以跟蹤評價模式探索提升財會監督工作質效
——基于廣東省廣州市財政資金重點項目“雙監控”試點實踐

●陳紅燕

習近平總書記在第十九屆中央紀律檢查委員會第四次全會上對健全黨和國家的監督體系做出重大部署，首次將財會監督納入黨和國家監督體系，財會監督被賦予全新歷史定位和豐富內涵外延，成為推動國家治理體系和治理能力現代化建設的重要抓手。在財會監督轉型升級的時代機遇下，財政部門要充分發揮對財會監督的牽頭推動作用，牢牢把握新時期財會監督的職能定位和背景、特點積極探索實踐，在創新監督路徑、健全監督法規制度體系、優化監督結果跟蹤利用等方面組合發力，提升財會監督工作質效，擔負起財會監督作為黨和國家監督體系中一把利劍的歷史使命。

一、引入跟蹤評價模式對提升財會監督質效的重要意義

歷史和現實表明，構筑全面覆蓋財政、財務、會計領域，貫通政府部門、社會中介機構、單位內部的三位一體財會監督體系，是建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算管理制度，和維護財經秩序、保障黨和國家財經工作方針政策及決策部署貫徹落實的內在要求。然而，傳統財會監督在全面性、即時性和結果利用等方面存在一定局限，具體體現在：一是受限于機構改革后財政監督力量配備不足且監督對象、范圍不斷擴大，財會監督覆蓋面有限，難以起到全面監督、防患于未然的作用；二是財會監督信息化統建程度不高，跨部門及財政部門內部專項、日常監督機構間的信息共享率低、利用成本高，以手工核查會計憑證為主的專項監督方式不能適應監督數據資料紛繁復雜和日常、專項監督成果轉換需求不斷擴大的形勢發展；三是財會監督的方式路徑側重于合法合規性的事后檢查，缺失以結果利用、過程跟蹤為導向的績效視角，難以為優化財政資金支出結構、盤活財政存量資金運作提供即時的監督成果；四是成果利用不充分，介入時間晚，部分問題存在發現時已造成實質損失且無法彌補的情況，問題整改只能以“下不為例”的方式推進落實，可能存在整改工作流于形式的情況，監督效能難以得到彰顯。針對傳統監督的上述薄弱環節，財政部門理應在新一輪財會監督體系構建中引入跟蹤評價模式，按照“強化原有職能，優化新增職能”的原則推進財會監督轉型升級。這一模式對推動完善財會監督體系，提升財會監督工作質效，特別是在豐富監督內涵、擴展監督領域、建立以過程管控為導向的監督運行機制、優化監督指標體系、突破監督結果應用瓶頸等五個維度具有重要的現實意義。

（一）強化事中監督，豐富財會監督內涵

雖然近年來全過程監督的理念越來越受重視，但無論是在法規制度建設方面，還是在實踐操作經驗方面，其發展仍然不夠完善。大部分高位階的法律、法規、規章僅適用于有規范化執法流程的行政檢查，較少關注側重于日常管理的事中監控，2012年財政部出臺的 《財政部門監督辦法》雖對財政部門實施“事前、事中和事后監督相結合”的監督原則和采取“監控、督促、調查、核查、審查、檢查、評價”的監督方法進行了原則性規定，但對于事中監督的具體運用缺乏進一步的銜接規范和程序依據，相較于成熟的專項檢查手段，地方財政部門往往較少采用事中監督方式。而跟蹤評價模式有效實現了財會監督在時間維度上的延伸，將監督從事后拓展到了資金使用過程中，為事中監控的實際操作提供了具體路徑指引，極大地豐富了財會監督的方式和內涵。

（二）融匯績效要求，拓展財會監督領域

2018年中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。自此，將績效理念和方法納入財會監督體系，成為財會監督服務預算管理工作職能的內生需求和必要舉措。具體運用方面，跟蹤評價監督模式與推進重大政策、重點項目績效管理在工作內容、方式方法以及具體要求上高度貼合，是對績效運行情況實現監督的天然載體。一是時間維度同步，保證了各階段的績效管理信息都可以得到最大化、最優化利用和評價監督；二是跟蹤評價監督可以對績效管理運行過程中存在的資金使用效率不高、資金使用不規范、績效目標偏離等問題，及時采取糾錯糾偏的監督手段；三是跟蹤評價的工作成果可以提供更為精準、細化的全過程績效運行分析數據，構建財會監督與預算編制、預算執行、績效管理的良性循環。

（三）重構目標導向，實現財會監督轉型

黨的十九屆四中全會對財會監督明確新思路，履行新職能、奮發新作為賦予了重要的理論和政策指導，在此時代背景下財會監督需進一步優化其保障財稅政策執行、規范預算管理、提升績效管理水平的工作模式，進而達到國家治理體系現代化的目標要求。相對于“檢查型”監督，跟蹤評價模式以過程管控為導向，強調對財政運行的同步評價與監督，將監督活動滲透在財政活動的所有業務及業務活動的所有環節，所形成的監督成果能夠實時反映項目的預算執行信息。因此，通過跟蹤評價模式嵌入，建立貫穿財會業務全生命周期的過程監督并充分發揮其作為預算管理“預警器”“糾偏器”的功能作用，能夠為財會監督“從檢查向管理”轉型提供必要的路徑支撐。

（四）完善指標體系，提高財會監督質量

實行跟蹤評價監督，一方面推動財會監督“從直線向立體”轉型，監督指標從原來對財政資金使用合規性的“對不對”單一維度轉化為“對不對”“好不好”“快不快”等多元、立體型監督指標體系；另一方面，推動財會監督“從結果向過程”“從碎片化向系統化”轉型，監督指標從聚焦隨機抽取的個案結論向涵蓋多個項目立項、入庫、預算編制、執行、會計核算各階段的大數據監督轉化，監督方式上往往強調同一監督指標在差異化預算執行模式下的數據采集、觀測追蹤、比對分析，從而促進財會監督結果更為全面、客觀、公正，監督效率和質量有效提高。

（五）突破利用瓶頸，提升財會監督效能

在現行財會法制體系下，財會監督在結果跟蹤落實方面缺乏強制性手段，甚至存在一些技術操作層面不具有整改意義的問題，監督結果利用往往無法落到實處或產生效果。而跟蹤評價模式為這一痼疾提供了良好的解決思路，正所謂“亡羊補牢、為時未晚”，秉持著早發現、早介入、早解決的理念，跟蹤評價模式能夠在資金使用過程中積極化解財政運行風險，防微杜漸，寓發現問題與解決問題于一體，實現監控實施、問題整改和優化預算管理的同步推進。此外，跟蹤評價模式也有利于探索政策制度深層次的完善思路，事中介入、事中糾偏的特性讓直接跟進實際發生的業務流程成為可能，財政部門監督機構能夠更深入地參與到預算實施部門的各個環節，更易于發現和梳理、分析預算執行方面反映出的具體問題，并從項目入庫儲備、預算編制、資金分配和統籌管理等源頭環節提出全鏈條的完善建議，從而充分發揮財會監督服務預算管理的重要作用。

二、跟蹤評價模式應用案例分析：廣州財政資金重點項目“雙監控”

跟蹤評價的概念較早見于環境影響領域，具體指規劃實施后對實際產生的環境影響及預防或減輕不良影響對策和措施的有效性進行調查、分析、評估。將這一概念引入財會監督領域，前提建立在監督項目的預算收支計劃、項目績效目標等重要信息基本可量化、可拆解的支撐下，各級財政部門、主管部門及其所屬單位以此預設的執行軌跡為錨定指標，對項目預算執行情況和績效目標實現程度等開展全過程監督、控制和管理活動。

自2021年起，廣州市財政局在廣東省制度建設、系統搭建和工作方式日臻完善的基礎條件下，探索開展以財政資金重點項目“雙監控”為具體應用的財會監督跟蹤評價模式實踐，并取得積極工作成效。

（一）工作模式

依托財政“雙監控”系統，從預算執行和績效運行兩方面對選取的財政資金重點項目實施全過程線上監控，對監控疑點輔以線下核查、處理，將監控過程中發現的問題通過電話提醒、發函催告等方式及時向相關單位反饋，督促其強化資金使用監管，切實提高資金使用效益。

（二）跟蹤評價情況

1.項目基本情況。“雙監控”項目選取立足跟蹤評價的監控目標，由于日常經費類或支出即完成績效目標的補貼類、一次性貨物服務采購類資金項目并不具備監控意義，在剔除此類項目的基礎上，廣州市財政局選取了資金規模較大、涉及部門和實施層級較多的工程和采購類重點資金項目。其中2021年選取了加快北部山區鄉村發展補助資金項目、北京路步行街改造提升項目和老舊小區改造項目開展監控試點，包含二級項目22個，覆蓋項目資金共計5.45億元，涉及市級主管部門6個、區級主管部門15個、執行單位32個；2022年除延續上一年度的北部山區鄉村發展補助資金項目和北京路步行街改造提升項目外，進一步擴大試點范圍，補充選取了大氣污染防治專項經費、水環境治理等4個項目開展“雙監控”重點工作，覆蓋項目資金共計8.16億元。

2.跟蹤評價流程設置。第一步，分解績效目標。對選取項目的年度或項目整體支出計劃和績效目標化整為零，試點以季度作為階段單位確定事中監控的參照標的，按照“市級財政部門—市級主管部門—區級主管部門—實施單位”的序列，通過“雙監控”系統層層分解、下發任務并組織填報，任務填報遵循總量控制原則，即每個季度的階段性目標匯集后需與年度目標或項目整體目標相一致。

第二步，收集監控信息。由實施單位按照時間節點要求提供預算執行和績效目標實現情況，并同步上傳項目實施相應佐證材料，按照 “實施單位—區級主管部門—市級主管部門—市級財政部門”的序列分別對上傳資料進行逐級審核，確保監控信息真實、合規、合理。

第三步，線上動態監控。各級財政和主管部門對負有監管職責的執行部門對照既定的分季度支出計劃和績效目標，對項目資金支出進度及績效目標實現情況進行實時監控，并對監控信息進行綜合匯總和研究分析，如存在資金支出進度慢、撥付和使用不規范、偏離績效目標等問題，應及時向實施單位了解情況、解決問題、糾正偏差，結合工作實際提出下一階段處理、調整、改進的意見措施。

第四步，線下實地核查。依托線上監控的數據分析成果，選取部分地區及部分項目，開展不定期線下核查，重點關注資金使用的規范性和有效性，確保線上監控全面覆蓋、線下核查重點突出，著力編織橫向有廣度、縱向有深度的“雙監控”網絡。

3.跟蹤評價發現問題。區別于傳統事后監督，“雙監控”試點將監督時點前置于項目預算執行全過程，監督評價指標從“對不對”結論指標向更關注于“好不好”“快不快”過程管理指標轉化，從年底監督結論來看，試點項目在糾偏調整后基本能達到年度績效目標和支出進度要求。同時，諸多在糾偏調整前“隱藏”的問題得以被重視并總結作為今后優化項目預算編制、執行和資金管理方面的工作建議。如廣州市財政局在2021年監控試點中關注到項目實施過程中存在的以下問題并適時采取了整改措施：一是部分項目偏離年初目標值較大或無法完成年度目標，按照系統預警規則，項目支出計劃或績效目標偏差大于等于20%、小于40%將觸發黃燈預警，偏差大于40%將觸發紅燈預警，2021年廣州財政資金重點項目“雙監控”項目共計觸發黃燈預警2次、紅燈預警109次；二是部分項目績效目標未細化量化，且編制的產出質量和數量指標不準確不完整，與項目實施情況不相符，個別項目第三季度仍未能確定具體的實施項目或績效目標，存在“錢等項目”的情況；三是部分項目未合理編制項目運行績效目標，對預算績效運行監控有待加強，個別項目執行單位缺乏科學合理分解的階段績效目標，或任務清單下達與項目審批不同步，大部分資金安排在第四季度支出，出現前三季度預算執行率和績效目標完成率為0的情況。

（三）跟蹤評價成效

首先，財會監督結果運用更有抓手。以2021年廣州財政資金重點項目“雙監控”項目為例，針對跟蹤評價過程中發現的問題，經組織線上線下兩輪數據核查分析，以問題導向采取了有效管控措施，一方面財政部門定期以通報形式督促業務主管部門對監控過程中反饋的問題積極落實整改，提出強化預算編制的嚴謹性，做實做細轉移支付資金項目儲備，優化項目審批流程，合理編制項目運行績效目標和壓實各主體預算執行監督職責等工作建議，并及時調減財政預算資金1.98億元；另一方面業務主管部門也能按照輕重緩急程度落實財政部門反饋意見，分別采取口頭提醒、書面提醒、阻斷、調整、收回等措施予以糾正，2021年對3個試點項目糾偏9次，占未完成年度績效目標項目的100%，有效保障了財政資金使用的規范性、科學性和效益性。

其次，財會監督治理效能進一步提升。跟蹤評價監督全流程介入模式為預算管理深度研究提供了大量、多維的數據資源，監督結果強化作為深化預算管理改革、完善體制機制的有效參考，如廣州市農業農村局、財政局以“雙監控”整改工作為契機，制定出臺了《廣州市加快北部山區鄉村發展補助資金管理辦法（試行）》，有關區農業農村局也配套印發了補助資金實施方案，進一步推動實現了問題整改成果向提升治理效能轉化，促進完善標本兼治、規范管理的監控結果利用長效機制。

最后，財會監督工作機制更為優化，具體在常態化、標準化、信息化、智能化和聯動化五個維度都有所體現和突破。

一是常態化，試點項目采取按季度分段設置監督節點下發工作任務的方式，以后將逐步過渡到“實時+定點”的雙層次常態化機制，讓實施單位主動作為和主管部門外部督促的效果同時作用于跟蹤評價監督的常態化管理。

二是標準化，考慮到定量指標相較于定性指標更益于監控且具有直觀性和可比性，確定了項目支出進度和績效指標完成情況等可量化的跟蹤評價指標，如基建工程量、采購數量等，保證了跟蹤評價工作的客觀、科學。

三是信息化，依托“雙監控”系統，建立了從資源分配上游的財政部門到資金使用下游的實施單位之間的直通通道，讓監控部門能夠更快捷、及時、完整地獲取末端信息，暢順監督工作流程。

四是智能化，“雙監控”系統搭載有智能統計分析和預警機制，能夠較為高效地掌握總體運行情況和發現存在問題，進一步激發監督活力、釋放監督動力。

五是聯動化，“雙監控”系統“百川入海”的信息收集方式，一方面破解了完成進度監控信息采集難題，另一方面通過“下管一級”，進一步壓實部門監管職責。各級具有監管職責的執行部門及主管部門（包括各級財政部門）實時監控所轄項目管理及實施單位績效運行情況，做好各項工作跟蹤、督促、指導，層層壓實各環節單位的主體責任，形成上下聯動的良性機制。

（四）跟蹤評價推進困難

從“雙監控”工作試點情況看，各級業務主管部門、財政部門基本能按照工作要求，對項目的資金運行狀況、實施進展、產出效益等方面情況開展監控，并對績效目標偏離的項目采取糾偏調整措施，切實起到了提高預算執行效率和資金使用效益的監督效果。但在推進過程中也不可避免存在一些困難，一是與預算績效管理的銜接上有待提高，年初批復的量化績效指標有限，部分項目缺乏跟蹤評價的事中監控標準；二是監控數據平臺一體化建設暫時未能實現，各實施單位數據錄入和監管部門比對、分析、利用數據的工作量大，系統智能監控功能開發有限，導致“雙監控”試點經驗難以得到廣泛應用。

三、進一步完善財會監督跟蹤評價模式的建議

（一）夯實制度基礎，逐步健全跟蹤評價監督工作機制

財會監督法規制度體系從《預算法》《會計法》到財政部門規章和規范性文件，涵蓋較為全面，但較少有筆墨細化提及跟蹤評價或事中監控。法規制度建設是完善跟蹤評價模式的重要依托，具有固根本、穩預期、利長遠的重要功能，亟需進一步健全完善。2020年，廣東省財政廳印發了《廣東省省級財政資金“雙監控”管理暫行辦法》，以“雙監控”運用視角為跟蹤評價工作機制在財會監督領域的具體應用做出了創新性探索，也為深入預算編制執行監督管理改革、加強財政資金全過程監控管理提供了經驗樣本。下一步可以此制度為參考，進一步積極探索研究各種跟蹤評價監督方式的可行性和必要性，以明確工作模式、規范工作程序，強化跟蹤評價結果利用，厘清各級財政部門、主管部門以及實施部門之間的職責分工，不斷健全在跟蹤評價框架下的財會監督制度體系。

（二）增強機構力量，加強一線財會監督隊伍建設

跟蹤評價模式的監督時間跨度長，創新型工作舉措層出不窮，同時涉及的政策制度系統龐雜、工作內容專業性強，強調監督與預算管理、信息技術部門間更為緊密的聯系，這些特點對監督隊伍的人員配置數量和監督工作專業能力都提出更高要求。從人員配置層面來看，機構改革后財政部門監督機構的編制半數轉移到審計部門，導致財監力量一定程度上受到削減，多數縣區一級的財監機構人員配置十分有限，以廣州市各區財政局為例，大多僅配置2至3人，近半數未設專職財監科室，與績效管理或會計事務合署辦公，且人員結構存在老齡化趨勢，亟需配齊補強專職監督人員。從監督工作能力來看，監督人才是提升財會監督質效的核心驅動，要結合跟蹤評價的工作實際要求配備一支掌握預算管理全鏈條業務知識的高素質專業化監督隊伍，一是要加強業務培訓，監督人員定期圍繞有關法律法規、工作方式方法、數字系統應用操作等開展培訓，總結分享工作經驗；二是要組織定期輪崗，加強監督機構和預算、績效以及其他支出機構之間的人員流動，疏通業務隔閡，培養有預算管理相關知識儲備和工作經驗的監督人員，提升監督人員的綜合素質。

（三）深化成果利用，在力度、深度、時效和分級應用上下功夫

一是加大成果利用力度，將跟蹤評價結果作為以后年度預算安排的參考，對跟蹤評價過程中發現的重大問題，結合工作實際對下一年度預算安排進行扣減、調整、取消，探索將跟蹤評價結果納入地方和部門預算績效管理工作考核的重要內容。二是挖掘成果利用深度，進一步推動源頭治理，對跟蹤評價發現的表層問題進行分析研究，挖掘其深層次的管理或制度原因，探索可行的解決措施，把“當下改”和“長久治”結合起來，深度推進以查促建、以建促治，實現問題整改工作機制常態化、長效化。三是提升成果利用時效，通過加強內部協作進一步提高成果利用的速度和效率，財政部門各職能機構應建立更為實質有效的協作配合機制，摒棄單兵作戰的工作模式，實現預算管理全過程和財會監督工作的有效貫通融合，寓管理于監督、寓監督于管理，打通財政業務各個樞紐關節，讓監督成果可以更及時、高效地反饋在財政管理工作上，進一步推動財會監督治理效能上新臺階。四是細化結果分類分級運用方式，研判跟蹤評價發現問題和風險的具體類型和嚴重程度，及時采取分類處置措施予以糾正，如：對于臨近期限未達支出進度目標和績效目標或因操作失誤、理解偏差導致錯誤的情況，可采取口頭提醒或催告方式；對政策環境變化、突發事件等外部因素導致無法實現目標的，應按程序調減預算和績效目標；對存在重大違規風險或預計造成重大損失浪費的，可及時阻斷業務辦理、暫緩支付財政資金等。

（四）用活方式方法，依托技術平臺加強數據治理

在數字經濟蓬勃發展和經濟社會數字化轉型的大趨勢下，以新一代信息技術為支撐的數字政府正在如火如荼建設過程中。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，其數字化轉型是財政改革發展的空前機遇和必然的未來發展趨勢。雖然目前全國數字財政建設已卓有成效，但跟蹤評價模式在數字化轉型進程中仍有待進一步突破發展。一是要提高大數據運用水平，二是要加強監督信息各獲取平臺的“一體化”建設，實現財政內部預算、執行、監督等各部門之間和財政與審計、人大等監督部門之間的信息貫通，保障財政監督信息的完整性和及時性，建立起“用數據說話、用數據來管理、用數據來決策、用數據來創新”的意識。當前跟蹤評價模式的財會監督客體，即預算管理全流程的業務信息數據，已經或正在實現數字化轉型，如果不能將跟蹤評價工作任務有機高效融入數字財政建設進程，則會導致監督思維、模式、方法和工具的整體掉隊，無法有效利用信息化和數字化的創新平臺提高工作效率。所以在財政管理系統搭建和升級過程中應充分考慮跟蹤評價模式的工作需求，如數據采集、動態監控、預警機制、挖掘分析等功能開發，將財會監督更深度地融入數字財政管理大局，消除財政內部監督部門和其他具體業務部門之間的信息屏障，打破“信息孤島”，由各自為政向協同高效監督轉變，進一步釋放監督活力。

（五）完善協同機制，打好財會監督“組合拳”

《財政部門監督辦法》明確指出，財會監督方法包括“監控、督促、調查、核查、審查、檢查、評價”等。各級財政部門在制定年度財會監督工作計劃時，應充分考慮不同監督方式之間的適配度、互補性和不同監督項目具體元素的交叉重疊情況。一方面，跟蹤評價在拓展財會監督廣度和挖掘監督深度方面存在優勢，其事中監控成果建立在對大量數據進行歸集、分析的基礎上，從中提煉出的頻發性問題可以為專項監督檢查提供檢查思路和關注方向，監控中反映出的偏離度較高的資金項目也可以成為下一年度專項監督檢查的對象備選。另一方面，如前所述，跟蹤評價對日常人員公用經費類、支出即完成績效目標的補貼類或一次性貨物服務采購類、缺乏可量化可拆解的跟蹤評價過程目標等三類資金項目并不具備廣泛應用的價值。故財會監督工作應關注跟蹤評價與其他監督方式之間的協同配合，實現監督資源的有效整合，增強監督工作協調性、聯動性、整體性，在提升監督效能上做“乘法”，構建分工明確、互為補充的有機監督體系。