淺談規劃環境影響評價在生態文明城市建設中的有效應用

龔 瑩

（江蘇佳信環保咨詢有限公司，江蘇 南京 211500）

隨著近年來國內經濟水平的提高，生態城市建設的重要性與日俱增，如何做好生態城市建設工作已然成為行業管理者的一大難題。規劃環境影響評價在生態城市建設中發揮著至關重要的作用，其能夠為生態城市建設指明建設方向，合理使用規劃環境影響評價幫助建設者抓住生態城市建設重點，加強生態城市規劃設計的合理性，指導環境城市建設活動的系統實施，并有效促進后續生態城市的建設和發展[1]。

1 規劃環境影響評價的發展歷程及體系

1.1 規劃環境影響評價定義及發展歷程

規劃環境影響評價是指在規劃階段，對該規劃在實施后可能會造成的生態環境影響進行分析和預測，并針對可能造成的環境影響提出預防方案的過程。就目前來看，我國規劃環境影響評價會隨著社會對于規劃環境影響評價的重視度的提高以及應用頻率的增加而不斷健全和進步[2]。截至今日，我國規劃環境影響評價已經經歷了三個發展階段，從早期的項目環境影響評價、規劃環境影響評價，到目前的戰略環境影響評價，2002年審議通過《中華人民共和國環境影響評價法》第一次明確戰略環境影響評價。國務院頒布的《建設項目環境保護管理條例》是我國第一個明確規劃環境影響評價的法規，隨后，我國陸續制訂了《專項規劃環境影響報告書審查辦法》《關于進行環境影響評價的規劃的具體范圍》《規劃環境影響評價技術導則（試行）（HJT130—2003）等相關法規和技術標準，標志著規劃環境影響評價的法律和行政支持體系已初步建立[3]。

1.2 規劃環境影響評價指標及技術導則體系的構成

1.2.1 規劃環境影響評價指標

規劃環境影響評價指標體系應當包括生態環境指標、自然環境指標、能源利用指標、資源利用指標和社會經濟指標五個方面[4]。具體生態城市建設規劃環境影響評價指標包含城市生態系統構造、城市功能及城市協調度等方面，各指標權重如表1所示。

表1 規劃環境影響評價工作體系

1.2.2 規劃環境影響評價技術導則體系的構成

目前規劃環境影響評價技術導則主要由總綱、綜合性規劃導則和專項規劃導則構成（見圖1）。

圖1 規劃環境影響評價技術導則體系

《規劃環境影響評價技術導則總綱》（以下簡稱《總綱》）與區域、流域、海域的綜合性規劃環境影響評價技術導則以及農業、工業、城市建設等專項規劃環境影響評價技術導則是辯證的統一關系，《總綱》是規劃環境影響評價的總體綱領，為區域、流域、海域的綜合性規劃以及農業、工業、城市建設等專項規劃環境影響評價技術導則指引方向。

2 規劃環境影響評價的基本原則及工作程序

2.1 規劃環境影響評價的基本原則

《總綱》規定規劃環境影響評價的基本原則，主要包括早期介入、過程互動，統籌銜接、分類指導，客觀評價、結論科學等[5]。

2.1.1 早期介入、過程互動

規劃環境影響評價工作的工作原則之一是早期介入，過程互動。規劃環境影響評價工作與其他環境影響評價工作的一大差別就在于該項評價工作的進入時間較早，在規劃審批之前就需要完成規劃環境影響評價，同時規劃環境影響評價工作還會伴隨規劃開展全過程直至規劃實施結束。

2.1.2 統籌銜接、分類指導

規劃環境影響評價工作需要按照具體原則進行，不得隨意設計，原因是規劃內容在不同空間及時間上存在一定差異，因此規劃環境影響評價必須要做到統籌銜接、分類指導，統籌不同層級間規劃協調性，銜接“三線一單”等生態環境規劃內容，分類指導規劃區內項目準入和項目建設布局。

2.1.3 客觀評價、結論科學

進行規劃環境影響評價的主要目的，是使規劃建設能夠達到預期的建設效果，同時兼顧生態環境，落實可持續發展理念。為達到這一目標，同樣需要規劃環境影響評價工作落實評價工作原則，客觀評價、結論科學，從而滿足規劃建設可持續發展目標。

2.2 規劃環境影響評價的工作程序

根據《總綱》規定我國規劃環境影響評價的工作流程主要包括4個階段，第1個階段是在規劃環境影響評價工作開展前的準備階段；第2個階段是規劃環境影響評價工作的實施階段，進行工作方案的確定并開展調研工作；第3個階段則進入到分析論證階段以及預測評價階段，主要目的是對項目的環境影響情況進行分析評價；第4個階段是文件編制階段，結合上述三個工作流程所得到的相關數據和結論，進行環境影響評價文件的編制。規劃環境影響評價工作程序如圖2所示。

圖2 規劃環境影響程序圖

首先進行環境影響識別，構建評價指標。要求環評工作者能夠有效分析該規劃在實施后可能會產生的環境影響判斷及影響范圍和影響惡劣度，從而確定本次規劃環境影響評價工作的重點評價點，并建立評價體系。其次是要進行規劃環境影響分析與預測，主要針對第1步所識別出的相關影響因素進行多層次的影響評價，分析該規劃可能會造成的生態壓力，尤其要對生態環境較為敏感的區域進行重點評價，從而判斷該規劃實施風險，規劃所在區域的環境承載力。再次，進行規劃方案的論證，該論證主要包括兩部分，第一部分是從生態影響角度進行論證，判斷該規劃對于所建設區域的資源、生態以及環境的影響，分析該規劃方案的可行性，第二部分則是作用角度，分析該規劃在建設后對區域經濟以及社會發展與環境產生的作用，有效協調多方利益，以保障規劃的合理性。最后需要進行跟蹤評價，結合該規劃可能會產生的生態影響，找出重點的跟蹤評價點，并進行跟蹤評價計劃制定，監測該規劃對于生態的實際影響。

3 規劃環境影響評價在生態文明城市建設中的作用

3.1 早期介入從源頭控制和減緩對環境的影響

生態城市建設計劃的實施方案和發展政策具有明顯的“來源”特征[6]。規劃環境影響評價需要充分考慮生態城市建設規劃過程中的各種環境問題，實現戰略選擇和調整。最大限度地在生態城市建設規劃和早期開發建設階段，采取有效的措施預防和控制生態城市建設過程中的生態破壞和環境污染，以真正實現“預防為主、防治結合”的環保理念，從源頭控制和減緩城市建設給生態環境造成的破壞，達到預期生態城市建設目標。

3.2 優化空間布局，不突破環境質量底線

規劃環評的重要作用是能夠保障政府所規劃的城市建設空間能夠不突破該城市所能承擔的環境底線，設定的環境影響評價指標是生態城市建設的最低的環境指標要求。需要在生態城市建設過程中合理規劃城市各個功能區域，將城市劃分生活區、生產區、生態管控區等，各功能區不交叉，不占用，獨立運行，尤其要避免其他功能區占用生態管控區域，從而既滿足城市經濟發展需求，又保障城市生態環境。

3.3 跟蹤評價，及時發現和防控不利影響

《總綱》指出在規劃實施過程中可能會出現最終的生態影響度與前期分析評價結果不一致的情況。因此在規劃實施過程中需要進行跟蹤評價，可以在規劃實施5年之后由規劃編制單位對規劃實施過程中所產生的生態影響進行跟蹤評價，有效管控已經造成的環境影響。對周圍公眾或居民對于規劃實施的態度進行調研，對早期已經總結出的相關環境影響評價結論進行補充完善[7]。開展規劃環境影響評價工作，有利于及時發現和防控生態城市建設過程中可能會存在的不利影響并進行防控。

4 目前規劃環境影響評價在生態文明城市建設中存在的問題

4.1 早期介入較為困難

開展規劃環境影響評價工作的一大原則是早期介入原則，該原則要求規劃環境影響評價工作要盡可能早地介入城市建設規劃，采取有效預防措施和控制手段，避免生態文明城市建設對城市生態環境的影響，做到早介入早預防。但現實問題是，我國大部分所開展的針對生態城市建設的規劃環境影響評價工作多是與生態城市建設同步進行，甚至部分規劃環境影響評價工作要晚于生態文明城市建設1～2周，沒有做到早介入早預防。

4.2 專項規劃環評體系不完善

在規劃環境影響評價制度建設方面，存在專項規劃環評體系不完善的問題。雖然近年來已經初步將規劃環境影響評價工作與相關法律法規相協調，將其應用到相關建設規劃中，但專項規劃環評體系尚未完善，雖然相關技術導則正逐步頒布，但仍不夠全面，且并未得到全面開展，尤其是鄉鎮區域內的規劃環境影響評價工作未得到落實。鄉鎮區域建設對于增強經濟活力，增加就業機會具有一定作用，但鄉鎮建設項目往往存在技術水平低、資源少、能源浪費嚴重的問題，且鄉鎮人員環境保護意識以及環境管理能力相對落后，如果缺少限制條件將不利于進一步推進經濟發展，可能會對現有環境造成一定危害。

4.3 規劃環境評價技術水平參差不齊

目前進行規劃影響評價工作的工作人員隊伍主要由三部分組成，即長期從事該項工作的研究單位以及院校，原來從事該項工作的具有相關證件的工作人員以及各行業的規劃設計單位。相比長期從事該項工作的事業單位以及院校，持有相關證件的工作人員以及規劃設計單位在人員質量方面更難以把控，部分環評機構為降低人員開支，導致此類機構人員素質水平不高，最終對整體環評人員素質產生影響。

4.4 規劃實施過程中不確定性變化較難掌控

生態城市建設具有規劃建設內容復雜、規劃建設周期較長、規劃建設開展不確實性大等多個特點，隨著項目的不斷開展，建設期間所涉及的環境因素也在不斷改變，這也是規劃環境影響評價工作跟蹤評價開展的原因所在，一旦把控不嚴，就易給建設區域生態環境造成壓力。

5 規劃環境影響評價在生態城市建設中應用的建議

5.1 加強規劃審批要求，落實規劃環境影響評價制度

當前生態城市建設正在逐漸改變，為了更加健全地開展規劃環境影響評價工作，需要對規劃環評具體開展時間以及開展要求予以規定。另外，在評價過程中還需要加強規劃審批，嚴格落實規劃環境影響評價工作制度，在規劃審批階段需要加強審核工作，在審批規劃時要看規劃是否已做環境影響評價，以及規劃有無采納或不采納規劃環評的調整建議，不采納有無說明理由。做到早介入早預防，最大程度上避免生態城市建設給周圍生態環境帶來的不良影響。

5.2 完善專項規劃環評技術導則體系

規劃環境影響評價工作的實質與建設項目基本一致，實施同一管理條例，但規劃環境影響評價工作具有復雜性的特征，涉及多個行業，同時建設項目環境影響評價工作又具有戰略性意義，因此，建設獨屬于各行業、各類型專項規劃環境影響評價工作技術導則，完善專項規劃環評體系，顯得尤為重要。生態城市建設的技術導則體系，可以使工業規劃、能源規劃、自然資源開發規劃、交通規劃等專項規劃的規劃環境影響評價中技術導則體系內容進一步優化完善，對未設立部分需要盡快設立，完善專項規劃環評技術導則體系，擴充評價體系。

5.3 規范規劃環評編制單位的技術要求，組織規劃環評技術培訓

首先，需要強化工作人員的業務素質，環評工作相對來講比較專業，而且對于工作人員的素質水平有較高的要求，因此必須對環評團隊的業務素質進行強化，加強對環評從業人員的培訓。其次要讓相關工作人員樹立起保護環境的責任意識，能夠正確對待生態城市建設，理解生態城市建設的內在價值，從而進一步增強其在環境影響評價工作開展期間的內生動力。最后，需要落實職業道德建設，環評工作責任比較重，職業風險相對較高，一個規劃是否合理全都由這一份報告決定，工作人員自身的職業道德則成為其中的關鍵。

5.4 加強規劃實施過程管理，落實跟蹤評價制度

加強對生態城市建設過程中的規劃管理，落實跟蹤評價制度，是規劃環境影響評價在生態城市建設中應用的途徑之一。對規劃實施后所建設區域的生態環境變化情況進行調研分析，得出規劃對于環境產生的影響，并與早期所得的環境影響評價文件結論進行對比，對于已經實施的部分，若早期所提出的預防方案較為有效，則可繼續按照原方案進行施工；若早期所提出的方案未能發揮其預防作用，則可在綜合公眾治理意見的基礎之上提出新的規劃預防意見。若未實施部分的規劃已經產生較大變化，或不滿足最新的生態環境管理要求，應提出規劃優化調整或修訂的建議，以保障生態城市建設項目可持續發展。

6 結論

規劃環境影響評價對于生態城市建設具有推動作用，只有提高規劃環境影響評價工作水平，才能夠真正發揮規劃環境影響評價工作的效果，為生態城市建設提供依據，使我國經濟發展與環境保護相平衡。