全域土地綜合整治工作的社會意義及策略思考

錢 霞，許琦斌，胡程程

（1.寧波環宏生態環境科技有限公司，浙江 寧波 315000；2.寧波市寰宇工程咨詢有限公司，浙江 寧波 315000）

近年來，隨著工業化以及城鎮化的高速發展，鄉村土地開發和利用日漸加劇，導致鄉村耕地分布零散，鄉村空間布局雜亂無序，存在大量閑置、低效利用的土地，而且整體農村生態質量持續性惡化，建設用地嚴重不足，非常不利于鄉村振興戰略的有效性實施[1]。因此，需要在國土空間總體規劃的引領下，展開全域土地綜合整治工作，采取工程、生物等措施，強化農田耕地保護力度，優化國土空間布局，提高土地整體資源利用率，增加有效耕地面積，提高土地綜合生產能力，從而對生態環境進行有效性改善。

1 全域土地綜合整治內涵

全域土地綜合整治就是在特定區域內，結合土地利用總體規劃以及土地整治規劃確定的目標與用途，利用行政、經濟、法律、工程技術等方式，對農村生態、農業、建設空間等展開全域優化和布局，尤其要對農田、水系、道路、森林、村落等要素展開綜合整治，對不同的用地類型進行針對性整治，如針對高標準農田需要對其實施連片體質建設，針對存量建設用地需要實施集中盤活，針對美麗鄉村、產業融合發展用地需要集約精準保障，同時還需要統一治理和修復農村人居環境，這樣可以強化耕地數量和質量，并對空間開發格局進行優化，實現各類土地的節約集中利用，對傳統的生產生活條件進行改善，構建美麗生態環境，促進農村集體經濟的發展，提高土地利用率，推動區域社會經濟生態可持續發展?，F階段，全域土地綜合整治以鄉鎮為基本實施單元，在國土空間規劃目標、用途的基礎上，對土地進行整理、復墾、開發和建設，并對各類土地進行適當的增減，對農用地、建設用地等進行協調，修復生態環境，尤其要對閑置、低效利用、生態退化的土地進行綜合性整治[2]。其中全域土地綜合整治工作的原則如表1所示。

表1 全域土地綜合整治工作原則

2 全域土地綜合整治的社會意義

實施全域土地綜合整治具有重要的現實意義。新時期，農村農業提速發展，一二三產業融合發展，農村用地需求發生了很大變化，具體體現如表2所示。

表2 新時期農村用地需求變化

由此可見，在新時期，需要結合新情況，對農業農村發展用地保障方式進行積極探索和創新，開展全域土地綜合整治，提高土地利用率。尤其在鄉村振興戰略背景下，農業農村的各項事業高速發展，在未來需要進一步提高農村土地管理水平，強化用地保障能力，才能適應未來農業農村的發展需求[3]。其中實現區域土地綜合整治的社會意義體現在：（1）優化農業生產條件，實現全域土地綜合整治工作，可以對傳統的農業生產方式進行創新與優化，改善農民生活條件，保障糧食安全。同時，還可以對農業結構進行調整，提高農業生產力，實現農民增產增收，消除農民貧困，為其提供更多就業機會。（2）實現現代化農業發展。通過全域土地綜合整治工作，可以實現傳統耕作方式的創新，拓展農業生產規模，并構建多樣化的生態環境，提高農業發展速度。（3）落實生態保護工作。通過全域土地綜合整治工作的開展，可以推動生態文明理念的落實，提高土地利用率，改善農村生態環境，真正踐行生態文明思想，有效落實生態保護工作。（4）建設美麗鄉村，通過該項工作的開展，可以對山、水、林、田等要素進行綜合性考量，并對農村人居環境進行優化，構建集約化的生產條件，從而對農村土地利用格局進行優化，推動現代農業農村的發展，構建生態文明建設，實現鄉村振興。（5）實現農村土地整治。當前隨著城鎮化進程的加快，土地需求量日漸增加，需要展開全域土地綜合整治工作，有效落實生態文明發展理念，使其更加適應新時期國土資源與社會發展需求，對政策、理念、技術等要素進行優化，實現土地整治模式的創新[4]。

3 全域土地綜合整治工作存在的問題分析

現階段，全域土地綜合整治工作中還存在一定的問題，如：（1）配套政策不足，難以真正發揮多部門、政策、資金等的疊加效應；部分地區在管理制度、實施辦法等方面的建設還不成熟，相關政策還需要進行完善。（2）資金不足，部分區域出現多部門重復投入的現象，資金較為分散，難以發揮資金集中效應，導致全域土地綜合整治工作缺乏專項資金支持，而且資金來源較窄，難以為工作的開展提供充足的資金支持，導致土地整治工作較為被動，再加上缺乏針對性政策的支持和保障，難以吸引社會資金的參與[5]。（3）人才支持力度不足，人才隊伍建設不完善，理論研究不成熟，技術體系嚴重滯后等問題，都是限制全域土地綜合治理工作有效開展的主要因素。

4 全域土地綜合整治工作的策略探究

4.1 加大監管力度

在信息技術支撐下，構建國土空間基礎信息平臺，對相關數據進行全面整合，包含現狀數據、規劃數據、管理數據、社會經濟類數據等，從而構建全域土地綜合整治監管系統，在此基礎上設置規劃管理、項目管理、監測預警、統計分析等功能，這樣可以對全域土地綜合整治工作的全過程進行動態跟蹤管控，如立項、審批、實施、驗收等環節[6]。

4.2 加大資金支持

在全域土地綜合整治工作過程中需要大量的資金支持，如新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、鄉村振興項目資金等，在前期規劃、立項、建設過程中也需要足夠的資金保障。針對這種情況，需要拓展融資渠道，對多部門、多領域的分散資金進行優化整合，統籌管理，并將其集中到重點項目中，成立專項資金科目，為所有整治工程的統一規劃、統一建設提供資金支持，真正發揮資金的規模效應，提高資金利用率，減少資源浪費。此外，相關政府部門需要給予一定的鼓勵政策和指導意見，可以對社會資本進行鼓勵和引導，利用APP模式對土地綜合整治工作進行探究與探索，或者可以允許農民利用房屋抵押貸款的方式參與，提高長期信貸支持力度，在政策引導下，利用開發性金融機構、政策性銀行、社會資本等積極參與到項目建設中，同時實現專業化的資金管理，保障社會資金回收，為投資者的權益提供保障[7]。

4.3 加強政策支持

加強組織領導與政策整合，構建統一協調的工作平臺，國土資源部門需要對旅游、交通、農業、財政、環保等部門進行有效組織，使其積極參與到全域土地綜合整治工作中，針對重大事項需要展開集體會商，并報上級研究決策，同時需要對各種手段進行優化整合，如美麗鄉村建設、新農村融合用地、耕地保護補償、低效用地再開發等，發揮政策組合整體效應，對各類涉農資金進行優化整合，明確補助獎勵標準，發揮資金的綜合效益；要對全域土地綜合整治項目的報批規則進行完善和優化，簡化審批事項，同時對審批流程進行優化，并對審批材料進行簡約化處理；對相關政策進行調整，為全域土地綜合整治工作的開展提供政策支持和保障，如允許試點地區綜合運用美麗鄉村建設、城鄉建設用地增減掛鉤、低效用地再開發等政策手段，實現土地整治項目的統一化規范管理[8]。

4.4 加強人才培養

人才是開展全域土地綜合整治工作的基礎與前提。要加大人才培訓和再教育力度，結合實際工作需要，進行針對性、有效性的業務技術培訓，既要提高工作人員的專業理論基礎，還要增加知識儲備，強化其專業技術能力，同時需要引入案例分析方法，對典型案例進行拓展性分析，拓展知識視野，鍛煉操作能力，使其對新知識、新技術進行全面掌握。此外，還需要強化后備人才培養力度，在高校設置相關專業，培養綜合性、專業性技術人才，同時對高校人才培訓模式進行創新和優化，形成政、產、學、研、用等協同辦學模式，能夠真正培養專業性、實用性的土地整治專業人才，增加人才支持；要加大技術研發，為土地整治工作的綜合開展提供技術支持和保障，各個高校要充分發揮自身的技術優勢，增加對科研人才的培養力度，對自主研究成果進行積極轉化，為國土綜合整治工作的創新發展創建良好的條件[9]。

4.5 完善機構設置

相關政府部門要充分發揮自身的職能作用，確保自身職責的有效落實，在該項工作實施中真正發揮領導和組織職能，制定完善的管理制度，組建專業機構，對人員進行科學化管理。首先要建立完善的管理系統，完善各級機構設置，并對各自的職責進行細致性劃分，分工合作，提高工作效率；同時需要積極引進專業性人才，既要精通管理業務，還要具有較強的技術能力和較高的專業素養等，從而構建人員充足、結構完善、業務能力較強的工作隊伍；其次，需要完善技術培訓制度，行業協會需要在日常工作中做好人才培訓工作的備案、登記、跟蹤服務管理工作，同時構建完善的機構，展開規范性、高質量的管理服務，并完善職稱評定體系等，為全域土地綜合整治機構工作的開展提供技術指導和服務保障，同時對日常工作管理、經費使用等標準進行明確，實現技術職稱評定工作的統一性和協調性，這樣可以最大程度上挖掘技術人才的工作潛能，促進全域土地綜合整治工作的高質量開展[10]。

5 結語

綜上所述，現代化社會發展背景下，工業化、城鎮化發展水平日益提升，農業土地開發和利用形式日益加劇，導致農田耕地面積減少，農村宅基地空置率較高，建設用地相對不足等問題，針對這種情況，需要結合實際情況，積極開展全域土地綜合整治工作，提高農業土地利用率，強化生態環境建設，推動鄉村振興戰略的實施，為構建美麗鄉村創建良好的條件。