行政訴訟“程序空轉”現象的多維審視*

黃先雄

長期以來，行政訴訟“程序空轉”現象一直存在，只是程度不同而已，近幾年似乎有加劇之勢。①“長期以來,行政訴訟經常遭受‘空調白判’、‘不解決實際問題’之譏。”李廣宇：《裁判是怎樣寫成的》，法律出版社2021 年版，第219 頁。為解決這一問題，切實化解行政爭議，從中央到地方先后出臺了不少文件，甚至為此修改了行政訴訟法的立法目的。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2006 年下發《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發〔2006〕27 號），強調要切實化解行政爭議。最高人民法院于2009 年印發《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》，首次明確要“注意爭議的實質性解決，促進案結事了。”2014 年全國人大常委會修改《行政訴訟法》，將“解決行政爭議”加入該法的第1 條，確立為立法目的之一。2019 年最高人民法院公布《人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》，首次將“推動行政爭議實質性化解”作為今后五年行政訴訟制度改革的主要目標之一。最高人民檢察院從2019年10 月開始至2020 年12 月首次組織開展了“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動。隨后2021 年《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中，明確要求檢察機關“在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。”從黨中央到全國人大常委會，從最高人民法院到最高人民檢察院，近些年頻繁強調要促進行政爭議的實質性解決，一方面說明高層貫徹習近平總書記“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”這一指示的強烈意愿，但另一方面也說明行政訴訟“程序空轉”現象的嚴重性，說明行政訴訟司法供給與社會需求之間的矛盾突出，即便2014年《行政訴訟法》修改以后也是如此。“實質性解決行政爭議”命題的提出，是對行政審判實踐長期面臨的行政訴訟“程序空轉”問題作出的回應。②參見王萬華：《行政復議法的修改與完善——“以實質性解決行政爭議”為視角》，載《法學研究》2019 年第5 期。

什么是行政訴訟“程序空轉”？導致行政訴訟“程序空轉”現象的原因何在？如何盡可能減少行政訴訟“程序空轉”現象，發揮行政訴訟的應有功能，以促進行政爭議實質性化解？我國要在2035 年實現基本建成法治國家、法治政府、法治社會這一目標，這些問題的解決迫在眉睫。

一、行政訴訟“程序空轉”現象的厘定

有研究者認為，“程序空轉”一詞來自于組織人事部門，一般指組織部門在干部的提拔和使用中以程序為幌子，把各種不正當的考慮隱藏在“正常程序”之中，讓選人用人制度形同虛設。③參見張忠斌：《訴訟“程序空轉”：對程序價值的一種誤讀》，載《人民法院報》2012 年11 月1 日，第2 版。近些年，“程序空轉”一詞被頻繁用于訴訟活動尤其是行政訴訟活動中。至于何謂訴訟“程序空轉”，目前僅見有研究者對刑事訴訟中的程序空轉進行了界定，④它“是指在刑事案件偵查、起訴、審判過程中，辦案人員假借啟動正當訴訟程序而行延長辦案期限之實的非必要、缺乏實質作用的程序流轉。這本質上是對程序的過度適用，是辦案人員未將工作做到極致而引發的程序回流，刑事訴訟中濫用退回補充偵查、延長審查起訴期限以達到‘借時間’目的的情形較多，退查、延長審查起訴期限在受理案件總數中占比均較高，主要原因在于辦案機關未能在每一個訴訟環節合力將工作做到極致，導致大量的非必要性程序回流和程序暫緩，即程序空轉問題突出。”湖北省武漢市人民檢察院課題組：《檢察工作中程序空轉的減抑“案-件比”的作用向度》，載《中國檢察官》2020 年第19 期。該定義強調的是非必要的訴訟程序回轉、暫緩致處理期限拖延，與行政訴訟中的“程序空轉”涵義不盡相同。

何謂行政訴訟“程序空轉”？行政訴訟法學界尚無明確界定，不過，可以從研究者們對“實質性解決行政爭議”的界定中反推行政訴訟“程序空轉”的意涵。最高人民法院原副院長江必新認為，糾紛的實質性解決包含三層意思：一是案件已經裁決終結；二是當事人之間的矛盾真正地得以解決，沒有留下“后遺癥”；三是通過案件的審理，明晰了此類案件的處理界限，行政機關和社會成員能夠自動根據法院的判決調整自身行為。⑤參見江必新：《論實質法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學（西北政法大學學報）》 2011 年第6 期。俞秋瑋法官認為，行政爭議實質性解決需要達到三個要求，即糾紛解決的妥善性、一次性和及時性。⑥參見嚴劍漪、黃詩原：《行政爭議實質性解決，鑰匙在哪里？——上海鐵路運輸法院行政集中管轄改革四個月紀實》，載《人民法院報》2016 年12 月8 日，第5 版。王萬華教授認為，“實質性”理當包含“行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序”和“行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理”兩方面內容。⑦同前注②。其他研究者的界定大同小異，不再贅述。

結合上述研究者對行政訴訟“實質性解決行政爭議”的界定，筆者認為，行政訴訟“程序空轉”應包括兩方面意涵，一是行政訴訟程序雖然運行完畢，但起訴人的實體訴求沒有得到法院裁判的公正、有針對性的回應，或被法院程序性裁駁，或雖有實體性判決，但法院沒有正面回應當事人的實體訴求，案結爭議未了；二是起訴人的實體訴求在行政訴訟過程中沒有得到法院裁判的及時回應，行政訴訟程序被不必要地過度使用，起訴人的實體訴求往往要經過二審乃至再審甚至檢察院抗訴才能得到滿足，案“遲結”，爭議才了。簡言之，行政訴訟“程序空轉”就是指行政訴訟程序在回應起訴人的實體訴求、實現公平正義方面的“無效果”與“低效率”。

二、行政訴訟“程序空轉”現象的類型審視

行政訴訟“程序空轉”現象存在哪些類型？結合實踐，本文將該現象分為五種類型：實體訴求被裁駁類、實體訴求被轉回行政機關類、二審以上程序被高頻率使用類、多個關聯訴訟包裹一個實體性訴求類和勝訴判決“聊勝于無”類。茲分述之。

（一）實體訴求被裁駁類“程序空轉”

有資深行政審判法官指出，“敢告官者，往往有相當程度把握。但在實踐中，原告勝訴率卻畸低。”⑧廖希飛：《新時代的行政審判——當前的形勢和任務》，載《行政執法與行政審判》總第72 集，中國法制出版社2018 年版，第172 頁。原告勝訴率低即被告敗訴率低本身就是行政訴訟程序空轉的表現。原告勝訴率中的兩個重要指標就是法院駁回起訴裁定和駁回訴訟請求判決的案件數量占比。訴訟程序運行結束，無論一審、二審，還是再審、抗訴審，起訴人的實體訴求如果確屬合法、正當也具備實體裁判要件，卻被法院裁定駁回起訴或判決駁回訴訟請求，都屬于“程序空轉”。

1.從駁回起訴率看“程序空轉”

相對于民事訴訟而言，行政訴訟中的駁回起訴率一直是比較高的。根據最高人民法院網“中華人民共和國最高人民法院公報”欄目中公布的數據，筆者整理、統計了2002 年至2019 年兩大訴訟中的駁回起訴情況，如下表1：

表1：2002-2019 年全國法院一審行政、民事案件駁回起訴情況統計表⑨基礎數據來源于最高人民法院網“中華人民共和國最高人民法院公報”欄目，http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj，2021 年11 月18 日訪問。

從上表不難看出，行政訴訟中的駁回起訴率遠高于民事訴訟，一直是后者的7 倍左右，即便在2015年之前行政訴訟和民事訴訟均采用立案審查制時期也是如此。2015 年立案登記制實施之后，行政訴訟中的駁回起訴率成倍增加，達到了法院一審行政案件結案數的1/5 至1/4。如果加上法院不予立案的案件數量，兩者合計可能達到了法院一審行政案件結案數的40%。⑩參見郭雪、楊科雄：《新時代做好行政審判工作的若干思考》，載《行政執法與行政審判》總第75 集，中國法制出版社2019 年版，第133 頁。大量的案件被法院以不屬于行政訴訟受案范圍、超過起訴期限、起訴人不具有原告資格等為由裁定駁回起訴或不予立案，當事人不服，提起上訴，二審駁回上訴、維持原裁定。其中部分案件還經過了再審程序，但結果仍然沒有改變，各個層級的審理均沒有觸及起訴人所期待解決的實體問題。這些被駁回起訴的案件雖然有一部分可能屬于起訴人濫用訴權或者依法應當駁回起訴或不予受理的情形，但有一部分案件，法院有裁量空間，可以基于保護起訴人合法權益、維護公共利益的需要對案件依法進行實體審理、實質性解決爭議。以下略舉幾例。

在最高人民檢察院第七檢察廳與中國法學會行政法學研究會共同組織評選的2020 年度十大行政檢察典型案例中，?《2020 年度十大行政檢察典型案例》，載澎湃新聞網https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10985747，2021 年9 月7 日訪問。有兩例是法院裁定駁回起訴不合法或明顯不當所引發的檢察監督案件，即“王某鳳等45人與北京市某區某鎮政府強制拆除和行政賠償檢察監督系列案”“張某與黑龍江省某市人民政府行政復議調解檢察監督案”。在前例系列案中，王某鳳等人是被強拆房屋的實際購買者和使用人，但區法院以王某鳳等人并非被訴限期拆除通知、強制拆除行為的相對人，不具有法律上利害關系為由裁定駁回起訴，市中院和市高院在上訴審和再審程序中均支持了一審裁定。該系列案最后通過檢察監督才得以實質性化解。在后例中，行政復議機關作出“行政復議調解書”本屬超越法定調解范圍的行為，且與其先前作出的合法行政復議決定相矛盾，張某針對行政復議調解書提起訴訟，案涉三級法院均以其起訴不屬于行政訴訟受案范圍作為理由之一，作出或支持駁回起訴的裁定。該案最后通過檢察機關督促行政機關自行糾錯得以實質性化解。這兩起案件，均經過了三級三審，但法院沒有進入實體審，也沒有在案外通過司法建議的方式實質性解決行政爭議，都屬于“程序空轉”。

在最高人民檢察院2021 年2 月發布的12 件“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”典型案例中，?《最高人民檢察院發布12 件“加強行政檢察監督 促進行政爭議實質性化解”典型案例》，載最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml，2021 年8 月7 日訪問。“楊某某與云南省昆明市某區人民政府行政補償檢察監督案”，一審法院以“被告不適格”“原告起訴無相應事實根據”為由駁回了原告的起訴，二審、再審法院均支持一審裁定。檢察機關雖然認為法院裁定認定事實、適用法律錯誤，但考慮到解決起訴人真實訴求的需要，最終通過抗訴外協調化解了爭議。

2.從駁回訴訟請求率看“程序空轉”

法院判決駁回起訴人的訴訟請求，如果此類判決確有錯誤，且被二審法院、再審法院維持，相對于救濟起訴人的合法權益來講，屬于“程序空轉”。一個案件經過三級法院審理仍出現錯判，此類情形可能不多，但也確實存在，其所占比例為多少，因缺乏相關數據無法統計。筆者能夠統計的只有部分年份法院一審駁回訴訟請求的比例，如下表2：

表2：2002-2019 年全國法院一審行政案件判決駁回訴訟請求情況統計表?基礎數據來源同前注⑨。

從上表不難看出，自2002 年以來，行政訴訟中法院判決駁回起訴人訴訟請求的案件有不斷增加的趨勢，至2016 年時達到法院一審結案數的1/4。雖然筆者無法知曉這些案件中有多少被終審法院維持，被維持的案件中有多少屬于錯判，但從官方早期公布的關于申訴上訪案件數據中可以知曉一二。“2009 年全國法院新收刑事、民商事、行政一審案件6688963 件，行政案件雖然不足2%，但行政申訴上訪案件卻占了全部來京申訴上訪案件的18%左右。”?該內容源自2010 年5 月21 日在廣東省東莞市召開的“全國法院行政審判座談會”上公布的統計數字。轉引自前注⑤。對當事人來說，申訴上訪成本是很高的。行政案件如此高的申訴上訪率，與行政訴訟“程序空轉”、法院沒有解決實體爭議不無關系。

在最高人民檢察院2021 年2 月發布的“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”12 件典型案例中有5 件，?即“吳某與河北省某市人社局、省人社廳工傷認定及行政復議抗訴案”“方某與湖南省某市自然資源和規劃局、向某行政處罰抗訴案”“韓某與河南省某市人力資源和社會保障局工傷認定行政抗訴案”“宋某與浙江省溫州市某區人力資源和社會保障局工傷保險檢察監督案”“劉某青、謝某梅與安徽省某縣自然資源和規劃局、第三人任某土地行政確認檢察監督案”。參見前注?。在最高人民檢察院第七檢察廳與中國法學會行政法學研究會共同組織評選的2020 年度十大行政檢察典型案例中有2 件，?即“魏某等19 人與山西省某市市場監督管理局不履行法定職責行政抗訴案”“某村五組與內蒙古巴彥淖爾市某區政府和馮某土地行政登記抗訴案”。參見前注?。共計7 個案件，都是三級法院對起訴人的訴訟請求不予支持，最后通過檢察機關組織協調或提起抗訴，督促法院糾正錯誤判決，實質性地解決了行政爭議。

（二）實體訴求被轉回行政機關類“程序空轉”

有些案件法院雖然判決起訴人勝訴，但是并未解決其實際訴求。第一種情形是，被訴行政處罰、行政賠償或行政補償決定等明顯不當，或者被訴行政行為存在其他違法情形，法院能適用變更判決的不適用變更判決，或者僅判決撤銷或部分撤銷被訴決定，并責令行政機關重作，而責令重作的期限或內容指示不明；第二種情形是，被訴行政不作為違法，法院判決責令履行，而責令履行的期限或內容指示不明。這兩種情形下，因期限不明，行政機關可能故意拖延履行生效判決確定的義務；因指示內容不明，行政機關可能作出不利于或更加不利于起訴人的決定。起訴人要么權益實現遙遙無期，要么又得重走救濟“長征路”。有研究者指出，“原告可能經過行政復議、一審、二審后，最終勝訴，但是行政法律關系卻沒有發生變化，行政判決撤銷違法行政行為，責令重新作出行政行為，只是再次啟動行政執法程序，很可能又會引發新一輪復議和行政訴訟，既未實質性解決行政爭議，還浪費國家司法資源，增加當事人訟累，激化社會矛盾。”?謝麗莉、劉欣欣：《檢察機關行政爭議實質性化解工作的實踐與思考——以浙江省S 市某區人民檢察院辦案情況為樣本》，載《中國檢察官》2020 年第9 期。這是一種典型的“程序空轉”。

法院的責令重作判決和責令履行判決中有多少屬于“程序空轉”情形，目前尚缺乏官方統計數據，不過，可以從變更判決的適用率和現實中的案例管中窺豹。變更判決適用于行政處罰明顯不當和數額確定、認定錯誤的情形，后一種情形乃2014 年修訂后的行政訴訟法所增加。單就行政處罰案件而言，多年來此類案件占全國一審行政案件的20%左右，?參見黃先雄：《2015 年行政訴訟法實施報告》，載江必新主編：《中國法治實施報告（2015）》，法律出版社2016 年版，第329 頁。但法院適用變更判決的案件比例卻奇低，見下表3：

表3：2002-2019 年全國一審行政案件變更判決情況統計表?基礎數據來源同前注?。

據了解，多年來全國法院行政案件判決中行政機關的敗訴率平均在14%左右，而行政處罰類案件占全國一審行政案件的20%左右，按照行政機關的平均敗訴率計算，全國法院行政案件判決中大約有占比2.8%的行政處罰案件中行政機關被判敗訴，但2016 年以前變更判決的適用率一直在0.1%以下，這一比例相當低。

實踐中，法院判決撤銷或部分撤銷被訴決定并責令行政機關重作決定，或者法院判決責令履行后，行政機關故意拖延履行生效判決所確定的義務，作出不利于或更加不利于起訴人的決定，引發后續訴訟的，并不少見。如謝某訴人社局工傷認定案、周某訴縣政府宅基地確權案、劉某訴房產局拆遷補償款爭議案、王某訴鄉政府宅基地確權案。?分別參見王逸群、姜文婧：《大學教師球場猝死人社局拒認工傷 法院四次判敗訴》，載搜狐新聞網http://news.sohu.com/20151125/n428056239.shtml，2021 年12 月6 日訪問；馬守敏、賀丹：《誰在制造行政訴訟難的怪圈》，載《人民法院報》2004 年6月15 日；崔世海：《六年十四審沖不破行政訴訟怪圈》，載新浪網http://news.sina.com.cn/c/2007-05-09/151612948166.shtml，2021 年12 月6 日訪問；楊昌平、于海波：《農民告狀6 年5 次勝難討公道 政府為何制訴訟怪圈》，載中國法院網http://old.chinacourt.org/html/article/200410/21/135754.shtml，2016 年1 月22 日訪問。筆者代理過的一起行政補償案件中，原告認為行政機關的補償數額過低，向法院訴請變更行政補償決定中確定的補償數額，一審法院雖然判決撤銷被訴補償決定中的數額認定，但沒有回應原告變更補償數額的訴求，而是責令行政機關重作，且未指定重作期限，21參見湖南省常德市中級人民法院（2018）湘07 行初114 號行政判決書。結果行政機關故意拖延，逼使原告申請法院強制執行，法院執行局責令行政機關作出補償決定，行政機關在指定期限的最后一天作出補償數額為零的決定，引發原告提起新一輪的行政復議與訴訟。

（三）二審以上程序被高頻率使用類“程序空轉”

行政訴訟的上訴率、再審審查率高，大量的行政爭議不能被及時有效地化解在一審程序，當事人不得不觸發后續程序，這是“程序空轉”的另一種表現。從下面行政訴訟與民事訴訟上訴率、再審審查率的對照表中，不難看出這一點（下表4）。

表4：2002-2019 年全國行政、民事案件上訴率、再審審查率對照表22基礎數據來源同前注⑨。再審審查收案數包括依職權再審審查收案數、依申請再審審查收案數和檢察院抗訴再審審查收案數，不同于最終實際進入再審程序的案件收案數。

從上表不難看出：（1）行政案件的上訴率一直高位徘徊，2016 年至2019 年甚至接近50%，也就是說，有近一半行政案件的一審法院沒能有效解決行政爭議，觸發了二審程序。（2）行政案件的上訴率一直是民事案件上訴率的2.5-5 倍。亦即，相對于行政訴訟而言，民事訴訟一審程序更加有效地解決了爭議，而行政訴訟“程序空轉”現象嚴重。（3）2017 年至2019 年行政案件和民事案件的再審審查率相差不大，都比較高，在20%左右，說明兩類訴訟的上訴程序在有效化解上訴爭議方面都有相當不足。

（四）多個關聯訴訟包裹一個實體訴求類“程序空轉”

多個關聯訴訟包裹一個實體訴求類“程序空轉”是指當事人被逼無奈不得不“曲線救國”，通過提起多個關聯訴訟以求達到最終解決某個實體性爭議的目的，而實際上如果訴訟體制和制度的設計更為科學，或者法官愿意能動司法，這些關聯訴訟可能不會發生。此種情形多發生在土地、房屋征拆案件中。比如，原告為了準確把握被訴行政行為的違法性和不合理性，往往不得不先行提起信息公開訴訟，以獲取相關征拆文件、其他拆遷戶的補償標準和數額信息；由于法官堅持“一行為一訴”原則，不愿意對在先行政行為進行合法有效性審查，導致行政相對人必須先針對前置用地審批行為、用地規劃許可行為、征地決定行為等提起訴訟；由于低層級法院地方化嚴重，審判獨立性不足，行政相對人不得不通過提請層級行政監督后針對多個上級機關提起多個履責訴訟。23當事人通過申請層級監督提起多個關聯訴訟的現象，在最高人民法院2018 年2 月發布《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1 號）后被阻止。因為該司法解釋明確規定：上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。等等。

（五）勝訴判決“聊勝于無”類“程序空轉”

法院雖然判決確認被訴行政行為違法，即原告勝訴，但并不撤銷被訴行政行為，也難以責令行政機關對原告的損失進行補救，原告的實體權益無法得到有效保護。這也是一種“程序空轉”。此種“程序空轉”主要發生在公務員招錄、政府招投標等競爭性資格獲取類行政案件中。如我國首例因“乙肝歧視”引發的行政訴訟案，即張先著訴蕪湖市人事局取消其公務員考試資格案，該案法院判決確認，被告蕪湖市人事局在2003 年安徽省國家公務員招錄過程中作出的具體行政行為，即取消原告張先著進入考核程序資格主要證據不足；但法院同時認為，公務員招考工作已結束，原告報考的位置已被別人頂替，因此對原告要求被錄用至相應職位的請求不予支持。該案喚起了社會對乙肝患者或乙肝病毒攜帶者群體正當權利的重視，開創了法院審查人事部門公務員錄用行為的先河，對全國數量龐大的乙肝病毒攜帶者來說，意義不可小視，但就張先著本身的訴求而言，勝訴判決“聊勝于無”。

三、行政訴訟“程序空轉”現象的法規范審視

上述五種類型“程序空轉”現象的形成原因是多方面的，既有法規范層面與法主體層面的原因，也有法環境層面的原因。就法規范層面而言，行政訴訟法規范的不足、缺失或者被機械適用，是引發行政訴訟“程序空轉”現象的部分原因。

（一）合法性審查規定被片面理解與行政訴訟“程序空轉”

《行政訴訟法》第6 條規定，“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”實踐中，一些法官根據該條規定，將行政審判局限于對行政行為的合法性審查，且審查后基于各種因素考慮，僅對行政權行使“否決權”，缺乏對原告訴訟請求的針對性回應。尤其是在課予義務之訴和一般給付之訴中，如果法官將行政審判局限于對行政行為的合法性審查和否決權的司法定位，不去直面原告的訴訟請求，就會導致實體訴求被轉回行政機關類“程序空轉”。“把訴訟結構的標的偏安于行政行為的司法審查之一隅，很容易導致相對人的訴訟請求無法得到有效響應，客觀的法秩序也無法得到有效保障。”24薛剛凌、楊欣：《論我國行政訴訟構造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”?》，載《行政法學研究》2013 年第4 期。

有研究者指出，“從起訴人的角度看，公民向法院提起行政訴訟的目的是希望法院對其受到損害的合法權益予以救濟。然而，訴訟程序啟動后，根據行政行為合法性審查原則，法院的主要職能是對行政行為的合法性進行全面審查并作出裁判，或對合法的行政行為予以維持，或對違法的行政行為予以撤銷，法院在嚴格適用法律完成對行政行為的合法性審查后，其任務即宣告終結，至于原告的訴求是否真正得到解決，則不構成法院審理和判決的核心內容。”25同前注②。這一說法有一定道理，不過，脫離訴訟類型來談合法性審查規范與實質性解決行政爭議的關系，有點片面。筆者認為，這種局限于行政行為合法性審查的做法，如果適用于針對行政處罰、行政強制等侵益性行政行為的撤銷之訴，通常不會影響行政爭議的實質性解決，不會引發“程序空轉”，因為在此類撤銷之訴中，只要被訴行政行為被撤銷了，原告的權益就得到了保護；但如果原告提起的是課予義務訴訟和一般給付訴訟，法官再止步于行政行為的合法性審查，原告的訴求就難以得到實質性解決。

其實，如果結合我國《行政訴訟法》的整體進行法體系解釋，尤其是結合該法第七章第二節關于判決類型和方式的規定，法官不必拘泥于對行政行為的合法性審查，完全可以對起訴人的實體訴求作出積極的、有法可依的回應。如，原告如果起訴要求確認被告不履行法定職責違法，同時要求法院責令被告履行法定職責，法官可以根據該法第72 條的規定，即“人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行”，對原告訴請被告履責的主張是否合法合理，依職權進行查明，并作出相應回應；再如，原告訴請確認被訴行政行為違法或無效，同時要求法院責令被告賠償其損失或采取相應補救措施，法官可以根據該法第76 條的規定，即“人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任”，對原告訴請被告賠償或采取其他補救措施的主張是否成立進行審查，并自為判決。

（二）法院調查取證義務性質的規定不明與行政訴訟“程序空轉”

我國行政訴訟法并沒有把調查取證明確規定為法院的責任或義務。《行政訴訟法》第40 條規定“人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據，但是，不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據。”該條用的是“有權”而不是“應當”，說明立法賦予法院在調查取證上充分的裁量權，這種權力難以說是一種義務。這可與《民事訴訟法》第64 條第2 款的規定相比較，“……或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。”不難看出，后者是義務性規范。

從中國裁判文書網上公布的裁判文書來看，法院依職權或依申請進行調查取證的案件占比極少，26筆者于2021 年11 月18 日以關鍵詞“案件類型：行政案件”+“案由：行政案由”+“全文檢索：依職權調取”（再以“依+申請+調查取證”替換）在中國裁判文書網上進行檢索，共獲得涉及法院是否依職權或依申請調取證據的裁判文書僅23730 份，占同期行政裁判文書數量的0.8%。而在這些裁判文書所涉案件中，法院最終進行了調查取證的案件數可能很少。換言之，法院極少進行調查取證。這可能是因為，法院僅根據當事人的舉證進行事實認定，查證不清的，根據證明責任分配規則確定誰承擔敗訴風險，或駁回原告的訴訟請求，或僅撤銷被訴行政行為，頂多附之以責令行政機關重作之指令。27筆者曾在行政審判法官群體中通過微信群、QQ 群等推送《關于行政審判中法院調查取證權力運行的調查問卷》，186 位參與答卷的從事或從事過行政審判的法官，當被問及“在行政審判中，根據雙方當事人的證據難以查證事實時，您的選擇一般是？”，在以下三個選項中：（1）“根據舉證責任的分配原則，判決負舉證責任的一方敗訴”（；2）“主動調查取證，盡可能查明事實后做出判決”（；3）“其他”，選擇占比分別是55.14%、39.46%、5.41%。但被問及“當法院和被訴行政機關都有能力就案件待證事實進行查證，且被訴行政機關已經行使過首次判斷權時，您的選擇一般是？”，在以下三個選項中：（1）“法院自行查證待證事實”（；2）“否定行政決定后，責令行政機關重為調查、重做決定”（；3）“其他”，選擇占比分別是32.43%、53.51%、14.05%。由此可見，法官們在根據雙方當事人的證據難以查證事實時，大多（55.14%）選擇“根據舉證責任的分配原則，判決負舉證責任的一方敗訴”；當法院和被訴行政機關都有能力就案件待證事實進行查證，且被訴行政機關已經行使過首次判斷權時，法官們大多（53.51%）選擇“否定行政決定后，責令行政機關重為調查、重做決定”。

行政訴訟法對法院調查取證是否為一種義務規定不明，使得法官在課予義務訴訟或一般給付訴訟中，在雙方證據證明力都有限的情況下，不愿意依職權主動調查取證以查明事實、作出實質性解決爭議的判決，而是將實體問題的決定權“踢回”給行政機關，導致程序空轉。前述筆者代理的行政補償案件中，被告提交了當初認定補償數額的專家評估報告等證據材料，原告提交了中介鑒定機構關于應補償數額的鑒定報告，法院對雙方的報告均不予采信，但沒有依職權組織鑒定，查明事實，而是責令行政機關重作，最后導致“程序空轉”。實踐中，還有些案件通過檢察機關介入調查證據才促使案件實質性化解。如淮南市人民檢察院官網報道的修女士訴杭州下城區市場監督管理局撤銷公司注冊登記案，由于修女士無法提供有力證據，面臨敗訴的可能，收到線索的下城區檢察院承辦檢察官開展了全面調查取證,向法院調取案卷、與辦案法官溝通，向市場監督管理局調取公司章程、股東決議等注冊登記原始資料,走訪公司注冊地查詢實際經營人員，最后向下城區市場監督管理局發出要求啟動擬撤銷調查公示程序的檢察建議，下城區市場監督管理局發出擬撤銷該公司工商登記的公告后，原告撤回起訴。28參見范躍紅、朱蘭蘭：《行政爭議實質性化解機制快速解決糾紛》，載淮南市人民檢察院官網http://www.huainan.jcy.gov.cn/jcyw/msxzjc/202004/t20200422_2818494.shtml，2021 年8 月2 日訪問。值得思考的是，此案中為什么法院不積極依職權調查取證，非要檢察機關介入并調查取證才實質解決爭議？

《行政訴訟法》第40 條雖然沒有將調查取證以盡可能查明事實規定為法院的義務，但至少賦權給了法院，法官完全可以發揮主觀能動性，依法行使調查取證權力以促成案件裁判時機的成熟，進而對原告的實體訴求作出有針對性的回應，避免程序空轉。

（三）行政首次判斷權規定被機械適用與行政訴訟“程序空轉”

2015 年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（已失效）第22 條規定，“原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答復的，人民法院可以根據行政訴訟法第七十二條的規定，判決被告在一定期限內依法履行原告請求的法定職責；尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理。”這一條被 2018 年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱2018 年《適用解釋》）吸收為第91 條。這一條后半句屬于行政首次判斷權規范，其背后的理論即行政首次判斷權理論。29參見黃先雄：《行政首次判斷權理論及其適用》，載《行政法學研究》2017 年第5 期。實際上，最高人民法院早在2013 年公布的年度“ 信息公開”十大案例中，已開始使用“尊重”“行政機關首次判斷權”的表述。

行政首次判斷權理論源自日本，而日本這一理論有可能源自美國司法審查中的行政首先管轄權原則。日美兩國都是由普通法院的法官來審理行政案件，由于法官們缺乏行政法方面的專門知識和經驗積累，對行政行為的司法審查多秉持司法謙抑哲學，這是他們創設行政首次判斷權理論或行政首先管轄權原則的原因之一。這一理論引入我國導致的不良后果就是，在行政機關尚未就相關問題行使首次判斷權時，有些法官可能一律以此理論和相關規范為理由，不愿意通過主動行使調查取證權去查明案件事實，即便這種調查取證不需要利用行政機關的專業知識與經驗、僅憑法院自身的能力就足以應對。這種生搬硬套域外理論的做法常常導致訴訟“程序空轉”。以江蘇省徐州市中級人民法院2021 年5 月作出的12 起行政強制拆除房屋行為及行政賠償案的判決為例，30參見江蘇省徐州市中級人民法院（2021）蘇03 行終95 號-108 號行政判決書。在這12 起案件中，各原告均訴豐縣孫樓街道辦事處強制拆除房屋行為違法并要求行政賠償，且都提出了明確的賠償數額。一審法院確認違法后，均以尊重行政機關的首次判斷權為由，責令被告在給定期限內就原告損失作出賠償決定。各原告因對法院責令被告作出賠償決定而不是由其直接作出賠償決定、沒有實際解決問題不服，提起上訴，二審法院均維持原判。筆者認為，在原告提起的請求確認行政行為違法一并行政賠償訴訟的案件中，如果法官不區分具體情況，一律以尊重行政首次判斷權為由，僅撤銷被訴行政行為后責令被告作出賠償決定，這將使“一并提起行政賠償訴訟”制度失去意義，徒增訴訟程序空轉！

為盡可能減少行政訴訟程序空轉，我們應當對2018 年《適用解釋》的第91 條作限縮性解釋，將其后半句“尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理”，解釋為：尚需被告調查或者裁量，且由被告調查或裁量更有利于發揮其機構優勢、更有利于保護原告權益的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理。

（四）“一行為一訴”規范的拘束與行政訴訟“程序空轉”

有研究者指出“一行為一訴”，是指在一個行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個行政機關作出的一個行政行為，或兩個及兩個以上的行政機關共同作出的同一個行政行為。盡管公民、法人或其他組織在起訴時可以提出多項具有內在邏輯牽連的訴訟清求，但作為訴訟請求基礎的被訴行政行為只能有一個。31參見李緯華、易旺：《“一行為一訴”原則的適用》，載《人民司法》2019 年第32 期。簡言之，起訴人一次只能針對行政機關作出的一個行政行為提起訴訟，不得一次針對兩個及兩個以上的行政行為同時提起訴訟。該規則《行政訴訟法》上的依據并不明確，需結合該法第2 條、第26 條和第27 條等進行解釋推導。

實踐中，“一行為一訴”規則是行政審判法官普遍遵循的規則，他們通常不愿意針對被訴行政行為的前置行政行為或關聯行政行為進行一并審查，導致起訴人不得不另行提起訴訟，或者法院裁判難以讓起訴人服判，促使其上訴甚至申請再審。有研究者指出，“在多個行政行為復合糾纏的行政案件中，當事人往往難以找出侵害其利益的行政行為，若法院機械地適用‘一行為一訴’，當事人僅僅針對每個行政行為單獨起訴，不僅會造成案件大量增加，還會難以厘清事實權利義務關系。”32康益華《：行政訴訟中的“一行為一訴”探析》，載《邯鄲職業技術學院學報》2020 年第3 期。進而言之，過于機械地適用“一行為一訴”規則可能會導致前述多個關聯訴訟包裹一個實體訴求類案件“程序空轉”。

當下，在行政協議訴訟中，原告起訴可能同時針對被告的單方解除協議行為、履約行為等多個行為，“一行為一訴”規則在此類爭議中已經無法被嚴格遵循。為合理適用這一規則，減少程序空轉，除行政協議案件之外，對于其他案件中前置行政行為或關聯行政行為爭議，可以通過對《行政訴訟法》第27 條“當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發生的行政案件，……為共同訴訟”作擴大解釋，即前置行政行為爭議或關聯行政行為爭議都是因在后的或被關聯的“同一行政行為”牽連而發生的行政爭議，由此將相關行政機關作為共同被告納入共同訴訟范疇，或者在不違反管轄規則的前提下采行合并審理方式，這樣原告就沒有必要分別提起多個關聯訴訟，避免程序空轉。

（五）預防性保護規范的粗疏與行政訴訟“程序空轉”

對于行政行為一旦繼續往下進行將對相對人造成無法彌補損失的情形，只能通過構建預防性保護制度來應對。預防性保護制度是指，在行政訴訟中,由于訴訟期間較長,起訴人的權益有可能在訴訟過程中因行政行為的作出、執行或不作為等受到嚴重不可彌補的損害，為了實現對公民權益及時有效的司法保護，法院依申請或依職權采取的暫時停止行政行為的執行或其他保護措施。它包括：一是停止執行措施，即暫時停止全部或者部分被訴行政決定的效力、執行或者行政程序的續行；二是暫時命令措施，即責令行政機關暫時作出某行政決定的調整命令、暫時不作出某行政決定的保全命令等。這一制度在德國、意大利、日本、英國等國的訴訟制度中早已存在。我國的行政訴訟是以事后救濟為主要特征的行政訴訟，停止執行措施和暫時命令措施兩方面的預防性保護制度尚不完善，如訴訟中以不停止執行為原則，即便停止執行也主要是基于國家利益和社會公共利益的考量；行政訴訟法中責令行政機關暫時作出某行政決定的調整性命令規范不完善，責令行政機關暫時不作出某行政決定的保全性命令規范缺失。這使得實踐中因行政機關招錄公務員、大學招考學生、建筑物被強制拆除、人身自由被限制等引發的行政案件中，即便原告最終勝訴，其原初所期待的權益或不應被損害的權益已經無法得到實際保障或補救，勝訴判決“聊勝于無”。

在現有的制度框架下，為充分保護相對人合法權益，避免救濟程序空轉，法官們可以靈活運用《行政訴訟法》第56 條關于不停止執行為原則、停止執行為例外的規定，盡可能暫停被訴行政行為的執行。未來，我們期待相關部門能對《行政訴訟法》預防性保護制度作出相對完善的規定。

四、行政訴訟“程序空轉”現象的法主體審視

上節所述行政訴訟法規范方面的問題并不是造成“程序空轉”的主要原因，實際上，對這些規范方面的缺陷，只要法官們發揮主觀能動性，充分利用法律所賦予的審判權和法解釋技術，可以在相當程度上避免它們引發“程序空轉”現象。行政訴訟“程序空轉”現象的主要原因到底何在？一些資深法官曾指出，“造成行政糾紛難以實質化解的癥結，在很大程度上源于司法審查不到位、裁判結果不徹底以及審判人員司法能力與擔當不足。”33衛應舉：《堅持“四化”并舉 促進行政爭議實質解決》，載《人民法院報》2017 年6 月14 日，第5 版。“實踐中大量行政爭議實質性化解案例表明，辦案火候需要10 分，而一些辦案人員往往受績效考核、責任心、經驗、能力等諸多因素的限制，在火候上只達到6 分或7 分，就作出了裁判，爭議自然難以真正解決。”34程琥：《實質性化解行政爭議檢察機關大有可為》，載《人民檢察》2020 年第21 期。綜合這些資深法官們的觀點和筆者的實踐觀察，行政訴訟“程序空轉”的直接原因在于法官們實質性解決行政爭議的動力、能力與資源不足。

（一）部分法官實質性解決爭議的動力不足

部分法官實質性解決爭議的動力不足表現在，在行政審判過程中，常常抱持“多一事不如少一事”的心態。比如，對于疑難、復雜或者容易觸發輿情的案件，能夠不予立案或駁回起訴的，多不予立案或立案后駁回起訴；能夠通過依職權調查取證、組織鑒定等方式查明事實的補償類、賠償類案件，多判決撤銷被訴行政決定后，責令行政機關自行查明事實、另行作出相關決定；能夠對被訴行政決定的前置行政決定等進行合法性審查的，回避審查或者示意當事人另行起訴；在判決形式的選擇上，盡量避免變更判決的適用；在責令履行判決和責令重作判決中，不愿意指明履行期限或者不愿意附具體指令等等。最高人民法院有法官曾指出，“司法為民就是要增強有效救濟人民群眾權益的自覺性,但是有的法院不能積極、主動、實質地化解行政爭議,而是消極應付,或者以‘服務大局’為名,不顧當事人合法權益的保護,把可依法化解的官民矛盾擋在門外,裁定不予受理、駁回起訴案件比例偏大。有的法官……滿足于‘結案了事’而不是‘案結事了’，使得不少行政案件只是程序‘空轉’。”35同前注⑩。

“多一事不如少一事”雖是普通人的常見心態，但這一心態在我國部分行政審判法官中更為普遍。其形成原因是多方面的，既有法官個人擔當精神不夠的問題，也有法院內部評價與考核機制的問題，更有外部司法環境的問題。后兩種原因應是主因，見下文詳述。

（二）部分法官實質性解決爭議的專業能力不足

我國從事行政審判的法官中相當一部分具有良好的行政法素養，通過長期的行政審判實踐對行政機關的工作有了較多的了解，具有良好的實質性解決行政爭議的能力。但也有一些法官行政法素養和行政審判能力嚴重不足，主要分兩種情形：一是從法院其他庭室被輪崗、調任到行政審判庭任正副庭長的法官，這些法官以往長期從事非行政案件的審判工作或司法行政事務，本身缺乏行政法專業知識和行政審判經驗，卻成為了行政審判工作的部分“中堅”；二是非專門從事行政審判工作的綜合庭室如審監庭、知識產權庭、環境庭、少年庭的法官，這些庭室的法官常年“游走”于民商事案件、刑事案件和行政案件之間，難以成為行政審判方面的專業性法官。專業能力的不足既可能導致這些法官對行政法、行政訴訟法原理和條文的理解出現偏差，也會直接影響這些法官實質性解決疑難、復雜行政案件的勇氣和決心。

有資深法官曾撰文指出，“少數法官司法能力不足也加劇了程序空轉。對于核心爭議焦點的發現和總結不當，對證據的審查認證不夠公正客觀，對證明責任分配不清，都導致當事人與法院之間難以建立良好的相互信任關系，判決結果難以說服當事人，不僅原本糾紛難以化解，甚至還使當事人將針對矛頭轉向法院，不斷上訴、申訴、信訪，進一步擴大和加劇行政爭議。”36鄭紅葛、鄭怡《：實質化解背景下行政訴訟程序空轉的圖譜分析及治理路徑——以J省33組行政訴訟程序空轉樣本為切入點》，載《行政執法與行政審判》總第75 集，中國法制出版社2019 年版，第172-173 頁。“現階段推行的環境資源、知識產權‘三合一模式’，將所涉行政案件都劃歸環資庭、知產庭，行政審判力量配備往往跟不上，大量案件都必須由未從事過行政審判的刑事法官、民商事法官來組成合議庭，甚至很大一部分案件由非行政專業法官承辦，專業化程度不夠，這也導致部分行政案件在裁判說理上不充分、不透徹，案件質量在一定程度上無法保證。據某巡回法庭統計，到最高法院申請再審的行政案件及發改案件不少系由下級法院行政庭之外的其他庭室所承辦，法院內部機構改革對行政審判質量的不利影響日益凸顯。”37同前注⑩。理論界和實務界一直在呼吁，要加強行政審判法官的專業化，但沒有引起足夠重視，有些人主觀上認為法官還是定位為“全科醫生”比較好，這在客觀上加劇了行政訴訟“程序空轉”現象的發生。

（三）法官實質性解決爭議的資源不足

實踐中，不少有擔當精神、有能力的法官很想實質性解決行政爭議，避免“程序空轉”，但受制于各種因素，有時候不得不選擇“躺平”。對疑難、復雜尤其是涉及巨大利益行政爭議的實質性解決，普通法官們通常需要依靠法院領導的支持，甚至要麻煩領導們親自出面，去應對強勢的行政機關。單憑普通法官自身，難以調動足夠的資源，甚至連見行政首長一面都很困難；即便法院領導出面，由于法院領導在很多方面有求于地方政府領導，也要盡可能站在地方政府領導的角度去考慮問題。長此以往，法官們實質性解決行政爭議的意愿就會被壓抑、被減損，進而放任程序空轉。有資深行政審判法官就指出，“ 當前的司法體制和司法環境在客觀上決定了法官很難判決政府敗訴。長此以往，法官對判決政府敗訴有所顧忌，逐漸形成自我設限，遇到案件，會自覺進行自我審查，不敢越雷池一步，在主觀上也不再愿意并避免判決政府敗訴。”38同前注⑧。總之，法官們實質性解決爭議的資源非常有限，是行政訴訟“程序空轉”現象形成的重要原因之一。

五、行政訴訟“程序空轉”現象的法環境審視

行政訴訟“程序空轉”現象的形成原因，除了前述法規范和法主體兩方面的原因外，司法環境問題尤其值得關注。

（一）法院外環境不夠“給力”是行政訴訟“程序空轉”的重要原因

“司法地方化”問題，是黨的十八屆四中全會后中央著力解決的問題，這一問題是長期以來引發行政訴訟“程序空轉”現象的重要原因。相對于民事、刑事審判，“司法地方化”對法官依法獨立公正行使行政審判權的掣肘最為明顯。迄今為止，司法體制改革雖然取得了巨大的成績，但“司法地方化”問題尚未得到根本性改觀，審理行政案件的各級法院在人、財、物、票等方面仍然與當地政府有著千絲萬縷的聯系，并受制于地方政府，缺乏明確的法律制度保障；法院每年仍然要向由地方政府官員參與組成的地方人大會議報告工作，報告的贊成通過率直接影響著法院的“聲譽”和法院領導的升遷。在此大背景下，法院、法官要想實質性解決行政爭議，敦促行政機關讓步乃至判行政機關敗訴，就不得不反復權衡利弊。“組織行為在很大程度上反映了對所處環境的應對策略，這是半個多世紀以來組織社會學研究的一個共識。”39周雪光《：中國國家治理的制度邏輯——一個組織學研究》，生活·讀書·新知三聯書店2017 年3 月版，第202 頁。有研究者指出，“國家權力結構中行政權過強、司法權威不足，在個案層面和制度層面均制約法院作出實質裁判。”40同前注②。即便在有些案件中，法官試圖通過判決實質性地解決行政爭議，但強勢的行政機關可能拒不配合、藐視司法、漠視原告權益，使得訴訟程序陷于空轉。41參見黃先雄：《行政訴訟中禁止重復條款的實踐反思》，載《中南大學學報（社會科學版）》2016 年第3 期。

“司法地方化”的問題背后，是當代中國作為一個發展中大國，需要靈活運用各種手段以保持經濟持續快速發展、維護社會穩定局面、給民眾提供更多公共服務等，完成這些任務更多倚重于實施“有效治理”的行政機關，而不是“循規蹈矩”的法院。42同前注39，第436 頁。在此背景下，我國法院常常將自己定位于為當地政府工作服務的“保駕護航型”法院。2014 年《行政訴訟法》修改時立法機關雖然刪除了第1 條中關于“維護”行政機關依法行使職權的規定，但在實踐中，行政審判法官們原有的“維護”意識依然存在。有研究者指出，“最高人民法院每年的《工作報告》仍然以‘支持行政機關依法行政’作為主流表述，不愿意凸顯‘監督行政’‘救濟權益’的功能。……這樣做在客觀上弱化了‘監督行政’‘救濟權益’的行政訴訟功能，消解了各級法院行政審判法官通過監督行政、實質性化解爭議的意愿和信心！”43參見陳希國、劉連義《：論行政訴訟監督功能的實然弱化和應然改進——以〈最高人民法院工作報告〉和全國行政訴訟數據為考察樣本》，載《行政執法與行政審判》，總第73 集，中國法制出版社2019 年版，第253 頁。“目前行政審判受制于地方的問題遠沒有根本改觀,為地方利益‘保駕護航’仍是（行政審判）職能作用的重要內容。”44劉行：《從問題倒逼到價值引領：行政審判“結構性矛盾”及職能重塑》，載《行政執法與行政審判》總第74 集，中國法制出版社2019 年版，第33 頁。在這種上下一體的話語體系籠罩下，就出現了“小案好辦，大案沒法辦”“大案講政治，中案講影響，小案講法律”45參見耿寶建：《行政糾紛解決的路徑選擇》，法律出版社2013 年版，第91 頁。等“奇怪”現象，行政訴訟“程序空轉”現象因而難以避免。

另外，隨著近些年中央對各級官員管束力度的加強和問責機制的升級，政府官員怕被追責，導致行政機關之間和行政機關工作人員之間相互推諉、不配合司法、拖延行政爭議問題處理等現象屢屢發生，也在一定程度上加劇了行政訴訟“程序空轉”現象。

（二）法院內環境的反向激勵是行政訴訟“程序空轉”的重要推手

“司法行政化”問題，是黨的十八屆四中全會后中央著力解決的另一問題，這一問題是導致行政訴訟“程序空轉”的重要推手。相對以往，隨著法官員額制的有限實施，“司法行政化”雖然在一定程度上被緩解，但要達到根本改觀還有相當長的距離。一方面，在法官員額制實施初期，由于有些法官不能審慎地依法獨立行使審判權，出現了任性裁判、肆意用權、同案不同判等現象，法院內部以確保法律的統一適用等為由，加強了對員額法官的管束和監督，對一些類型的案件重回內部層級審核把關軌道，案件在內部層層審批之中，增加了外力干預的機會，導致有些案件久拖不決或者增加了實質性解決爭議的難度。另一方面，法院內部不太合理的考核制度，在一定程度上降低了法官實質性解決爭議的積極性。有研究者指出，正是法院內部將審限內結案率、結案均衡率等作為考核指標，促使法官們片面追求結案率，或多辦案、快辦案，一遇到問題就發回重審。46參見侯丹華、孫煥煥：《行政爭議實質性解決機制實證研究》，載《行政執法與行政審判》總第71 集，中國法制出版社2018 年版，第209 頁；張青：《人民法院案件質量指標體系及其功能之異化》，載《甘肅政法學院學報》2017 年第1 期。有一線法官更是明確指出，“在考評機制的影響下，不愿擔責、多做多錯、片面追求結案率，多辦案、快辦案廣受認同，造成‘案結事不了’，引發或放任更多的行政訴訟。如二審法院法官審理過程發現法律問題不明晰，傾向以事實不清發回重審而不是直接改判；在當事人希望能夠一并處理行政賠償的訴行政機關行政違法案件中，少數法官為了增加結案數和縮短個案審判時間，強制引導當事人拆分成兩個行政訴訟進行起訴；在碰到當事人因同一事由提起多起行政訴訟的情況時，有的法官在具體個案中完全以案論案，對當事人關心之核心爭議唯恐避之不及，試圖將燙手的山芋扔給其他人處理，鼓勵引導當事人另行起訴。”47同前注36。無論是法院內部的層級審批，還是審判管理流程中的考評機制，都是把員額法官當成了科層制中的“行政人員”，難以激發法官自身的職業尊榮感和責任感，有法官甚至開玩笑說自己是“司法民工”，這種狀態之下的法官片面追求結案率、多辦案、快辦案，放任程序空轉，在所難免。

六、結語

行政訴訟中的“程序空轉”現象由來已久，而且可能會長期存在，當下能做的，就是盡可能減少這種現象的發生，將其限縮在可以接受的范圍內。要做到這一點，除了不斷完善、明晰行政訴訟法相關規范的適用規則外，更為重要的是，要提高行政審判組織在國家權力配置和法院系統內部的法律地位，構建科學合理的法院內部管理制度，克服“司法地方化”和“司法行政化”的消極影響，以改善行政審判的內外部環境；同時不斷加強行政審判法官的專業化和職業保障。通過這些舉措，增強法官們實質性解決爭議的動力與能力，豐富其司法資源，才有可能避免行政訴訟中“程序空轉”現象的泛化，才有可能在相當程度上實現行政訴訟法“解決行政爭議”的立法目的。脫離行政訴訟體制、機制和制度本身的改革與完善，試圖增加額外的輔助機制如行政檢察監督，或者片面強調發揮行政復議制度解決行政爭議的主渠道作用，都無法真正解決行政訴訟“程序空轉”的問題，不利于以法治的方式實質性解決行政爭議。