國有企業規章制度體系建設完善策略

□ 北京 張 鶴

自20世紀90年代我國國有企業開始進行制度改革后，大型國企基本都在各個領域占據著重要地位，具有決定性影響。習近平總書記關于中國特色現代國有企業制度的重要論述，是對我們黨領導國有企業改革發展豐富實踐和歷史經驗的科學總結，是運用馬克思主義立場觀點方法對國有企業發展理論的重大創新，是堅定走中國特色國有企業改革發展道路的科學指南。國有企業必須不斷加強中國特色現代企業制度建設，進而持續提升國有經濟的競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。

一、規章制度體系概述

企業的規章制度貫穿于日常管理的方方面面，用于規范企業全體成員及所有經濟活動的標準和規定。規章制度建設是企業基礎管理工作的重點，同時也是管理的難點。近年來，國有企業不斷夯實管理基礎，強化管理創新，企業管理工作取得積極成效。但與世界一流企業相比，仍存在管理制度不完備、體系不健全、機制不完善、執行不到位等問題，一定程度上影響了企業發展的質量和效益。2020年-2022年，以實施三年改革行動和對標世界一流管理提升行動為契機，國有企業特別是中央企業，加快推進公司治理體系與治理能力現代化，提升法治化管理水平。建立了以公司章程為根本遵循，以職能模塊為基礎，以管理事項為核心的規章制度體系。通過強化組織的穿透管理，對規章制度實行分級分類管理，搭建規章制度體系框架，進一步明晰黨組織和其他治理主體權責，理順管理流程，將規章制度執行納入合規管理范疇，制度體系建設取得了顯著的成效。

二、國有企業規章制度體系建設的重要性

1.加強制度建設是企業發展的必由之路。加強管理是企業發展的永恒主題，是企業實現基業長青的重要保障。企業想要擴大規模并實現規模經濟，需要更加有秩序地內部管理，充分整合調動內外部資源。但凡運營狀況良好的企業，通常擁有較為成熟的規章制度體系。規章制度體系應與企業發展實際相匹配，體系建設完善方案應與企業戰略規劃和管理目標相一致。

2.加強制度建設是落實改革的有力舉措。基于日益復雜的國內外形勢與各種不確定因素，黨中央作出推進國家治理體系和治理能力現代化的重大戰略部署，對國有企業提升管理能力和水平提出了更高要求。國有企業要加強黨的領導，落實董事會職權，形成更加成熟更加定型的中國特色現代企業制度，健全市場化經營機制，發揮經濟功能，創造市場價值，更好為黨和人民服務。

3.加強制度建設是依法治企的重要保證。國家全面推進依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。對國有企業而言，貫徹落實全面依法治國首要的就是要推進全面依法治企。根據國務院國資委《關于進一步深化法治央企建設的意見》（國資發法規〔2021〕80號）要求，中央企業要堅持完善制度、夯基固本。具體而言，就是要著力健全規章制度體系，根據適用范圍、重要程度、管理幅度等，構建分層分類的制度體系框架，確保結構清晰、內容完整，相互銜接、有效協同，切實提高科學性和系統性；以強化制度建設為基礎，堅持尊法、學法、守法、用法，將行之有效的經驗做法，及時轉化為企業規章制度，嵌入業務流程；定期開展制度梳理，編制立改廢計劃，完善重點改革任務配套制度，及時修訂重要領域管理規范，不斷增強針對性和實效性。

三、國有企業規章制度體系建設中存在的問題

1.制度時效性和實用性有待加強。近年來，國家立法和地方監管要求以較快的速度在豐富和變化，而為滿足改革要求，新出臺許多上位制度，或者上位制度面臨普遍修訂。國有企業自身發展戰略、組織機構、市場布局、人員崗位不斷調整，以支撐產業發展、業務拓展和生產運營。國有企業應對復雜多變的外部環境的同時，還承受著繁重的改革任務和生產經營壓力，部分制度未能及時進行合理調整。有時急于補足漏洞，制度內容不夠成熟，執行過程中發現部分內容適宜性不強，可能導致制度內容和工作實際出現不同程度的脫節。

2.制度計劃的編制與執行存在偏差。年度規章制度計劃一般是在第一季度組織編制，但是第一季度尚不能夠預見全年的管理需要，如果缺乏上級單位下發的制度計劃作為參考，這種不確定性將更加明顯，因此能夠確保列入計劃的制度有限，無法達到制度計劃的理想效果，在執行過程中，往往出現未列入計劃的制定或修訂需要，或者計劃完成時間不能按照原定計劃完成，甚至個別制度計劃不能實現。

3.上下級單位間制度銜接不暢。

部分規章制度由于各種因素影響，不確定性一直存在，致使制度本身及其下位制度均長期處于試行或者暫行的狀態，不利于上下級工作穩定銜接。同時，每個企業自身實際情況不同，根據上位制度制定本級制度時，如果完全參照上級規定，可能不符合本級情況，但如果按照本級實際改編，則可能造成上下不能有序銜接，甚至出現沖突，且這種情況短期內難以改善。

4.規章制度體系仍然不夠健全。

作為新時代國有企業，需要實現更多新作為新舉措，內部部門職責不斷豐富，在這種情況下，原有制度經常處于無法完全滿足企業生產經營需要的狀態，存在著大量的制度管理漏洞或者空白，制度不能對企業經營管理活動形成全覆蓋，難以做到依靠制度來管住權、管住人、管住事、管住錢，這就需要不斷健全規章制度體系。

5.規章制度宣貫培訓不夠到位。近年我國立法工作步伐加快、節奏緊湊，國資監管趨嚴呈現常態化態勢，國有企業大量上位制度頒布、更新，而培訓宣貫需要員工在忙碌之余耗費時間和精力準備，越是重要的制度，越是需要花費更多的工夫和心思籌劃，難以做到面面俱到。加之疫情影響，宣貫培訓以線上為主，也難以保證受訓人員精力集中，確保培訓效果。

6.制度規定的顆粒度不盡合理。

國有企業實踐中，往往存在規章制度顆粒度不適宜的情況。有些制度內容規范的過于寬泛粗糙，有些內容又規定的過多過細。寬泛粗糙可能導致制度針對性和可操作性不高，過多過細可能導致制度冗長、靈活性較差、不容易掌握。這些都可能導致工作效率的降低，從而達不到制度預期目的。

7.規章制度評價效果不夠理想。部分企業的規章制度評價的評價維度單一、評價人員不專業或不重視、評價流程不完善，導致評價結果的客觀性和有效性不強，評價結果無法充分反映制度執行情況并為第二年制度計劃提供有力參考，甚至可能使評價流于形式，未能發揮檢驗制度效果和促進持續改進的作用。

四、國有企業規章制度體系建設完善策略

1.健全公司治理長效機制。根據國企改革要求，要完善中國特色現代企業制度，堅持“兩個一以貫之”，形成科學有效的公司治理機制。雖然經過2020年-2022年國企改革三年行動的洗禮后，國有企業進一步厘清了黨組織、董事會、經理層等各治理主體的權責邊界，確保國有企業黨委（黨組）把方向、管大局、促落實，董事會定戰略、作決策、防風險，經理層謀經營、抓落實、強管理，但我們應當清楚的認識到，隨著經濟發展和形勢的改變，不斷會有新任務新要求，不斷賦予各治理主體相應新的職責。

健全公司治理長效機制，重點抓好以下方面。一是完善治理結構。推動黨的領導融入公司治理，尤其是混合所有制改革還在持續推進，對于國有股權比例不同的企業，黨組織定位和功能不同，黨的領導融入公司治理的模式也不同，要完善不設黨委的獨立法人企業的黨支部（黨總支）對企業重大事項進行集體研究把關的制度和非獨立法人企業黨支部（黨總支）以及內設機構中設立的黨委圍繞生產經營開展工作的制度，使黨組織發揮作用制度化。二是規范決策機制。要切實做好權責清單的動態調整，各自著力破解“誰來議、議什么、怎么議”，才能保持各治理主體不缺位、不越位，各司其職、各負其責、權責清晰、協調運轉、有效制衡。三是加強董事會建設。加強董事會配套制度建設，落實董事會各項職權，重點包括中長期發展決策權、經理層成員選聘權、經理層成員業績考核權、經理層成員薪酬管理權、職工工資分配管理權、重財務事項管理權等6項職權。

2.實施授權放權清單化管控。授權放權是有效落實《改革國有資本授權經營體制方案》的重要舉措，被看做是放大改革乘數效應的關鍵之舉。對所出資企業的管控方式和授權程度，直接決定了子企業公司治理決策和運作空間，對子企業的活力有決定性影響。加強授權體系建設，要做好分層分級授權，股東會向董事會授權、董事會向經理層授權、總部向所屬企業授權。

授權應當堅持依法合規、權責對等、風險可控等基本原則，實現規范授權、科學授權、適度授權，始終遵循“集權有道、分權有序、授權有章、用權有度”。實施授權放權應著重注意以下方面：一是嚴格遵循《公司法》及有關法律規定，并限定在《公司章程》規定和授權主體權限范圍內，不得超越職權范圍，并規范被授權方向授權方的報告制度、行權評價、越權追責等管理行為。二是要推進科學分類授權，轉變以往“直線管理”“一管到底”的模式，開展深入的調研，綜合考慮所出資企業發展階段、行業特點、治理能力、管理基礎等因素給予不同范圍、不同程度的授權放權，合理確定授權決策事項及權限劃分標準，加強授權運行監督與評價，動態調整授權范圍。三是對于新業務、非主營業務、高風險事項以及在有關巡視巡察、紀檢、審計等監督檢查中發現突出問題的事項，應當謹慎授權、從嚴授權。 四是要動態評估調整授權范圍，對該加大授權力度的要及時加大，對出現重大偏差或嚴重問題的，要及時“熔斷”或取消授權。

3.構建完善的規章制度體系。國務院國資委《關于進一步深化法治央企建設的意見》（國資發法規〔2021〕80號）中明確指出，要以強化制度建設為基礎，堅持尊法、學法、守法、用法，根據適用范圍、重要程度、管理幅度等，構建分層分類的制度體系框架，確保結構清晰、內容完整，相互銜接、有效協同，切實提高科學性和系統性。

構建完善的規章制度體系，往往需要經歷以下過程。一是搭建規章制度基本框架。通過分析自身組織架構和治理體系、管理體系的具體情況，著眼未來一段時期發展規劃，謀劃規章制度體系頂層設計，科學確定規章制度分類和分級標準，對不同種類、不同級別的制度施以不同審批與決策權限。二是查找規章制度體系缺失和控制薄弱環節。梳理各項職能職責及管理事項對應規章制度情況，如發現有某項職能職責及管理事項無對應制度，或者現有對應制度不能滿足事項管理需要，則應當提出填補方案。可結合內部控制體系評價工作，分析控制薄弱環節，從風險防范角度提出制度設計層面的改進措施。三是有序推進規章制度的“留立改廢”。根據規章制度體系缺失和控制薄弱環節情況，結合相關管理需要，作出規章制度保留、新增、修訂、廢止具體安排，明確責任部門和計劃完成時間。一般而言，存在制度體系缺失的，應當考慮制度的起草必要性和施行條件，作出是否新增的決定。存在控制薄弱環節，已有制度加以規范的，在分析研究的基礎上，作出是否修訂的決定；尚無制度加以規范時，考慮對已有制度及日常工作的影響，作出是否新增的決定。當內外環境發生較大變化時，應當評估對現行規章制度的影響，梳理并作出有關決定。當符合規定條件時，作出廢止的決定。對經評估無需進行修訂的制度，予以保留。

4.規范規章制度全過程管理。一項規章制度的全生命周期，主要包括計劃－起草－征求意見－合法合規性審查－審批－頒布－宣貫－執行－評價－修訂－廢止等過程。各階段應當做好以下方面：在制訂計劃階段，要結合實際管理需要，最好將“廢改立”計劃與宣貫計劃同步完成，可以探索實行年中調整機制，將當年重要會議精神、各治理主體和相關部門意見、最新工作要求，納入年度計劃。在編制起草階段，應充分了解工作背景，深入分析研究制定依據，明確所要規范的具體事項，可以通過在數字化系統中設定的模板，規范規章制度的要素和格式。在征求意見階段，應按照制度的適用范圍，并考慮各類主體的相關性，廣泛充分的征求意見建議，對于各方提出的意見建議，編制部門應整理匯總，對于合理意見建議予以采納，并將是否采納的情況進行反饋。在合法合規性審查階段，需要明確制度編制依據和內容要點，應由法律部門及人員進行審核，審核人員應注重規章制度的合法性、合規性、合理性并重。在決策會議審議階段，嚴格執行會議的議事規則和決策程序，做好會前醞釀，企業總法律顧問應當確保能夠參加規章制度的決策會議。在宣貫階段，根據適用范圍和業務條線，合理劃定參訓人員，由制度參與起草人或規范事項的主要辦理人親自講解，宣貫效果更好，同時應注重增強員工的責任意識和規則意識。在執行階段，要做好執行監督檢查，可以通過完善優化流程，控制工作按照制度規定規范開展。在評價階段，應把握好評價的維度，可以采取自評與互評相結合、集中評價與日常評價結合開展，由實施人員來進行評價。規章制度的修訂和廢止要嚴格按照規定程序，并考慮規章制度修訂和廢止后的內容和數量銜接，做好臺賬管理。

五、結語

國有企業規章制度體系建設完善，是實施企業管理的必要步驟，也是促進企業獲得發展的重要機會。目前，針對國有企業在規章制度體系建設和管理方面的問題，應當進一步引起廣泛重視，通過健全公司治理長效機制、實施授權放權清單化管控、構建完善的規章制度體系、規范規章制度全過程管理等有效措施加強改進，促進提升國有資產管理效率，增強國有企業發展實力，為國有企業實現高質量發展提供制度保障。