城市更新投資項目管理挑戰分析與應對

□ 鄭州 吳水根

一、背景情況

1.城市更新政策背景。2015年12月，中央城市工作會議上提出，城市發展要堅持集約發展，盤活優化存量，這為城市更新的廣泛開展奠定了基礎。2021年3月，城市更新首次寫入政府工作報告，并列入“十四五”發展規劃，升級為國家戰略。2021年8月，住建部公布通知強調實施城市更新是黨中央的重要決策部署，要順應城市發展規律，積極穩妥實施，健康發展。隨后，各大城市紛紛出臺城市更新相關政策。

2.城市更新建設前景。為了加快經濟產業發展，優化調整產業結構，實現城市充分、平衡發展目標，從而加快城市更新速度。同時，人民群眾對生活水平有更高的需求，量大面廣的老城區舊建筑設計標準低、維護不到位、公共配套服務落后，難以滿足這種要求，這也成為城市更新的主要動力之一。

二、城市更新投資項目的挑戰

1.項目類型多、周期長。①項目類型多。匯總目前城市更新政策中提到的項目類型，主要為：老舊小區改造、危舊樓房、老舊樓宇與傳統商圈、低效產業園區和老舊廠房、城鎮棚戶區改造等。在住建部的指導意見中，還包括城市生態修復和功能完善、新型城市基礎設施、增強城市防洪排澇能力等類型的項目。

②開發周期長。與傳統的拆遷、建樓、賣樓的模式不同，城市更新項目主要以“微改造、微增量”為主，項目方主要靠后期運營回款，盈利周期相當長。諸多城市更新項目回款周期約在10年以上甚至20年。

③更新主體需要保護。城市更新一般都會涉及舊建筑物，比如說會遇到文化片區，出現文化保護建筑的概率大大增加。

④合規性問題。現有建筑千差萬別，土地性質多樣，產權持有人性質多樣，區位因素多樣，在申報立項階段，經常會出現單獨立項困難、村股份公司決策程序不合法、規劃沖突等問題，在產權核查階段會出現權利人難以確定、用地手續待完善等問題，專項規劃階段有規劃設計與業主意愿存在矛盾、經濟指標不理想等問題，在搬遷補償階段會出現拆賠協議談判困難、歷史遺留產權難以確定等不合規問題。

2.投資模式多、財務風險高。目前已實施城市更新項目開發模式多樣，實施環節涉及到的拆遷、安置、土地出讓都需要大量資金支持，且由于拆遷時間存在較大的不確定性，所以對于實施主體投融資要求較高。①投資模式種類多樣。根據城市更新項目特點和政策引導，目前采取了多種投資模式，比如地方政府利用財政資金投資、地方政府發行專項債投資、城投/國企代表政府投資，平臺可以作為一級、二級實施主體，也可以作為一級“委托代建”業主方、市場化機構投資（F+EPC、PPP）、城市更新基金、城市更新貸款等。

②財務風險需要重視。城市更新項目中一般會遇到融資、土地成本、征拆費、通貨膨脹等風險。當前，城市更新項目時，政府參與投資少，通過土地置換資金方式支持。同時，項目配套優惠政策少，融資風險高。土地成本風險涉及到政府的土地使用政策、土地性質。比如深圳開展城市更新時，低價收取標準隨著市場變化。城中村為集體性質，村集體、村民、實際擁有者得不到滿意匯報，則會對土地流轉造成影響。勢必會面臨較大的土地成本風險因素。拆遷費用，是城市更新項目實施過程中，居民提出的搬遷補償。征拆過程并不順利，多是居民會由于補償費用不滿意，從而出現釘子戶現象，會造成項目周期延長、成本增加。拆遷費用風險是一個易發且發生后損失較大的風險，必須對其予以足夠的重視。通貨膨脹，是經濟發展的正常現象。由于城市更新項目建設周期長，如果通貨膨脹較高，則會提升項目建設的勞動力與成本支出，同時增加項目成本風險。利率風險是我國國家直接調控的結果，城市更新項目規模大，資金需求高，一般會通過加杠桿方式獲取資金，當銀行貸款利率較高時，則會增加開發成本。項目資金周轉風險是指在項目實施過程中，資金周轉不合理，也會引發風險，多表現在資金組合、資金使用方面。資金周轉安排不合理，不但增加開發企業的債務風險，而且增加資金的使用成本。

3.外部環境的挑戰。①城市更新政策的變化。一方面在城市更新過程中，政府為了吸引投資，會給予大量項目優惠政策，優惠政策優惠度與持久性，會極大影響城市更新項目實施。另一方面，政府按照需求，制定或修改城市更新標準規范，政策出臺或修改，會導致城市更新項目面臨成本上升、質量不過關等風險。

②與利益相關者的關系。城中村更新，是多方博弈后的結果，項目涉及多個利益相關者，既包括政府，也包含開發商、村民等主體，且不同主體利益的沖突大。利益主體爭取利益時，比如出現釘子戶、村民上訪等不良的社會現象，也很容易對項目造成不利的影響。

4.總承包管理的挑戰。城市更新項目具有周期長、規模大、類型多、關系復雜、不確定性多等特點，總承包企業在多方面面臨著挑戰。①設計管理。項目的設計周期有限，容易出現設計時間延誤，從而影響報審工作。城市更新項目因為要涉及很多檢測和加固工作，不確定因素相多，工程投資預算很容易出現偏差。改建項目還可能存在原有圖紙和建筑不符合的情況，具體設計要照顧到各利益相關方的需求，這些都給設計工作帶來了挑戰。

②技術管理。技術管理，城市更新項目中，使用材料、工藝、設計，都會產生變動。同時會面臨設備故障、生產力不足、運營技術不到位等問題。通過應用新技術、新工藝，能夠縮短工期、加強質量、降低成本，然而由于新技術、新工藝不成熟，所以會產生潛在風險。

③質量管理。建筑質量風險在項目實施的各個時期都存在。前期決策質量標準，與銷售價格不配比；設計單位審圖不嚴格，也會造成質量隱患。施工建設期間，施工管理人員圖紙糾紛錯誤，監督管理不到位，未全面檢查關鍵部位質量。即使責令整改問題，也存在后續跟蹤不到位現象。當無法實現建筑功能時，則會嚴重隱患，牽扯建設方與居民糾紛，從而產生額外經濟成本。

④安全管理。在項目管理中，施工安全屬于重要內容，安全事故具備不可預見性特點。城市更新項目區域復雜，防護不到位，極易引發安全事故。施工復雜度高，且施工技術不全面，極易產生設備操作不規范問題，加劇涉筆損壞，致使建筑坍塌等事故。

⑤工期管理。城市更新項目施工進度的影響因素多，例如工程款項撥付、設計圖紙更改，征地拆遷順利性、施工區域氣候環境、政府辦理程序進度等。上述不確定因素，對施工進度影響大。當項目出現延誤時，則需要承擔額外違約風險。除此之外，因工期滯后或搶工期導致項目成本加大。

⑥成本管理。由于城市更新項目復雜性高，在成本控制方面往往容易出現制度不健全、責任主體不清晰，監督檢查力度小、管理方式不精細、內部控制不到位，未做到成本控制全員參與，未充分利用先進成本管理理論和方法不夠先進，還存在成本激勵機制不健全，業績考核兌現不及時等情況。

三、面對挑戰如何做好項目管理

1.深入研究項目特點。城市更新涉及多種多樣的項目類型，在項目實施前多角度探索，深入研究項目特點和可能面臨的風險；同時要對項目建設的長周期有充分的認識，做好打持久戰的準備；另外在涉及到歷史文化片區時，做好文物保護也是必要的。同時，要依據土地管理法等法律法規要求，并規范土地征收、規劃等程序，保證項目合法合規。

2.加強投融資管理。①匹配合適模式。總結各地城市更新項目的投資模式，對不同模式進行歸類總結，為不同的項目匹配更合適的投資模式，以確保項目推進順利，保障投資收益。

②嚴控財務風險。采用多種方式的融資渠道，為項目尋找更合適的資金來源和模式，減少融資風險。要緩解土地價格風險，在征集改造意愿時，就需要控制成本。在確定拆遷補償方案時，必須聯合實際情況，以免補償標準過高，引發土地成本上升問題。應對拆遷費用風險時要做到，項目開工前，盡早進入各小區確定項目范圍與權屬，以免項目開工后，產生權屬界定不明確問題，從而產生相互扯皮現象。政府部門聯合街道、小區居委會，做好居民工作，處理好現實問題，降低拆遷成本風險。在簽訂補償協議時，注重明確各方權益，為潛在司法風險提供依據。為了應對通貨膨脹、利率變化風險，房地產企業關注國家宏觀經濟調控，能夠正確認識通貨膨脹、利率變化所致風險，科學管理利率風險。房地產開發商，通過科學措施預測利率變化，優化調整債務記息方式，減少通貨膨脹、利率變化所致風險。

在處理解決城市更新項目的資金周轉風險時，采用以下措施：首先，優化安排項目開發時間，完整項目可以拆分為多個部分，減少由于一次性資金投入所致資金壓力大問題。其次，拓寬資金流入渠道，通過合法的社會集資等多種方式引入資金。再其次，注重與當地政府交流溝通，爭取政府資金扶助、稅費減免政策。

3.關注外部環境變化。①應對政策變化，首先，了解地區政府頒布的相關優惠政策，制定滿足各方利益的方案。在實施項目時，需要與政府部門簽訂合同，明確政策內容、范圍、時間等。其次，在制定城市更新標準規范時，需要關注政府政策動態，與政府部門咨詢和溝通政策，保證城市更新項目標準與規范、與政府部門標準規范一致。

②協調各方利益。城市更新中存在著多元利益主體，在項目實施過程中要注意做好各方利益的權衡和協調。

4.提升總承包管理能力。①提高設計質量。安排設計方提前介入，在決策階段充分了解業主方意圖，在方案設計時充分考慮各利益相關方訴求，提早預防重大問題和風險。及時跟進概算編制，概算編制后重新報批單項概算，申請調增投資計劃。在設計中嚴格落實限額設計，確保功能的前提下根據分配投資額進行控制設計。對不合理變更進行控制，對施工圖設計進行詳細交底，高于概算指標的，參與方須提出優化建議。設計出圖時要注意滿足報批報建要求，同時控制出圖進度，減少變更簽證，提高項目評審控制價。同時要考慮工藝水平、優化設計方案，提高設計質量。

②提升技術水平。健全技術管理系統和制度，實現標準化管理，建立有效的執行、落實和考核監督機制，針對項目建立專項技術制度。提升技術人員素質能力，增加新技術與新工藝培訓，優化組織結構，激發技術人員自主創新的積極性。多參加觀摩和交流活動，及時總結經驗，善于將技術工作效益化、成果化，

③加強質量管控。在決策階段，建立與項目檔次匹配的質量標準；提高審圖質量，加強圖紙會審，減少設計變更；針對城市更新項目特點，提高《施工組織設計》編制水平；加強質量目標管理，嚴把材料質量關；推行實樣交底制，做好樣板引路；落實工序交接班制度，確保關鍵工序、重要部位的檢查和驗收。

④堅守安全底線。落實全員安全生產責任制，健全各級安全生產責任制并嚴格考核；建立健全安全生產組織機構和管理制度，配備足夠數量的專職管理人員；堅持項目負責人帶班檢查和生產記錄，嚴格落實施工方案“五必須”，嚴格危大工程方案的審核；做好職工三級安全教育、班前教育，教育培訓覆蓋100%；定期開展安全檢查，并持續監督安全隱患的整改情況；確保安全投入，建立費用使用臺賬；健全應急管理體系，落實應急物資和裝備，制定應急演練計劃。落實職業病防治，并加強安全信息化應用。

⑤嚴控工期履約。以項目生命發展全過程為主線，分階段確定工期目標并進行工期策劃。按照職責分工統籌聯動，保持業務協同，落實資源保障，確保工期履約。對工期履約情況動態管控，實時預警，并采取有力措施進行糾偏處置，確保風險可控。同時做好準備應對多樣天氣變化，提前策劃規避因工期滯后而導致工期違約、經濟處罰、經濟索賠以及項目成本加大等風險。

⑥夯實成本管理。做好全員、全過程成本管理，將成本目標責任到個人；通過對各種管理方案再優化，達到項目成本配置最合理；根據項目進度計劃，按責任動態子項單價，動態編制項目當期責任成本，開展降本增效策劃，分析項目成本控制重點，查找管理風險點并制定防范措施。按期召開經濟活動分析會，進行全成本盤點，對比目標成本尋找差異，以數據為導向發現問題、原因查找、制定措施、指定責任人、完成節點，對于成本管控不斷完善、糾偏。

四、結語

城市更新是黨中央的重要決策部署，是高質量發展的必然。由于其自身特點，給項目參與者帶來諸多方面的挑戰。本文通過梳理這些差異，有針對性的提出項目管理措施，助推城市更新項目的順利實施。