“業、財、控”融合模式下公用事業財政補貼模式創新研究

●劉曉爽

一、市政公用事業財政補貼特點

（一）公用事業類企業特點

我國國家工商行政管理局于一九九三年十二月發布的 《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中規定，凡涉及公用事業經營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業的經營者稱之為公用事業企業。

區別于一般的商業企業，公用事業類企業具有一定的特殊性。商業企業一般是指以盈利為主要目的，通過運用各種生產要素，諸如所有物、資本、技術和企業家才能等，向市場提供其生產的商品或服務，實行自主經營自負盈虧、且獨立核算的法人或其他社會經濟組織。與之相比，公用事業類企業存在以下主要差異：一是管理目的不同，公用事業的管理目的通常是謀求社會公共利益；二是具備一定的自然壟斷性；三是傳統公用事業企業管理一般以法律手段、行政手段為主，輔以經濟手段；四是其產品、服務具有長期性、普遍性、公用性以及公益性等特征。

（二）從財政補貼角度看公用事業類企業發展現狀及問題

公用事業的發展有效促進了我國城市化建設的快速發展，推動了我國的現代化進程，并對改善我國居民的生活質量及生活條件作出了貢獻。但同時公用事業型企業也給國家及地方的財政管理帶來了諸多挑戰，為了保障民生，國家及地方政府一直將涉及民生的自來水生產、污水處理、煤氣天然氣、垃圾處理等產業視為保障民生的公益類事業，長期以來采取低價格、高補貼的財政機制，從而造成了銷售價格與成本倒掛的情況，并且使得公用事業所生產的產品價格基本與供求關系和成本變動的影響脫節。

我國國有企業的產生同我國的基本經濟制度以及計劃經濟體制密不可分，并普遍缺乏市場競爭力，主要表現為以下幾點：

一是財政補貼固化，妨礙市場經濟規律的有效運行。受長期“低價格、高補貼”的觀念影響，很多“老”國企缺乏經營意識。公用事業的產品在其所在地區通常具備一定的壟斷性，消費者往往沒有選擇權，只能被動成為價格接受者。與此同時，由于政府給予相對高的補貼，甚至是財政兜底，造成企業沒有生存危機。以筆者參與的某市污水處理廠成本規制項目為例，企業有中水供應能力，但對主動擴展中水銷售市場，提高企業收益幾乎沒有意愿。

二是財政補貼支出效益低下。企業業財脫節，缺乏有效的業務及財務管控手段，導致企業生產流程中各環節的成本無法有效衡量，即使企業想進行成本管控或壓縮也不知應從何處下手。特別是在缺少有效的財務管理方式時，大部分財政補貼被用到修補企業經營虧損，造成財政資金的大量浪費，且企業經營效率越來越差，虧損越來越多，從而陷入惡性循環之中。

三是缺乏科學的補貼機制。很多針對公用事業企業的財政補貼是由企業和政府協商確定的，沒有明確的價值導向，缺乏補貼制定的客觀依據，缺乏衡量財政補貼的標準和激勵機制，最終造成企業和政府互相“扯皮”，地方財政不堪重負。

二、業、財、控融合的管理模式是確定財政補貼的先決條件

（一）業、財融合管理是企業精細化管理的前提

業務管理雖然是企業自身的工作，但對于公用事業類企業，特別是一些管理理念相對落后的企業來說，地方財政及國資監管部門應持續關注企業的業務管理情況，從宏觀角度指導和監督企業的業務管理及運營情況。例如公益項目新建、改擴建，企業經營模式的論證，以及企業運營中遇到重大問題的決策等，各級政府財政及國資監管部門均應承擔相應的監管任務。

業、財融合不僅僅作為企業業務的后端，負責把企業的業務及運營時的會計記賬工作做好，而是要以“財”為抓手去統籌企業運營的方方面面。一是業、財融合要讓財務管理從業務的“前端”做起，從經營預測、經營分析入手后，推動全面預算才能行之有效地做到“業、財融合”，而不僅僅是記好賬。財務要能夠對企業的業務戰略提供有效支撐。二是財務管理要關注企業內部成本，在企業運營過程中，有計劃地記錄、分析、總結、調整企業的成本管理方式，才能切實做到企業生產過程中的開源節流。三是以財務分析對業務以及經營風險進行管控。企業的財務管理要時刻緊盯企業的業務運營所涉及的“財”，例如對現金流的管理、分析、預測及使用，從而增強企業經營過程中應對經營風險的能力。

（二）預算績效是管理的必要過程

預算表示一個經營期內企業一系列經營活動預計的財務狀況和經營的經濟成果，是一個用錢來表示的數字。而制定這個數字，需要進行全面分析，并生成預算績效指標。企業通過“預算”這一經濟性指標對企業各部門的財務及非財務資源根據經營生產的需要進行重新分配，將經營目標以及達成這一目標所需要完成的工作一一細化成可量化的績效指標，從而形成預算績效指標。而通過這一過程所生成的預算績效指標表就是企業這一預算周期的經營路線圖。例如，為實現全年銷售額增加10個億，企業需要再招聘多少名員工、花費多少培訓費、多生產多少產品或提供什么樣的服務等。

（三）績效評價是確定財政補貼的重要依據

企業的預算已經將“預算”這一經濟指標通過要素分配的方式進一步分解為細化的績效指標，而績效評價的目的就是對這些指標實現的效率和效果的評價。企業可以通過對指標實現的效率、效果在運營過程中進行監督或在周期結束時進行績效評價，從而進行運營過程的管理及調整工作。

地方財政在評價補貼是否有效或是否應該予以補貼時，可以通過預算績效評價的結果進行計算。例如財政部于2022年3月發布的《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》中所規定的PPP項目績效付費的方式，針對公用事業企業也可以通過設定預算績效評價指標的方式對財政補貼進行準確核算。

三、城鎮生活污水處理企業業、財、控管理模式實例探索

（一）公用事業型企業的行業特點

公用事業提供產品和服務的特殊性，也決定了其在生產、經營過程中有一定的特殊性，在制定業、財、控融合的管理模式時，需要充分考慮其所具備的特點和假設因素。以供熱行業為例，不同城市在冬季溫差巨大，不同城市供熱條件也不一致，不能直接對指標生搬硬套。本文以城市生活污水處理為案例，污水處理主要特點如下：

一是建設期投資規模大，投資回收期長。污水處理行業是資金密集型行業，以筆者目前參與的多個污水處理企業案例來看，政府在污水處理廠興建中就已投入了巨大財力。同時，污水處理行業的公益性，決定了污水處理行業即使是采用PPP、BOT、TOT方式經營的污水處理企業，最短的回收期也多于15年。

二是污水處理是公益性事業，需要長期補貼經營。污水處理廠的運營期內，首先因為污水處理產出物的特殊性以及污水處理的公益性，污水處理價格的漲跌由發改委定價，并包含在自來水費中，屬于污水處理公司不可控因素，污水處理收入與污水處理量沒有直接關系。其次，自來水中收取的污水處理費用，遠遠低于污水處理成本。再次，盡管部分企業有中水銷售業務，但中水水價依舊遠低于污水處理成本。所以污水企業的收入必定低于其運營成本，無論是國企自營或是通過PPP、BOT、TOT等形式，地方財政均需從財政收入中長期撥付資金來保證污水處理廠的持續運營。

三是區域性特點。污水處理具有區域性特點，不同地區、不同城市、不同氣候下污水處理的投入和處理效果都存在一定的差異。在實際業務中，需要根據區域特性合理計劃。

（二）污水處理企業業務過程梳理

為對城鎮生活污水處理運營過程進行系統全面的梳理，本文引入“波特價值鏈”來分析污水處理企業在經營管理過程中涉及的內容。

根據圖1，一個企業主要分為基本活動、輔助活動兩大類。

圖1 波特價值鏈

以污水處理行業為例，基本活動主要包括：管網來水、進水監測、污水處理、污水提升、污泥處理、污水排放、中水銷售、中水服務；輔助活動包括但不限于內部管理制度、各類污水處理藥劑采購、技術改進、人力資源管理、財務管理、信息管理、后勤管理等。而在整個污水處理廠的運營流程中，污水處理過程又是污水處理廠運營中的核心工作內容。圖2為筆者參與的以生化處理工藝為主的某污水處理工藝流程示意圖。項目組在確定成本績效標準時，主要就是基于該流程圖對每一個步驟進行的量價討論。

圖2 某污水處理廠污水處理工藝流程示意圖

（三）構建績效指標

通過對污水處理業務過程的梳理，借鑒波特價值鏈，以及對污水核心環節工藝的厘清，構建污水處理企業績效評價指標體系，如表1所示。并通過遍歷波特價值鏈的每一個業務環節，使污水處理企業績效指標體系涵蓋污水處理企業生產經營過程中的每一點，從而將“績”與“業”融合。

表1 污水處理企業績效評價指標體系（參考）

（四）制作預算編制表

預算編制表是企業全面預算的經濟展現。上文通過對企業業務流程的遍歷整理出全要素企業績效表后，可將企業生產經營過程中的要素形成預算編制表。

一是銷售情況的預算表。銷售預算是一個企業預算編制的源頭，一般企業會先確定收入，然后根據收入中的量價關系 （銷售收入通常等于銷售數量×銷售單價），推算出提供生產或服務的數量。但污水行業的特殊性決定了污水處理本身的收入無法通過數量×單價的形式體現。此處可以使用歷史平均值作為參考。如果企業有中水銷售，則需要將中水銷售收入也計算在內，中水銷售可用收入=數量×單價的方式計算。

二是固定資產投入。如前文所述，污水處理行業屬于資金密集型企業，其特殊性決定了污水處理行業的固定資產投入通常資金用量巨大，企業需對生產經營中的固定資產投資進行相應的預算規劃。

三是成本及費用預算。成本及費用預算是預算編制的重點和難點。成本費用可分為三類：第一類是主控費用，主要呈現污水處理廠污水處理過程中發生的直接成本，可根據預計產量結合單價及經驗用量來制定相應預算；第二類是可控費用，主要是期間費用，可以根據企業運營計劃，例如員工數量等參數確定；第三類是其他費用，屬于零散發生的費用，可通過經驗值確定一個比例。

（五）確定補貼模型

主管部門應事先確定財政補貼范圍，通常情況下運營期成本應包括人工成本、直接材料消耗、修理費、其他成本費用等。與此同時也應考慮特殊情況，以筆者參與的Y市污水處理公司項目為例，該企業污水處理建設期的全部投資均為政府出資，那么在年度補貼中，Y市污水處理公司因折舊造成的運營損失就不應計入補貼范圍。

當一個年度運營期結束后，主管單位應組織進行運營期績效評價工作或委托第三方機構進行。由績效評價小組對該運營期的經營績效進行打分后，主管單位根據績效得分對運營缺口進行補貼。以Y市污水處理有限公司為例，最終確定的財政補貼資金總額=80%×（規制成本總額-規制收入總額-企業其他政府性補貼收入）+20%×（規制成本總額-規制收入總額-企業其他政府性補貼收入）×績效考核系數。

四、業、財、控融合模式下的財政補貼應用展望

通過上文對污水處理企業全流程梳理及全要素覆蓋的績效指標整理，企業可以結合指標更好地設計成本費用預算表，同時也方便根據計劃產量推算出數量指標。地方財政可以通過預算績效評價結果確定對市政公用類國企的補貼或者付費的標準依據。適時、適度地對企業進行相應考核。

最后需要說明的是，如上文所述的污水處理流程及污泥處置流程，需要經過企業數年生產數據的積累，使企業的生產數據逐漸趨于準確。此時參考歷史經驗進行的事前績效指標設定可以相對精準地預測諸如企業年度處理量、年度污泥處理量、年度藥劑采購量，同時結合采購價格及成本可以計算出單位產量、單位藥劑成本等一系列可量化指標，企業在編制新一年度預算時，就可以更精準地自上而下分解預算、自下而上地填報預算，從而將業、財、績的管理模式真正融入到企業管理中。