機制，資產盤活情況與預算掛鉤的具體機制也需要進一步明確等，可能導致單位所開展資產“盤活”工作處在“無據可依”的狀態。

二是管理體制及職權配置有待進一步明確。《行政事業性國有資產管理條例》部署了國務院財政部門和國務院機關事務管理部門等的職責，部門間如何協調相關職責以及財政部門監管效率如何保障提升等需要進一步明確。部分地方文件同時賦予財政部門和機關事務管理部門行政事業性國有資產管理的職能，比如，將于2023年3月1日施行的《江蘇省行政事業性國有資產管理辦法》規定，財政部門“制定管理制度并組織實施；負責行政事業性國有資產的配置、使用、處置等管理工作”、機關事務管理部門“制定相關制度并組織實施；負責本級相關行政事業單位國有資產管理工作”，可能給基層單位具體執行帶來一定困擾，二者如何齊抓共管，須進一步理順、細化明確。

三是一些歷史遺留問題亟待解決。由于機構改革、行政單位劃轉、事業單位轉制等歷史原因以及資產管理體制機制的不完善，不少資產沒有進行產權登記甚至權屬關系不明晰，成為資產盤活和處置的障礙。國務院辦公廳《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》對該問題作出部署安排，要求“對產權不明晰的項目，依法依規理順產權關系，完成產權界定，加快辦理相關產權登記”，有必要進一步對該問題作出規范指引，實施專項治理，為各部門各單位，尤其是基層單位，推進資產盤活工作掃清障礙。

四是資產基礎工作仍然薄弱。全國人大專項調研報告揭示了國有資產基礎管理工作存在的突出問題，國務院及財政部持續推動各項基礎工作健全完善，但行政事業單位國有資產底數不清、資產使用狀態未標注、具體使用人和管理人崗位職責不明確等問題仍然存在；尤其是國有資產管理系統與預算管理系統需進一步打通，根據資產存量控制資產配置預算亟待堅實的數據支撐。

五是約束機制和動力機制尚需加強。此次《指導意見》提出“建立資產盤活情況與新增資產配置預算掛鉤機制”“閑置浪費嚴重的”可視情況停止批復新增資產配置預算等措施，要求“加強監督檢查”，這些舉措的落實需要以進一步加強互聯互通的管理信息系統建設和全面反映資產使用狀態的大數據應用為前提；同時建議財政部門、審計部門和紀檢監察部門今后將資產使用和盤活情況作為監督重點，通過監督提升盤活積極性的政策設計仍需要進一步優化完善。

金珧漢：一是傳統慣性思維難改變。長期以來形成的“重購輕管”“重增量輕存量”等傳統慣性思想在短期內很難改變，推進盤活利用工作的思想阻力依然存在。

二是部門行業利益難打破。個別部門、行業固有利益格局難打破，跨部門、跨行業的盤活利用工作推進難度大，部門、行業間的推進進展不平衡。

三是制度約束難硬化。個別配套制度尚不健全，制度執行鏈條存在薄弱環節，執行監督跟進不足，盤活利用工作要求硬性約束還不足。

四是市場化方式難應用。受市場發育不成熟、市場主體培育滯后等因素的影響，目前盤活利用工作更多靠行政方式推進，一些市場化方式應用不夠，即使使用了也較難推廣應用。

五是系統化推進難統籌。一些地方的探索實踐中，涉及與事業單位改革、國有資產管理體制改革等領域改革的關系處理問題，個別涉及頂層設計，統籌協調推進的難度較大。