縣級財政支持鄉(xiāng)村振興面臨的困難及建議
——基于湖北省宜昌市夷陵區(qū)的調(diào)研

●段雅純 段萬兵

脫貧攻堅取得勝利后，是全面推進鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)村振興是邁向民族復興的必由之路，是實現(xiàn)共同富裕的重要舉措。財政是國家治理的基礎和重要支柱，更是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐和基礎保障。黨的十九大以來，各級財政部門在黨委政府堅強領導下，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，積極履行新時代財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的職責使命，為全面推進鄉(xiāng)村振興破難題、開新局、聚合力提供了堅實的財政保障。文章擬以湖北省宜昌市夷陵區(qū)為例，介紹縣級貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的做法，分析縣級財政支持鄉(xiāng)村全面振興面臨的困境和存在的不足，并提出相關(guān)對策建議。

一、湖北省宜昌市夷陵區(qū)落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要做法

湖北省宜昌市夷陵區(qū)地處長江中上游結(jié)合部，是舉世矚目的三峽工程所在地，全區(qū)國土面積3439平方公里，總?cè)丝?6.04萬人，其中鄉(xiāng)村人口35.43萬人，是宜昌市唯一的縣級體制主城區(qū)，縣域經(jīng)濟連續(xù)多年位列湖北省一類縣市前十強。2021年全區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值671億元，完成地方一般公共預算收入25.6億元。黨的十九大特別是脫貧攻堅取得全面勝利以來，夷陵區(qū)立足新形勢新任務新要求，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，充分發(fā)揮財政職能作用，強化政策供給、資源配置和監(jiān)督管理，以實招硬招建設湖北鄉(xiāng)村振興樣板區(qū)，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、農(nóng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興良好開局、穩(wěn)健起步。

（一）強化組織領導，創(chuàng)新機制破難題

1.健全工作機制。成立區(qū)委書記任組長的鄉(xiāng)村振興工作領導小組和工作體系，健全各級書記抓鄉(xiāng)村振興的體制機制，堅決落實黨委政府主體責任、部門監(jiān)管責任、單位幫扶責任、紀委監(jiān)督責任，堅持月調(diào)度、季督導、年考核制度。圍繞農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足三大目標，編制鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃，出臺十四五鄉(xiāng)村振興十大重點工程實施方案，制定了量化指標和政策措施，明確了全區(qū)重點項目建設的任務書、路線圖、時間表和責任人。每季度定期召開區(qū)委常委會、區(qū)政府常務會、區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領導小組會議研究鄉(xiāng)村振興工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門結(jié)合實際，制定了行動計劃，形成了任務分解表。充分發(fā)揮村級主體地位，結(jié)合村級組織換屆選好“領頭雁”，配強配優(yōu)“兩委”班子，大力實施“筑堡工程”，以農(nóng)村基層黨建引領鄉(xiāng)村振興。

2.推進試驗創(chuàng)新。啟動環(huán)百里荒鄉(xiāng)村振興試驗區(qū)建設，劃定含6鎮(zhèn)43村9.18萬人口769平方公里的核心區(qū)域，從土地利用、人才引進、資金撥付、項目審批、體制創(chuàng)新等方面探索鄉(xiāng)村振興的夷陵路徑。產(chǎn)業(yè)為要多點發(fā)力，以百里荒旅游為龍頭，以農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)為兩翼，著力打造“旅游+農(nóng)業(yè)+康養(yǎng)”產(chǎn)業(yè)格局。圍繞高山旅游完善春季賞花、夏季避暑、秋季采摘、冬季滑雪“四季游”業(yè)態(tài)。改革驅(qū)動釋放潛力，制定《集體經(jīng)營性建設用地入市交易暫行辦法》《農(nóng)村小型公共基礎設施項目“先建后補”管理辦法》《戶口遷入暫行規(guī)定》，優(yōu)化營商環(huán)境，推進要素匯聚，破解鄉(xiāng)村振興“人從哪里來、錢從哪里來、土地怎么辦”3個難題。黨建推動共同奮進，成立試驗區(qū)功能性黨委，將黨支部建在產(chǎn)業(yè)鏈上，通過“1+8+X”（1名黨委書記、8個核心村、多種合作社）的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和推進機制助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）做到有的放矢，固本培元促發(fā)展

1.堅持“盼什么做什么”，提擋基礎設施。啟動實用性村莊規(guī)劃編制、“擦亮小城鎮(zhèn)”三年行動，用“全域美學”理念建設美麗鄉(xiāng)村。深入推進“5151”工程，實施鄉(xiāng)村建設行動，對農(nóng)村道路實施硬化或提檔升級，創(chuàng)建省級“四好農(nóng)村路”示范縣。持續(xù)推進農(nóng)村生活垃圾、污水、廁所“三大革命”，統(tǒng)籌抓好飲水安全、農(nóng)田水利、智慧廣電、電網(wǎng)改造、通信網(wǎng)絡覆蓋等工作。

2.堅持“有什么靠什么”，做強產(chǎn)業(yè)支撐。出臺《聚焦優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展“五鏈一體”的實施意見》，著力發(fā)展糧油蔬菜、柑桔、茶葉、畜牧、中藥材五大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)新發(fā)展“農(nóng)旅康養(yǎng)綜合體”。深入推進國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設，鞏固柑桔、茶葉、畜牧支柱地位，推進全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。加快農(nóng)業(yè)重點項目建設，支持龍頭企業(yè)發(fā)展精深加工，大力培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，推廣區(qū)域公用品牌，創(chuàng)建國家級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣。

3.堅持“弱什么補什么”，提升生活品質(zhì)。堅持“四個不摘”，健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機制，強化易地搬遷后續(xù)扶持，堅決防止發(fā)生規(guī)模性返貧現(xiàn)象，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。出臺財稅金融優(yōu)惠政策，健全利益聯(lián)結(jié)機制，支持更多資金、項目、人才、政策、土地收益向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。加強村級組織陣地建設，構(gòu)建“三約四治”基層治理模式，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟，繁榮鄉(xiāng)村文化，涵養(yǎng)文明新風。

（三）強化資源統(tǒng)籌，財政發(fā)力強保障

1.財政優(yōu)先投入。夷陵區(qū)財政部門堅決履行鄉(xiāng)村振興資金籌集、整合、監(jiān)管職責，努力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，在落實“三保”責任的基礎上，當年財政收入增量15%用于鄉(xiāng)村振興，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余可統(tǒng)籌資金50%投入鄉(xiāng)村振興，財政支農(nóng)投入穩(wěn)步增長。2021年夷陵區(qū)農(nóng)林水事務支出8.32億元，占一般公共預支出的17.2%。全面排查清理鄉(xiāng)村資產(chǎn)8.53億元，聚焦清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定、管好用活、保值增值和群眾受益五個關(guān)鍵點，制定鄉(xiāng)村振興資產(chǎn)管理細則，依托農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管和國有資產(chǎn)管理兩個平臺，建立區(qū)級資產(chǎn)總臺賬、行業(yè)部門資產(chǎn)管理臺賬和鄉(xiāng)村管理明細臺賬三級臺賬，基本實現(xiàn)公益性資產(chǎn)有人管護、經(jīng)營性資產(chǎn)持續(xù)發(fā)揮效益。

2.統(tǒng)籌整合資金。出臺《關(guān)于建立健全涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的實施意見》，創(chuàng)新建立涉農(nóng)資金使用管理平臺，打破行業(yè)界限、部門壁壘，積極構(gòu)建多元化投入機制和“集中財力辦大事”支農(nóng)政策體系，推進涉農(nóng)資金集中安排、科學投放、重點扶持、高效使用。制定整合管理辦法和年度整合方案時，同步編制整合資金清單、項目清單和績效清單，記好資金整合臺賬，動態(tài)跟蹤整合項目實施和資金支出情況，建立“資金、項目、績效”三位一體整合模式，推進各類資金“按需整合”“實質(zhì)整合”。2021年夷陵區(qū)統(tǒng)籌使用鄉(xiāng)村振興資金3.05億元，實施項目236個，其中本級財政投入5400萬元，帶動社會投資8950萬元，主要用于農(nóng)村基礎設施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生設施改善、農(nóng)村環(huán)境整治等項目建設。

3.強化績效管理。制定《夷陵區(qū)鄉(xiāng)村振興財政補助資金管理實施細則》，全面落實預算績效管理相關(guān)規(guī)定，建立以績效評價結(jié)果為導向的涉農(nóng)資金大專項和任務清單設置機制及資金分配機制，從制度設計上對財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金實施全覆蓋績效管理。嚴格執(zhí)行涉農(nóng)資金支付管理相關(guān)要求，落實各級各部門主體責任，加強項目資金監(jiān)管，所有項目資金按要求實行招投標、政府采購、公告公示等制度。整合的涉農(nóng)項目資金按歸口行業(yè)部門和資金管理要求，設置績效目標，接受各級開展的專項審計、監(jiān)督檢查、績效評價，確保資金使用效益和整合效果。財政部門依托鄉(xiāng)村振興資金在線監(jiān)管平臺，執(zhí)行“雙臺賬”管理制度，對資金流向、支付進度、結(jié)余存量等實時監(jiān)控，定期對各單位涉農(nóng)資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余進行清理整合，調(diào)整安排用于涉農(nóng)項目，努力使財政涉農(nóng)資金發(fā)揮最大效益。

2021年夷陵區(qū)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值97.8億元，農(nóng)民人均可支配收入2.59萬元，榮獲全國農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導區(qū)、全國農(nóng)村農(nóng)業(yè)創(chuàng)新典型縣、國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)等稱號，鄉(xiāng)村全面振興呈現(xiàn)出“產(chǎn)業(yè)更興旺、鄉(xiāng)村更秀美、生活更美好”的喜人態(tài)勢。

二、縣級財政支持鄉(xiāng)村全面振興面臨的困境及存在的不足

近年來，縣級財政部門緊緊圍繞黨和政府中心工作，積極貫徹農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為財政支出的優(yōu)先保障領域，著力構(gòu)建完善財政支持鄉(xiāng)村振興的體制機制和政策體系，全力支持鄉(xiāng)村振興重點任務，服務保障重大項目，注入持久活力、提供物質(zhì)支撐，取得顯著成效，但也面臨制約因素，存在短板弱項。

（一）財政收支緊平衡，運行困難較突出

當前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展格局處于深刻變動和重塑時期，進入發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長動力轉(zhuǎn)換的攻堅期。伴隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進、減稅降費效應持續(xù)釋放，加之新冠疫情持續(xù)演變、外部環(huán)境復雜嚴峻，國內(nèi)經(jīng)濟恢復不穩(wěn)固、不均衡，財政收入將持續(xù)保持中低速增長態(tài)勢。與此同時，穩(wěn)定經(jīng)濟增長、兜底基本民生、償還債務本息、防范化解風險、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等任務重，環(huán)保、安全、科技、共同富裕提升到政治的高度，支出的規(guī)模和剛性上升。在收入增長的同時支出以更快速度擴張，財政收支將長期保持緊平衡、弱平衡狀態(tài)。

就縣級財政而言，財政困難主要表現(xiàn)在：一是財源建設質(zhì)量不高，地方主體稅種缺失，經(jīng)濟性減收、政策性減收、疫情性減收疊加，財政收入增長乏力，預算平衡難度加大，自主支出能力脆弱。二是受政策性增支、民生剛性支出、上級任務配套、補短板強弱項、債務還本付息等多重因素影響，財政收支矛盾加大，對上級轉(zhuǎn)移支付依賴度持續(xù)上升。三是地方政府債務已步入償還高峰期、密集期，存量債務還本付息壓力沉重，專項債券項目建設成本與收益的匹配程度存在一定的不確定性，防范和化解隱性債務風險任務較重。四是 “暫付款”經(jīng)過多輪清理和治理后規(guī)模仍然較大，地方國庫流動性趨緊，資金周轉(zhuǎn)難度持續(xù)增加，國庫庫款保障能力弱化。

特別是中西部地區(qū)，經(jīng)濟下行壓力較大，縣級財政自給率①普遍較低，財政收入增速趨緩與支出剛性增長的矛盾更加凸顯，財政支出安排顧此失彼，自身財力用于“三保”后，能夠安排到其他方面的非常有限，資本性支出基本依靠舉債解決，剛性支出缺口高度依賴轉(zhuǎn)移支付“托底”保障，國庫資金調(diào)度異常困難，個別地方甚至“十個壇子九個蓋子 ”“拆東墻補西墻”。

（二）鄉(xiāng)村振興任務重，資金供需矛盾大

1.鞏固拓展脫貧攻堅成果仍需持續(xù)用力。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，一些脫貧戶和邊緣戶存在返貧致貧風險，鞏固“兩不愁三保障”成果面臨不小壓力，產(chǎn)業(yè)扶貧和易地扶貧搬遷的幫扶成效還不穩(wěn)定；脫貧縣基礎仍然比較薄弱，部分地區(qū)資金投入不足、歷史欠賬較多、公共服務短板明顯、基礎設施條件落后的狀況依然存在；因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減，導致返貧的風險仍然存在，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接仍需加勁、發(fā)力。

2.全面推進鄉(xiāng)村振興依然任重道遠。推進鄉(xiāng)村全面振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，核心在于“全面普惠”，涉及到農(nóng)業(yè)全局、農(nóng)村全域、農(nóng)民全體，其深度廣度難度比以往更大。按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”目標 ，需要財政部門做好打持久戰(zhàn)的準備，充分考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財力供給實際，找準鄉(xiāng)村振興不同階段的目標和重點，精準施策，聚焦發(fā)力，做到力度適宜、節(jié)奏準確，固強補弱、久久為功。從當前重點任務上看，農(nóng)業(yè)供給保障能力仍需進一步鞏固，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于初級階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實力還很薄弱，農(nóng)村基礎設施和公共服務還存在短板，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有待改善，農(nóng)民增收渠道仍需拓寬，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設短板需要加快補齊等。

3.鄉(xiāng)村振興保障體制機制仍需建立健全。各地鄉(xiāng)村振興投入?yún)^(qū)域差異性較大，穩(wěn)定增長機制尚未牢固建立。在財政投入主渠道作用發(fā)揮上，地方財政收支矛盾突出問題短期內(nèi)難以有效解決，財政支農(nóng)相關(guān)投入的穩(wěn)定增長難以保障，加大鄉(xiāng)村振興投入保障力度仍需多想辦法；部分地方對鄉(xiāng)村振興重視程度還不夠，一些重點領域、重點項目基本以上級投入為主，本級投入較少。在多元投入格局建立上，財政支持鄉(xiāng)村振興政策對社會力量的“撬動力”不足，稅收優(yōu)惠政策對市場主體的“引導力”不夠，鄉(xiāng)村振興領域財政資金的引導和杠桿作用還沒有充分彰顯，社會資本、金融資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積極性還不夠強，政府“大包大攬”現(xiàn)象明顯，各類投入之間缺乏有效合力。

（三）部門配合不協(xié)調(diào)，資金統(tǒng)籌缺實質(zhì)

1.部門聯(lián)動機制有待完善。縣級是鄉(xiāng)村振興的一線指揮部和具體操盤手，涉及發(fā)改、規(guī)劃、財政、農(nóng)業(yè)、交通、國土、環(huán)保、文化、民政、社保、金融等多個行業(yè)或部門，包括農(nóng)田水利、道路交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、教育科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會治理等諸多領域。雖然縣級構(gòu)建了黨委領導、政府主導、部門配合、社會參與的工作機制，但部分基層干部對鄉(xiāng)村振興缺乏準備，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性還不高，有些部門全局觀念不夠、系統(tǒng)思維不足，局部利益考慮多、整體利益考慮少，行業(yè)本位意識強、協(xié)調(diào)配合意識弱，部門參與度低、聯(lián)動性弱，甚至互相牽制、推諉扯皮，規(guī)劃缺乏“一盤棋”，實施缺乏連續(xù)性，管理缺乏協(xié)調(diào)性，整體聯(lián)動、齊抓共管有力度有待加強。財政支農(nóng)政策在系統(tǒng)集成上還需要進一步下功夫，財政部門和行業(yè)部門之間在政策銜接和協(xié)同配合方面還需進一步優(yōu)化。

2.資金統(tǒng)籌力度有待加大。財政支持鄉(xiāng)村振興資金來自多個部門、行業(yè)和領域，資金多頭并舉，投入交錯疊加，雖然中央、省出臺一系列文件要求取消限制整合的各種規(guī)定，充分賦予縣級政府統(tǒng)籌整合資金自主權(quán)，但在實際操作中仍然受到各種束縛，特別是在一些涉及部門利益的資金項目上，仍存在“政出多門、條塊管理、單兵作戰(zhàn)”現(xiàn)象，部門溝通協(xié)作配合欠主動、不積極，縣級政府開展實質(zhì)性整合時阻力較大，資金跨類別使用規(guī)模和占比不高，“碎片化”問題仍然存在，導致難以最大效用發(fā)揮支農(nóng)政策合力，不利于提高資金使用效率。鄉(xiāng)村振興資金統(tǒng)籌整合難度大，財政投入小散亂、績效不高的問題仍需解決。

3.區(qū)域發(fā)展不平衡。我國現(xiàn)階段的“三農(nóng)”財政支出主要是由地方負擔，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、財政支出壓力不同，從而形成財政貫徹實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的力度有所差異，導致相對落后地區(qū)沒有得到足夠的財力支持，影響了財政支持鄉(xiāng)村振興施策效果，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，有的行業(yè)主管部門習慣于“平均”“照顧”慣性做法，自覺不自覺將資金按地區(qū)、單位平均分配，造成了資金分散使用、支持重點不突出；地區(qū)和單位跳不出“跑項目、爭投資”思維怪圈，客觀上拉大了鄉(xiāng)村振興資金的分散度，不利于平緩鄉(xiāng)村發(fā)展差距。

（四）項目監(jiān)管需加強，資金績效待提升

1.項目安排不夠精準。部分項目儲備、論證、評審走過場，時間進度、績效目標等要素不明晰，入庫項目質(zhì)量不高，導致后期無法按原計劃實施，項目在實施過程中被反復調(diào)整。有的項目建設方案制定脫離鄉(xiāng)村實際，不接地氣，選址不科學、主體沒能力，導致“資金等項目”。相關(guān)部門對項目實施地點、開工時間、操作程序等溝通不充分，難以達成一致，加上后期招投標手續(xù)繁瑣、原材料價格變動等因素，造成部分項目沒有及時啟動或未按照預定進度施工。

2.資金管理不夠精細。在項目實施過程中，存在政府部門唱獨角戲的現(xiàn)象，有些地方只是簡單地投入資金，缺乏頂層設計和統(tǒng)一指導，在項目深度謀劃和精細管理方面發(fā)力不足，造成項目建設“東一榔頭、西一棒槌”，看似投入不少，實則效果有限。在項目資金管理上，重資金分配、輕資金監(jiān)管，相關(guān)制度不健全，部門配合不緊密，項目申報指南、資金管理辦法、內(nèi)控制度等缺失，導致資金不知道如何用、如何管、如何撥，資金執(zhí)行相對較慢，造成閑置沉淀。同時，由于財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌缺失，形成鄉(xiāng)村振興資金多頭管理、交叉重復、使用分散，標準不統(tǒng)一、制度不明晰、效果有折扣，資金監(jiān)管存在缺位、失位現(xiàn)象，個別地方還存在資金截留挪用問題。

3.項目管護不夠到位。項目建設不注重系統(tǒng)規(guī)劃，缺乏相應的配套設施建設和長效運營機制，存在重建設、輕管護，竣工結(jié)算不及時、產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰的問題。部分項目初始投入大、建成樣子好，但因產(chǎn)權(quán)責任不清和后續(xù)缺乏投入、管護，導致項目沒能發(fā)揮預期作用，甚至荒廢棄用，勞民傷財。隨著鄉(xiāng)村振興的深入推進和項目建設數(shù)量的增多，公共服務基礎設施日常管護任務日趨繁重，急需要建立和完善綜合維護保養(yǎng)制度。

三、縣級財政支持鄉(xiāng)村全面振興的對策與建議

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全面建設中國特色社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。縣級要堅決扛牢政治責任，強化財政支持保障，全面貫徹黨中央、國務院關(guān)于鄉(xiāng)村振興的決策部署，有效實施 《鄉(xiāng)村振興促進法》，建立健全財政支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系和保障機制，確保投入保障到位、政策落實到位、機制創(chuàng)新到位、監(jiān)督管理到位、職能發(fā)揮到位。

（一）強化財政管理，促進持續(xù)發(fā)展

1.加強財源建設，增強財政實力。培植財源、發(fā)展經(jīng)濟是財政部門永恒的主題。縣級財政要遵循穩(wěn)中求進工作總基調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展根本要求，貫徹新發(fā)展理念，充分發(fā)揮財政職能，大力支持實體經(jīng)濟發(fā)展，壯大縣域財政實力。要培植稅源促發(fā)展，繼續(xù)深化“放管服”改革，全面落實“減稅降費”政策，用好各類惠企政策和支持實體經(jīng)濟發(fā)展的財稅政策措施，積極轉(zhuǎn)變財政資金投入和使用方式，充分發(fā)揮財政資金引導撬動作用，堅定不移抓項目、增投入、優(yōu)環(huán)境、減負擔、促轉(zhuǎn)型，不斷改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，激發(fā)市場主體活力，因地制宜培育縣域經(jīng)濟發(fā)展新動力，做實財源總量，做優(yōu)財源增量，做強財源質(zhì)量。要依法征管提質(zhì)量，堅決落實各項稅收優(yōu)惠政策，堅決不收過頭稅，堅決防止和制止越權(quán)減免稅，積極構(gòu)建“政府主導、財稅主責、部門配合、信息共享”綜合治稅平臺，壓實涉稅部門源頭管稅、協(xié)稅護稅責任，齊抓共管，挖潛堵漏，做到依法征收、應收盡收、顆粒歸倉。

2.硬化預算約束，規(guī)范支出管理。堅持依法理財，推進支出標準體系建設，將支出標準作為預算編制的基本依據(jù)，精打細算、量入為出，持續(xù)深化零基預算，完善跨年度預算平衡機制，加強政府債務和中長期規(guī)劃管理，合理安排支出預算規(guī)模，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。嚴格執(zhí)行人大批準的預算，落實先有預算后有支出、無預算不執(zhí)行、有預算不超支、超預算不撥款，強化對預算執(zhí)行的控制。堅持“有保有壓”，精打細算、開源節(jié)流，不折不扣落實過緊日子要求，始終把“保工資、保運轉(zhuǎn)、保基本民生”作為重大政治責任，嚴格控制一般性、低效性支出，著力壓減非急需、非剛性支出，及時清理評估各項支出政策，階段性政策到期后退出，把騰出的資金用于緊要處、關(guān)鍵點、刀刃上。嚴格預算追加審批機制，除遇國家政策變化或突發(fā)性、應急性等特殊情況外，預算執(zhí)行中原則上不予辦理預算追加事項。部門新增支出需求，優(yōu)先通過盤活自身存量資源、調(diào)減其他非急需項目等方式解決。深入推進預決算公開，提高財政透明度。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)范化建設，做實財政管理“最后一公里”。

3.加強資源統(tǒng)籌，防范財政風險。堅持以政領財、以財輔政，牢固樹立“大財政、大預算、大資產(chǎn)”理念，系統(tǒng)謀劃財政改革發(fā)展，建立大事要事保障機制，構(gòu)建財政資源統(tǒng)籌、財政政策聚焦、財政資金協(xié)同的體制機制。強化風險意識、底線思維，統(tǒng)籌安全和發(fā)展、當前和長遠，平衡好促發(fā)展和防風險的關(guān)系，統(tǒng)籌應對各領域風險挑戰(zhàn)，特別是防范好政府隱性債務、基層“三保”、庫款資金、社會保障等財政運行風險。加強重大政策、重大政府投資項目等財政承受能力評估，未通過評估的不得安排預算。深化政策和項目預算績效管理，對中長期重大政策和項目實行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)調(diào)整、清理和退出機制。健全地方政府依法適度舉債機制，堅決遏制隱性債務增量，穩(wěn)妥化解隱性債務存量。加快“數(shù)字財政”和“智慧財政”建設，建立數(shù)據(jù)綜合運用機制，提升財政治理能力。深化財政監(jiān)督，健全財政資金全過程、全鏈條、全方位監(jiān)控體系，加強對財政政策、財政資金的審計監(jiān)督和跟蹤問效。

（二）加大財政投入，強化資金保障

1.壓實政府支出責任，構(gòu)建多元投入格局。堅持把鄉(xiāng)村振興作為財政支出的優(yōu)先保障領域，公共財政繼續(xù)向鄉(xiāng)村振興傾斜，加大對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)支持力度，努力構(gòu)建財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不減、總量有增、結(jié)構(gòu)更優(yōu)。繼續(xù)推進財政事權(quán)和支出責任劃分改革，明確和強化各級政府鄉(xiāng)村振興投入和監(jiān)管責任。穩(wěn)步提升中央財政在全國農(nóng)林水事務支出中的支出比重，增加中央財政對鄉(xiāng)村振興中的公共服務與基礎設施的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。進一步梳理整合現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策，研究出臺能夠有效吸引資本、技術(shù)、人才等要素流向“三農(nóng)”財稅政策。系統(tǒng)重塑省以下鄉(xiāng)村振興領域事權(quán)和支出責任，調(diào)整完善省對市縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入補助比例，加大財力下沉，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，實行差異化分配。縣級要嚴格落實“四個優(yōu)先”要求②，對鄉(xiāng)村振興給予“優(yōu)先保障”，確保財政投入與鄉(xiāng)村振興目標任務相適應；落實土地收入使用調(diào)整政策，逐步提高土地出讓收益用于“三農(nóng)”的比例；地方政府專項債券分配適度向鄉(xiāng)村振興領域優(yōu)質(zhì)項目傾斜；創(chuàng)新財政政策扶持內(nèi)容和投入結(jié)構(gòu)，通過設立引導基金、政銀合作、政府與資本合作、政府購買服務、減稅降費、融資增信、擔保貼息、風險補償、以獎代補等措施加大財政支持力度，用足用活各項稅收優(yōu)惠政策，激勵和吸引金融機構(gòu)、社會資本參與鄉(xiāng)村振興，平衡和保障鄉(xiāng)村振興資金供給、要素投入。

2.優(yōu)化財政資金投向，提升資源配置效率。鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)性、持續(xù)性、艱巨性，決定了財政支持的長期性。縣級財政要完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系，建立健全財政支持政策設立、調(diào)整和退出機制。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革，進一步理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力分配關(guān)系。強化鄉(xiāng)村振興專項預算管理權(quán)責，建立權(quán)責明確的鄉(xiāng)村振興專項資金縣鄉(xiāng)兩級預算管理體制。推進建立和完善規(guī)范透明、標準科學、約束有力的鄉(xiāng)村振興資金預算管理制度。緊扣鄉(xiāng)村振興總要求，對接中期規(guī)劃和年度目標，“先謀事，再排錢”，按照輕重緩急，堅持量力而行、盡力而為，編制鄉(xiāng)村振興專項預算，合理分配資金，精準支持方向，精準支持范圍，精準支持項目，精準匹配資金。加快鄉(xiāng)村振興專項預算執(zhí)行，大力壓減結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模，提高資金使用效率。現(xiàn)階段，財政聚焦發(fā)力的重點和目標主要包括：保持幫扶政策總體穩(wěn)定，鞏固拓展脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接；支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，加快推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；支持鄉(xiāng)村生態(tài)振興，加快補齊農(nóng)村基礎設施短板；支持鄉(xiāng)村組織振興，加快推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化；支持鄉(xiāng)村文化振興，豐富群眾精神文化生活；支持鄉(xiāng)村人才振興，加快培育鄉(xiāng)村實用人才；支持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，增強自身“造血”功能和內(nèi)生發(fā)展動力。

（三）加強資金監(jiān)管，提高資金績效

1.加強部門協(xié)同配合，強化資金統(tǒng)籌使用

（1）省級支持統(tǒng)籌。省級要建立健全涉農(nóng)資金支持鄉(xiāng)村振興長效機制，完善“大專項+項目清單”管理模式，推動政策整合和管理整合，涉農(nóng)資金分配權(quán)、使用權(quán)盡可能下放到縣。省直各有關(guān)部門要加強溝通配合，財政、發(fā)改等部門要以資金、規(guī)劃和任務清單管理為抓手，指導和支持涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。行業(yè)主管部門要按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合總體要求，在做好宏觀指導的基礎上，統(tǒng)籌考慮項目資金投入、政策條件、項目性質(zhì)等因素，進一步下涉農(nóng)項目審批權(quán)限，賦予縣級政府相機施策、適時調(diào)整和統(tǒng)籌整合的自主權(quán)，強化縣級政府統(tǒng)籌使用資金的責任，不斷提高項目決策的自主權(quán)和靈活度。

（2）縣級實質(zhì)統(tǒng)籌。縣級要著力構(gòu)建權(quán)責匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，完善鄉(xiāng)村振興工作聯(lián)席會議制度，實行一個口子交辦、一個平臺點評、一個團隊核查、一個標準考核，實現(xiàn)涉農(nóng)資金實質(zhì)性整合。探索完善以規(guī)劃為引導、以重點項目為載體、以財政資金為引領的統(tǒng)籌路徑，實行跨部門、跨層級、跨年度統(tǒng)籌，在“因需而整”的前提下做到“應整盡整”，盡可能將納入整合范圍的各類資金歸到鄉(xiāng)村振興 “資金池”，實行“大類間打通”“跨類別使用”，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”格局，集中財力辦要事、辦急事。

2.嚴格項目資金監(jiān)管，提升資金使用績效

（1）強化項目庫建設。大力推進預算管理一體化建設，鄉(xiāng)村振興全部預算支出以預算項目的形式納入項目庫，全面實行全生命周期管理，按照前期謀劃、項目儲備、預算編制、項目實施、項目終止等環(huán)節(jié)，全流程動態(tài)記錄和反映項目信息變化情況。推進財政支持鄉(xiāng)村振興支出標準體系建設，實行項目標準化分類，強化項目立項論證，規(guī)范項目立項依據(jù)、實施期限、支出標準、預算需求等要素。建立健全項目滾動管理機制，做實做細項目儲備，納入預算項目庫的項目必須按規(guī)定完成可行性研究論證、制定具體實施計劃、績效目標評審等各項前期工作。堅持“先有項目再安排預算”原則，根據(jù)項目的輕重緩急及其優(yōu)先性安排預算，凡未納入項目庫的項目一律不得安排預算。

（2）做實績效管理。進一步調(diào)整完善鄉(xiāng)村振興資金績效管理制度，推進績效管理與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督有機結(jié)合。建立事前評估、目標管理、事中監(jiān)控、事后評價等全過程績效管理機制。完善績效評價指標體系，強化績效評價結(jié)果運用，將評價結(jié)果作為政策調(diào)整、預算安排、責任追究以及改進管理的重要依據(jù)，形成績效管理閉環(huán)。不斷深化財政審批、投資評審、政府采購改革，簡化和優(yōu)化農(nóng)村小型項目建設實施流程，減少不必要的資金損耗。督促主管部門加快項目實施，提高支出進度。按照“誰投資、誰擁有，誰受益、誰管護，誰主管、誰負責”的原則，明晰農(nóng)村公共基礎設施產(chǎn)權(quán)主體，健全經(jīng)費保障機制，構(gòu)建以鄉(xiāng)村為主、權(quán)責明晰的分類分級管護責任體系，切實做到事有人管、責有人擔。

（3）嚴格資金監(jiān)管。不斷健全鄉(xiāng)村振興資金監(jiān)督管理和考核制度，加強事前、事中、事后全過程監(jiān)管。進一步完善鄉(xiāng)村振興資金內(nèi)控操作規(guī)程，運用動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)和直達資金系統(tǒng)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興資金全過程、全覆蓋、常態(tài)化監(jiān)管，做好在線監(jiān)控、預警信息核實、違規(guī)處理等工作，防止違規(guī)使用、擠占挪用、沉淀閑置。加強財政和審計監(jiān)督，嚴肅查處違紀違法違規(guī)行為，對違反相關(guān)規(guī)定、造成重大損失的，嚴格依法依規(guī)追究相關(guān)單位和責任人的責任，并針對發(fā)現(xiàn)的問題，舉一反三，整改糾偏，健全制度，完善規(guī)程。健全鄉(xiāng)村振興資金、政策、項目公示公告和信息公開制度，縣級公開資金來源、扶持范圍、建設和補助標準、項目審批程序和結(jié)果等內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示項目實施進度、實施結(jié)果和補助對象等內(nèi)容，主動接受社會監(jiān)督，實現(xiàn)資金管理“陽光操作”。

注釋：

①財政自給率=一般公共預算收入/一般公共預算支出×100%。

②“四個優(yōu)先”，即在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務上優(yōu)先安排。中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[N].人民日報，2018-02-05(001)。