關(guān)于深化山海協(xié)作的思考與建議＊
——基于對慈溪常山山海協(xié)作的調(diào)研

趙永杰，劉浩

（寧波工程學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 寧波 315211）

0 引言

浙江省山海協(xié)作工程是一種形象的說法，“山”指以浙西南山區(qū)和舟山海島為主的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“海”指沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣（市、區(qū)）［1］。山海協(xié)作工程始于2002年，旨在加強(qiáng)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的項(xiàng)目合作，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)浙江全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。山海協(xié)作工程開展已有21年，取得明顯的成效。2022年，浙江省共推進(jìn)山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目394個(gè)，到位資金545億元，成為浙江新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。然而，隨著山海協(xié)作示范園區(qū)在各地的迅速崛起，其建設(shè)及運(yùn)營管理中存在的問題也逐漸暴露出來。當(dāng)前在高質(zhì)量建設(shè)浙江共同富裕示范區(qū)、加快實(shí)現(xiàn)跨越式高質(zhì)量發(fā)展的總體目標(biāo)下，破解發(fā)展瓶頸，推進(jìn)山海協(xié)作升級已成為當(dāng)務(wù)之急。

“飛地”本是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，是指“隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地”［2］。1992年，美國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家周敏提出飛地經(jīng)濟(jì)（Enclave economy）概念。飛地經(jīng)濟(jì)概念淡化了以往“飛地”含義中“行政統(tǒng)轄”層面上的政治色彩，強(qiáng)調(diào)其“互惠共贏”的經(jīng)濟(jì)意義，被視為“兩個(gè)相互獨(dú)立的地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在一定差距，基于一定的利益共識，通過打破行政邊界束縛，開展跨區(qū)合作的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”［2］。飛地經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)是區(qū)域比較優(yōu)勢理論和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度轉(zhuǎn)移理論［3］，產(chǎn)生的主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地規(guī)模受限，基本載體是開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，運(yùn)作模式包括共管模式、托管模式、項(xiàng)目合作模式等，其核心在于合作收益［2］。從全球經(jīng)濟(jì)視角看，紐約灣、舊金山灣、東京灣三大世界級灣區(qū)都曾以其獨(dú)特的飛地經(jīng)濟(jì)模式受到人們廣泛關(guān)注［4］。

區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)是我國長期存在的突出問題，因此飛地經(jīng)濟(jì)概念一經(jīng)提出就在國內(nèi)引起高度關(guān)注。最早的實(shí)踐是1994年2月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)建立的新加坡蘇州工業(yè)園，此后這一模式逐步在各地落地。具有代表性的實(shí)踐案例包括2003年8月批準(zhǔn)設(shè)立、江陰和靖江合作共建的江蘇省江陰靖江工業(yè)園區(qū)；2011年2月批準(zhǔn)設(shè)立、深圳和汕尾市合作共建的廣東省深汕特別合作區(qū)等。2022年作為山海協(xié)作結(jié)對城市，慈溪市和常山縣在10年產(chǎn)業(yè)合作的基礎(chǔ)上，通過高層互訪簽訂了產(chǎn)業(yè)飛地正式合作協(xié)議，明確兩地產(chǎn)業(yè)飛地合作細(xì)則，希望以產(chǎn)業(yè)飛地的形式深化山海協(xié)作。隨著山海協(xié)作示范園區(qū)在各地的迅速崛起，其建設(shè)及運(yùn)營管理中存在的問題逐漸暴露出來，如園區(qū)建設(shè)資金投入不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“同構(gòu)化”“低度化”、發(fā)展后勁不足等［5］。

慈溪常山山海協(xié)作是浙江省山海協(xié)作工程的重要組成部分。地處東海之濱的寧波下轄縣級市慈溪市與地處浙西門戶的衢州下轄縣常山縣2012年結(jié)為山海協(xié)作結(jié)對城市，2013年8月正式簽訂協(xié)議。此后10年間兩地依托山海協(xié)作推動(dòng)互利雙贏，協(xié)作領(lǐng)域不斷拓展、協(xié)作力度不斷加深。目前，兩地在“產(chǎn)業(yè)”“消薄”“科創(chuàng)”三大飛地共建方面取得顯著成效，有效地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)對接，實(shí)現(xiàn)雙方經(jīng)濟(jì)的協(xié)作共贏。然而，隨著協(xié)作的推進(jìn)，合作區(qū)發(fā)展的瓶頸日益凸顯。

基于此，本文以慈溪常山山海協(xié)為樣本，對其山海協(xié)作現(xiàn)狀與問題展開深入調(diào)研，在此基礎(chǔ)上結(jié)合飛地經(jīng)濟(jì)理論，分析新形勢下山海協(xié)作面臨的主要問題以及深化山海協(xié)作的工作要點(diǎn)，并提出相應(yīng)的政策建議。

1 新形勢下山海協(xié)作工程面臨的主要問題

當(dāng)前，山海協(xié)作工作面臨長期化、常態(tài)化趨勢，并且協(xié)作范圍越來越廣，任務(wù)越來越重。新形勢下山海協(xié)作工程面臨的主要問題如下。

1.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制尚有待完善

山海協(xié)作涉及多層面、復(fù)雜的利益主體，容易出現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃缺失、利益分配不公、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題。推進(jìn)協(xié)作升級必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，以打破行政區(qū)隔，實(shí)現(xiàn)“山”“海”間跨區(qū)域、跨部門的有效協(xié)同。

1.2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目落地困難、發(fā)展后勁不足

客觀原因主要在于支援方與對口地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，并且對口地區(qū)基礎(chǔ)條件相對薄弱，導(dǎo)致企業(yè)投資意愿低。主要原因在于因其扶貧性質(zhì)，早期山海協(xié)作工程的推進(jìn)主要靠行政力量的強(qiáng)制干預(yù)，缺少對產(chǎn)業(yè)合作需求的深入調(diào)研，以至于當(dāng)協(xié)作進(jìn)入常態(tài)化階段之后，在沒有行政力量的強(qiáng)制干預(yù)或者沒有明確具體的利益時(shí)，各方的合作意愿不足。

1.3 協(xié)作系統(tǒng)內(nèi)基層力量薄弱

2022年以來，寧波各區(qū)（縣、市）內(nèi)部雖然部分進(jìn)行重新調(diào)整分工，但是當(dāng)前對協(xié)作各項(xiàng)工作的要求越來越高，仍普遍存在工作人員少、對口地區(qū)多且類型多樣、工作壓力大等困難。

2 深化山海協(xié)作的工作要點(diǎn)

深化山海協(xié)作，有利于獲得更高層次的分享效應(yīng)、匹配效應(yīng)和學(xué)習(xí)效應(yīng)。然而，由于“山”“海”兩地行政邊界的阻隔，各種合作障礙也不可避免。能否找準(zhǔn)雙方普遍關(guān)注的內(nèi)容或利益點(diǎn)，推動(dòng)錯(cuò)位競爭、融合發(fā)展，是深化山海協(xié)作的工作要點(diǎn)。

2.1 戰(zhàn)略規(guī)劃的融合

“山”“海”兩地一般都具有明顯的資源互補(bǔ)效應(yīng)，但深化協(xié)作需要以兩地戰(zhàn)略規(guī)劃的融合為基礎(chǔ)。只有在尊重區(qū)域發(fā)展規(guī)律的前提下，通過積極協(xié)商，實(shí)施錯(cuò)位競爭，才可能實(shí)現(xiàn)良性協(xié)調(diào)發(fā)展，否則很容易各自為政，功能定位與發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生沖突，引發(fā)內(nèi)耗。

2.2 資源的集聚與共享

截至2022年底，寧波4個(gè)“產(chǎn)業(yè)飛地”啟動(dòng)地塊面積為66.79 hm2，4個(gè)“科創(chuàng)飛地”已啟動(dòng)運(yùn)營，7個(gè)“消薄飛地”累計(jì)共返利1.36億元，表明寧波在共建山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園區(qū)方面已取得明顯的成效。但整體上園區(qū)建設(shè)尚處于初級階段，資源并未得到充分利用，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，目前共建的山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園區(qū)多是獨(dú)立運(yùn)營，存在信息分割，沒有形成資源協(xié)同效應(yīng)；另一方面，園區(qū)的資源分散在政府的各個(gè)不同的部門，由于缺少有效的溝通途徑，各部門對園區(qū)的了解不足，不具有資源調(diào)配能力。因此，亟需搭建資源合作平臺，促進(jìn)集聚與共享。

2.3 重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的融合

能否以具體、受益范圍廣的實(shí)體內(nèi)容或項(xiàng)目為抓手，不斷推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對接與整合，是深化兩地協(xié)作發(fā)展的關(guān)鍵。目前，慈常兩地的重點(diǎn)合作項(xiàng)目主要圍繞“產(chǎn)業(yè)”“消薄”“科創(chuàng)”三大飛地建設(shè)展開。2013年，兩地各出資1億元成立常山縣柚橋山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園開發(fā)有限公司，啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)園開發(fā)建設(shè)，目前園區(qū)已入駐企業(yè)86家，累計(jì)到位資金132億元。2019年7月，慈常“消薄飛地”平臺落地慈溪市高新區(qū)上林英才產(chǎn)業(yè)園，目前已有4家企業(yè)入駐。同年，慈常“科創(chuàng)飛地”平臺簽訂合作協(xié)議，由慈溪免費(fèi)提供場地，目前已有4家企業(yè)入駐。2021年，慈常協(xié)作“產(chǎn)業(yè)飛地”項(xiàng)目在慈溪濱海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)正式動(dòng)工。這些重點(diǎn)協(xié)作項(xiàng)目為深化山海協(xié)作提供重要抓手，應(yīng)以此為基礎(chǔ)，遵循因地制宜、先易后難、逐步推進(jìn)的原則細(xì)化分工。例如，在產(chǎn)業(yè)建設(shè)方面盡快建立基于兩地行政互動(dòng)的資金運(yùn)作與項(xiàng)目管理機(jī)制，促進(jìn)政府調(diào)控與市場運(yùn)作有效結(jié)合；在政策方面不斷完善基于兩地行政互動(dòng)的法規(guī)政策及其細(xì)則體系，通過跨界互動(dòng)和信息共享，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法和相互監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)融合創(chuàng)新、穩(wěn)定發(fā)展；在交通方面加快兩地的配套與銜接等［6］。

3 深化山海協(xié)作的政策建議

3.1 完善領(lǐng)導(dǎo)體制，提升統(tǒng)籌能力

為提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，確保協(xié)作過程中緊緊圍繞規(guī)劃的功能定位與發(fā)展目標(biāo)，避免產(chǎn)生同質(zhì)低效的不科學(xué)規(guī)劃布局和內(nèi)耗，建議設(shè)立山海協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)常規(guī)協(xié)調(diào)辦公室，并明確其常規(guī)職能和工作流程。①領(lǐng)導(dǎo)小組本質(zhì)上是一種跨區(qū)域、跨部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，旨在促進(jìn)“山”“海”兩地在協(xié)作過程中打破行政區(qū)壁壘，加強(qiáng)雙方的溝通與合作，及時(shí)制訂具體的合作方案并監(jiān)督落實(shí)。通過定期和非定期的領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議形式，對兩地協(xié)作中面臨資源的融合、開發(fā)、共享等問題，共同商討擬定解決辦法。②辦公室是為保證工作實(shí)效設(shè)立的機(jī)構(gòu)，應(yīng)與領(lǐng)導(dǎo)小組保持互動(dòng)，并受其領(lǐng)導(dǎo)。辦公室具體工作職責(zé)包括與兩地及其下屬部門明確協(xié)作中面臨的問題及合作訴求，形成統(tǒng)一的戰(zhàn)略認(rèn)識和合作目標(biāo)，明確近期與遠(yuǎn)期的協(xié)調(diào)事項(xiàng)、任務(wù)與合作策略等［7］。③兩地協(xié)作中的相關(guān)責(zé)任部門（包括規(guī)劃、招商、環(huán)境、交通等部門）應(yīng)在辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下明晰各自的職責(zé)權(quán)限，并加強(qiáng)溝通合作。此外，明確領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室與市級、區(qū)級部門、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關(guān)系，厘清相關(guān)部門和職能機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)邊界，整合發(fā)揮各方的資源優(yōu)勢。

3.2 加強(qiáng)協(xié)作性制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)協(xié)作升級

一是明確飛地建設(shè)中，兩地行政審批、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、稅收、土地、環(huán)保等行政部門的協(xié)作職責(zé)、協(xié)作流程和協(xié)作要求，研究出臺相應(yīng)的協(xié)調(diào)制度。二是在人才引進(jìn)、信息資源共享、文化、教育、醫(yī)療資源共享等方面，構(gòu)建有效的制度框架、實(shí)施細(xì)則和磋商機(jī)制，為飛地建設(shè)中的資源集聚與共享奠定制度化基礎(chǔ)。三是要擬定重點(diǎn)職能部門（工商、稅務(wù)、公安、規(guī)劃等）的合作協(xié)議，以此為基礎(chǔ)，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，依據(jù)合作協(xié)議協(xié)調(diào)處理糾紛，促進(jìn)問題妥善解決。四是要成立跨界協(xié)作反饋處理部門，其主要工作職責(zé)是收集合作各方對合作模式、任務(wù)劃分、利益分配、資源共享等問題的意見建議，充分掌握各方的利益訴求，論證合作模式，提供合理的合作方案［8］，不斷總結(jié)合作經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)合作模式。

3.3 完善資源配置，促進(jìn)“輸血式”幫扶向“造血式”協(xié)作轉(zhuǎn)變

政府是推動(dòng)協(xié)作的主體，深化協(xié)作首先應(yīng)當(dāng)尋求政府職能部門在政策和資金上的支持。然而，政府能力有限，僅靠政府力量容易滯后于市場發(fā)展，一定程度上阻礙協(xié)作的發(fā)展。因此，要堅(jiān)持市場化導(dǎo)向、完善資源配置，促進(jìn)山海協(xié)作產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)從政府推動(dòng)向市場拉動(dòng)力轉(zhuǎn)變，以解決產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目落地困難、發(fā)展后勁不足等問題。

一是要構(gòu)建深入調(diào)研的工作機(jī)制，包括做好調(diào)研規(guī)劃、重大決策調(diào)研先行、調(diào)研成果共享等。只有通過調(diào)研，全面理清“山”“海”雙方所需所能，找準(zhǔn)雙方利益結(jié)合點(diǎn)，才能有效激發(fā)協(xié)作的內(nèi)動(dòng)力。慈溪赴常山掛職團(tuán)隊(duì)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，慈溪新浦鎮(zhèn)是享譽(yù)全球的絲瓜絡(luò)原產(chǎn)地，絲瓜絡(luò)加工產(chǎn)品歷史悠久，產(chǎn)業(yè)鏈完整，產(chǎn)品暢銷國內(nèi)外。常山作為慈溪的山海協(xié)作結(jié)對縣，當(dāng)?shù)赝恋睾蛣趧?dòng)力資源豐富，但缺乏合適的開發(fā)項(xiàng)目。于是由兩地政府牽線搭橋，地方企業(yè)一拍即合，成就了慈溪—常山的“山海絲路”。2021年開始，慈溪企業(yè)與常山新昌鄉(xiāng)采用“技術(shù)輸出+訂單收購”的合作模式，在新昌鄉(xiāng)種植84 hm2絲瓜絡(luò)，帶動(dòng)郭塘村等10個(gè)村共同發(fā)展。目前，慈溪與常山共有4個(gè)項(xiàng)目成功簽約，總金額約8 000萬元，其中3個(gè)與絲瓜絡(luò)產(chǎn)業(yè)相關(guān)，均取得良好的成效。二是要促進(jìn)政府、市場、社會(huì)的有機(jī)協(xié)同。為盡快改善對口地區(qū)基礎(chǔ)條件、提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目吸引力，要充分調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)等多方力量，用足經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿，推動(dòng)形成政府、市場、社會(huì)互為支撐、有機(jī)協(xié)同的格局。例如，對于能夠產(chǎn)生一定經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目，通過多種融資模式鼓勵(lì)和吸收企業(yè)、社會(huì)資金的投入，從而減輕政府壓力，降低項(xiàng)目和資金風(fēng)險(xiǎn)，提高政府服務(wù)效率，增強(qiáng)社會(huì)投資及市場運(yùn)作活力［9］。三是要順應(yīng)數(shù)字變革，搭建資源合作平臺。除加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)之外，為加強(qiáng)各層級溝通銜接，形成相互配合、整體聯(lián)動(dòng)的工作體系，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作、勞務(wù)協(xié)作、消費(fèi)協(xié)作等可持續(xù)發(fā)展，還需要不斷構(gòu)建和完善資源合作平臺。一方面，搭建數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺。以產(chǎn)業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型為契機(jī)，“山”“海”兩地跨界聯(lián)動(dòng)，從投資融資、管理咨詢、法律咨詢、創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、代理服務(wù)、信息查詢、人力資源、技術(shù)創(chuàng)新、市場開拓等多維度構(gòu)建和完善服務(wù)體系。引導(dǎo)兩地開展跨區(qū)域、跨部門、跨產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目合作交流，實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)合作，如依托各地商協(xié)會(huì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)合作，依托各地黨校、學(xué)院等平臺組織培訓(xùn)教育，依托各種社會(huì)組織融入社會(huì)幫扶等。另一方面，建立跨界經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)交流活動(dòng)。以數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺為基礎(chǔ)，“山”“海”兩地跨界聯(lián)動(dòng)，利用項(xiàng)目合作、學(xué)術(shù)交流、會(huì)議討論等方式，引導(dǎo)協(xié)作各參與方交流經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，共享經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，尋求不同類型產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的機(jī)遇，完成經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的資源整合和生產(chǎn)要素配置［8］。

3.4 明晰利益分配機(jī)制，確保持續(xù)合作

山海協(xié)作涉及多個(gè)參與主體，包括省政府、合作地政府、眾多投資公司和企業(yè)，由此派生出多元、分層的權(quán)力和利益關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)協(xié)作的可持續(xù)發(fā)展，必須在互惠的基礎(chǔ)上兼顧各方經(jīng)濟(jì)利益。首先，要明確利益分配的原則，即需要領(lǐng)導(dǎo)小組在充分溝通的基礎(chǔ)上就利益分配問題達(dá)成基本共識，主要包括以下幾個(gè)方面：一是要遵循合作受益原則，確保協(xié)作的各參與方都能從中獲益。二是要體現(xiàn)貢獻(xiàn)與收益對等原則，根據(jù)各協(xié)作方的實(shí)際貢獻(xiàn)度進(jìn)行利益分配。三是要堅(jiān)持合理的利益價(jià)值判斷原則，全面考量協(xié)作帶來的長期利益、短期利益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，對各方面的利益進(jìn)行充分評估。其次，要明確責(zé)任部門及其職責(zé)關(guān)系。為處理協(xié)作中可能出現(xiàn)的矛盾糾紛，必須設(shè)置統(tǒng)一的利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可由領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的常規(guī)協(xié)調(diào)辦公室作為責(zé)任部門，主要工作內(nèi)容包括公正地評估山海協(xié)作產(chǎn)生的不同利益，研究制訂具體的利益分配方案，收集各方對利益分配的意見建議［10］。主要目的是確保各協(xié)作方都能夠得到相對公平的利益，以解決協(xié)作中出現(xiàn)矛盾和沖突，推動(dòng)協(xié)作的深化和發(fā)展。

4 結(jié)語

本研究在探索飛地經(jīng)濟(jì)知識、借鑒國內(nèi)外飛地經(jīng)濟(jì)的經(jīng)典案例的基礎(chǔ)上，通過對慈溪常山山海協(xié)作的調(diào)研，分析了慈溪常山山海協(xié)作的實(shí)施難點(diǎn)，提出破解難題的政策建議。慈溪常山山海產(chǎn)業(yè)園區(qū)雖然具有較高的代表性，但是整體上調(diào)研樣本小，難免一定程度上存在偏差甚至遺漏一些重要因素出現(xiàn)以偏概全的情況。為更好地推進(jìn)山海協(xié)作升級，后續(xù)研究應(yīng)該擴(kuò)大調(diào)研范圍，選取更多的調(diào)研對象，以增強(qiáng)問題研究及政策建議的全面性和系統(tǒng)性。