信息不對稱、三方合謀與PPP項目運營維護績效評估空轉

李 丹,王 晴

(中國海洋大學 國際事務與公共管理學院,山東 青島266000)

PPP是政府與企業基于長期合同而合作生產、分擔風險、共享收益、實現建設-運營一體化的制度安排[1]。PPP模式結合公共部門和私人部門的各自優勢,能減少成本、提高效率、改善服務質量,有利于風險的分擔和資源的最大化利用。黨的十八屆三中全會明確提出,“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。隨后中央密集出臺關于運用、推廣政府和社會資本合作模式(PPP)的一系列政策,自上而下發起一場聲勢浩大的“PPP運動”。

2017年11月,財政部頒布《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”),要求各級政府集中清理已入庫PPP項目,并明確指出:“防止PPP異化為新的融資平臺,堅決遏制隱性債務風險增量”。PPP不規范使用的途徑之一就是其異化為“有建設無運營”的BT項目。還有一些政府付費類項目,通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”途徑,提前鎖定政府大部分支出責任。對此,“92號文”進一步在項目付費安排方面提出了具體要求:“未建立按效付費機制不得入庫”,“實際與績效考核結果掛鉤占比不低于30%”。政策文件中也明確了不合規項目將會面臨“退庫”的巨大風險。中央自上而下推動PPP規范發展的訴求之一在于以績效為抓手,引導PPP由重建設向重運營轉變。[2]伴隨大量PPP項目進入運營期,PPP項目運營維護績效評估變得尤其重要,多個地政府通過政府采購方式邀請第三方評估機構對其進行專門績效評估。

但是我們也注意到,在實踐中PPP項目運營維護績效評估呈現空轉現象[3],即地方政府、社會資本方和第三方評估機構展現出努力推進PPP項目運營維護績效評估的表象,但依然無法確保社會資本方切實承擔PPP項目運營維護責任,社會資本總是能夠獲得全額的政府按績效付費。當前關于PPP項目運營維護績效評估的研究大多從指標體系構建、評估方法應用等方面入手,對評估空轉現象的研究還不夠深入。對此,本文嘗試借鑒經濟學的“政企合謀”框架,解釋PPP項目運營維護績效評估空轉產生的內在機理,提出相關改進建議,希冀從多方面完善PPP項目績效評估,促進中國式PPP模式的可持續發展。

一、文獻綜述

當前國內外有關PPP模式績效評估的研究,主要集中在績效評估指標體系的建立、績效評估方法等方面。

首先,在PPP項目績效評估指標體系方面。Mladenovic等學者站在不同利益相關主體視角下,運用關鍵績效指標(KPI)方法,對交通PPP項目中的公共部門、私營部門進行分析,最終分別從技術、功能和財務三個主要維度建立起關鍵績效指標體系,作為識別PPP項目成功或失敗的關鍵因素[4]。張萬寬和楊永恒在文獻回顧基礎上,得出了 PPP績效評價的四個維度,即經濟、環境、安全和社會,并識別出了評估PPP績效表現的 11個指標[5]。袁競峰等人在既往研究與調查的基礎上,運用結構方程模型(SEM)方法分析了48個績效指標,識別出41個可以用于政府監管PPP項目的關鍵績效指標,并且分析了指標分組之間的關系,為PPP項目績效評估提供了重要參考依據[6]。

其次,在PPP項目績效評估方法方面。張紅平和葉蘇東運用“成功度”評價方法建構了PPP項目績效評估梯度模型,為評價指標模糊以及難以定量化的問題提供了解決思路[7]。劉驊等人在理論研究基礎上,通過集成熵權法、超效率數據包絡分析以及Tobit回歸模型,對PPP項目績效審計進行效率性評價,另外通過回歸分析識別出PPP項目運營績效的關鍵影響因素[8]。國外關于PPP項目的績效評估方法則大部分集中在物有所值(VFM)評價上。Collins Ameyaw等提出了物有所值的的理論模型,并且將FM視為當前最常使用的PPP項目績效評估方法[9]。Kelly從各利益相關者角度出發,分析了利益相關者對績效評價的影響,提出了績效評價的流程和范圍。[10]

PPP項目運營維護績效評估工作涉及多方利益主體,當前在關于PPP績效評估的研究中缺少從中觀主體層面進行的研究。在PPP項目運營維護績效評估中,政治機會主義傾向下的地方政府在面對政績目標與上級壓力時,難免有自己的一定行為選擇。同時,社會資本方基于逐利的本性以及想賺快錢的心態,將拿到項目及資金作為主要的行動目標。對于PPP項目運營績效評估等工作,社會資本方難免采用“壞的方式”來應付,以求節省成本并獲得資金支持和競爭勝利。在我國政府體制下,政府意志往往成為把控PPP項目運營維護績效評估活動的主要力量,第三方評估機構往往更多按照政府要求工作,以不“得罪”政府為行動基準。面對社會資本方時,由于利益、人情等各方面因素,評估工作更是傾向于“求穩”“都不得罪”。由此,第三方評估機構的行動重點并不是PPP項目績效評估的實效,而是盡力規避自身責任風險,確保與政府、社會資本方的長期合作關系。綜上,當信息不對稱存在時,在PPP項目運營維護績效評估中,地方行動者極易出現合謀行為,借助合謀實現各自的利益和目標,減少其他不確定因素。

二、分析框架

基于聶輝華、李金波構建的“政企合謀”分析框架[11],本文認為PPP項目運營維護績效評估可以被視為由中央政府、地方政府、社會資本方、第三方評估方之間組成的多重委托代理模型;當中央政府與地方之間就地方PPP項目運營維護實際情況存在信息不對稱時,地方政府、社會資本方與第三方評估方就會選擇“壞的”但成本低的PPP項目運營維護績效評估方式,由此導致PPP項目運營維護績效評估空轉。

(一)中央政府與地方政府構成第一重委托-代理關系

中央要求績效評估的目的在于規范PPP發展,按績效付費,不能有建設無運營,以提高公共服務供給水平。地方政府作為代理方,其應用PPP的目標則更加多元:一是吸引社會資本方參與公共產品、服務的供給,形成多元、可持續的投融資體制,緩解地方財政負擔;二是在壓力型體制與官員晉升激勵驅動下,謀求通過PPP項目落地創造政績;三是充分利用企業和社會組織的先進專業技術、管理方法、創新思維等優勢,提高當地公共產品、服務的供給質量和效率。相比于第三個目標,前兩類目標謀求項目快速落地,但與社會資本方圍繞“運營維護”的談判可能影響項目落地。由此,地方政府可能不完全執行中央的PPP項目績效要求。

(二)地方政府與社會資本構成第二重委托-代理關系

在PPP項目中,地方政府是委托方,社會資本方是代理方,負責具體的項目建設、運營、維護,以提供相應的公共服務。作為委托人,地方政府方希望PPP項目有好的運營維護績效。但社會資本方缺乏承擔項目運營維護的相應激勵,其原因在于:一是本身是傳統的建設承包公司,并沒有項目運營維護的能力或資質;二是項目運營維護周期長、投入成本大但收益不確定,與社會資本方的“最大化投資回報”行為選擇相悖,使其不愿意參與[12]。尤其是在經濟轉軌過程中,市場環境缺乏競爭、缺乏穩定統一的法律保障,進一步擴大了私人部門的運營維護風險感知。由此導致兩種結果:一是在不愿意承擔又必須做的悖論下,社會資本方多通過應付處理、形式化走過場或者策略性瞞報、虛報等方式完成PPP項目運維績效評估要求;二是在談判階段,考慮到地方加速落地PPP項目的愿望,社會資本方可能趁機“敲竹杠”,以退出為威脅,要求政府方日后實際承擔項目的運營維護任務。由此,地方政府為了推動PPP項目落地而承擔了很多本應由市場承擔的運維風險。

(三)地方政府與第三方評估機構構成第三重委托代理關系

政府方委托第三方評估機構對PPP項目運維績效進行評估。從應然角度看,PPP項目的第三方評估機構一方面代表政府監督社會資本方的項目實施過程,另一方面代表社會公眾監督政府與社會資本方的合作,以確保社會公共利益和公共價值得以實現。然而,目前中國PPP項目的績效評估大多通過政府購買服務實現。作為委托方的代理人,在政府與社會資本方合謀選擇“壞的”運營維護績效供給方式的情況下,第三方評估機構需要回應委托方的需求,考慮到未來繼續合作的可能性,第三方評估機構就不可避免地去配合政府方要求。

(四)項目運營維護績效信息在中央政府與地方行動者之間不對稱分布

當信息不對稱存在時,地方政府選擇與社會資本方合謀,將PPP項目運維績效虛置,滿足社會資本方不愿意做項目運營維護的需求。同時,第三方評估方也被吸納進政府與社會資本方的合謀中,構成“三方合謀”。由此,PPP項目運營維護績效評估通過社會資本方成本較低但社會成本較高的方式被提供,可能誘發PPP項目不可用、地方政府隱性債務風險等。只有中央加強PPP項目績效評估,地方政府與社會資本方、第三方評估方之間的合謀才能被打破。

三、三方合謀下PPP項目運營維護績效評估空轉的實現過程

當前國內PPP政策體系缺乏明確的統一規范,項目績效評估體系籠統且碎片化,各監管部門之間也尚未進行靈活的協調。如此“窘境”導致上級政府無法及時獲得地方PPP項目的實際建設、運營、維護情況。當上級政府無法獲知地方PPP項目運營維護實際績效時,地方政府、社會資本方和第三方評估機構會選擇一種“壞的”但成本低的PPP項目運維績效評估方式,并得出項目通過運維績效評估的結果。社會資本由此獲得政府方的按績效付費,PPP項目運營維護績效評估空轉由此產生。

(一)“壞的”運維績效評估指標設定:模糊化、定性化

政府和社會資本方一方面在PPP項目合同、績效評估工作實施方案等文本中規定了PPP運維績效考核的基本原則、規范和目標,但將PPP績效評估指標進行模糊化處理,便于未來在實施考核過程中獲得可操作空間;另一方面,通過設置大量定性指標,降低了標準的可操作性。具體表現如下。

一是文本留白,在相關文本中預留關于未來如何進行運維績效考核的剩余控制權。以某縣農村污水治理PPP項目為例,相比較城市供排水PPP項目,農村供排水項目更加難以實施,生活污水點分散,畜禽養殖點污染源眾多,污水收集難度大,地下管網基礎設施建設難度大,日常維修面臨觀念、資金等制約。對于此類項目,社會資本方往往缺乏參與激勵。對此,該縣地方政府一方面通過“項目打包”的方式,將農村畜禽養殖污染和生活污水處理子項目與當地縣鄉供排水一體化項目進行打包,實現利潤補償;另一方面,在該縣《水環境綜合治理PPP項目運營考核管理辦法》中規定:“畜禽養殖點源治理及農村生活污水治理子項目,待項目公司成立后,根據實際情況另行制定運營維護績效考核評價標準及實施細則。” 甚至在有的項目中,政府與社會資本方通過補充協議等方式將運營約定交由政府方出資代表或平臺公司實施,導致項目運營維護責任最終由政府方承擔,績效評估虛置,PPP項目也演化為實際的BT項目。

二是設定繁雜的定性指標,囊括多個1級指標和更多二級指標,并以優、良、中作為評分標準,可操作性不強。缺乏量化標準,定性考核指標過多,會降低績效評估方案的可操作性。以某學校PPP項目為例,該項目績效評估方案中設置了領導與管理、設施設備、人員素質與條件、教育教學、保育工作、家長工作6個一級指標,41個二級指標,以及122項具體評估內容。在具體評估內容中,多是定性描述,而量化指標很少。過于繁雜的定性指標也會產生“驅逐”影響,即具體評估者可能缺乏足夠的耐心、知識和能力去消化這些指標。

(二)“壞的”運維績效評估指標實施:變相替代與增加間接指標

在政府方對績效考核指標模糊化和定性化處理下,社會資本方參與PPP項目的意愿極大增強,以中標項目和獲得項目建設利潤為目標。在政府方默許之下,社會資本方通常會采取一套已經流程化的“留痕”模式,通過提供大量可量化、可視化的工作材料,比如活動過程中的拍照、簽到、開會的會議記錄、各類填表和匯報活動等,使工作量看起來豐富且全面,變相應對PPP項目績效評估要求。

2017年財政部頒布的“92號文件”明確規定僅涉及工程建設而無“運營”內容的項目,不得采用PPP模式實施。在自上而下的清理過程中,中央政府與地方行動者之間的信息不對稱被打破,一大批“壞的”PPP運維績效空轉項目被規范。2021年《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》(簡稱“操作指引”)出臺,進一步明確了PPP項目績效目標,包括預期產出、預期效果及項目管理等內容。在《操作指引》中,預期產出指項目在一定期限內提供公共服務的數量、質量、時效等,與項目運營維護績效直接相關;預期效果考察項目的經濟、社會、生態環境等影響,項目管理涉及項目預算、組織、監督、財務、制度、檔案、信息公開等管理情況。伴隨PPP項目績效評估操作指引的出臺,變相替代做法變得不可行,但仍存在可操作空間,即增加項目效果和項目管理績效指標。

以道路PPP項目運營維護為例。一般而言,道路PPP項目的運營維護指道路設施的可用性,包括車道、人行道、路肩和排水、橋梁、涵洞、道路標示、路燈、交通信號燈、安全柵欄、噪聲、PM2.5等空氣污染物的排放、緊急事件應對等指標。每一指標下又有具體的考核細項,比如車道的運營維護績效要考察是否有坑槽、裂縫、車轍、啃邊、泛油、塌陷等,路燈的運營維護績效要考察亮燈率、設施完好率、日常巡查等。某市道路PPP項目運營期2022年度績效評價結果中,與道路運營維護直接相關的指標設計及其賦分包括:公路可用性(9分)、路基(10分)、路面(10分)、橋涵(4分)、綠化(2分)、沿線設施(4分)、安全管理(3分)、標志標線(3分)、重大事故發生率(3分)、應急機制(4分)、節能要求(2分)、環保處罰(2分),總計56分;其余指標分布在預期效果和項目管理部分。這在一定程度上弱化了PPP項目運營維護直接績效。

(三)“壞的”第三方運維績效評估結果產生:沒有不通過

采用第三方評估是PPP項目績效評估中的普遍做法。第三方評估方獨立于政府方和社會資本方,可以作出相對客觀、公正的評價。然而,在PPP實際績效評估中,第三方評估方的評估結果往往并不客觀,甚至要迎合政府方和社會資本方的需求。一是委托方授意,在政企合謀使得PPP項目運營維護空轉的情況下,第三方作為評估代理方不得不選擇配合或妥協等“壞的”評估方式;二是以合謀換更多項目,通過陪標等“壞的”方式滿足招標合規要求,雙方進而形成相對穩定的長期合作關系,第三方評估方掩蓋PPP項目運營維護的真實績效;三是第三方評估方與地方政府之間的在地性關聯。出于成本的考量,PPP項目運維績效評估的第三方可能是項目所在省市內的企業或企業在當地的分公司,雙方之間的合作往往不是一次性而是多輪的,由此導致評估機構更難作出客觀、真實的評估。

“壞的”第三方運維績效評估導致PPP項目運營維護績效評估結果都是通過,并且具體得分往往處于“無處罰措施”的分數段內,一般在90～100分之間。最終,在地方政府、社會資本方和第三方評估機構合謀產生“壞的”PPP項目運維績效評估后,無論社會資本在實際承擔PPP項目運營維護方面績效表現如何,都會獲得100%的政府按績效付費,即形成“PPP項目運維績效評估空轉”。

四、走向“好的”PPP項目運營維護績效評估

在PPP項目運維績效評估中,政府、社會資本方和第三方評估機構都有各自的制度邏輯與利益追求,三方主體合作的過程中充滿博弈性質的利益維持和創造[13],難以化解的矛盾也導致其評估困境的產生。評估政策實施過程中存在的問題也正是完善政策的契機所在。因此,本文提出緩解PPP項目績效評估困境的三點建議。

(一)評估標準理應兼具統一性與靈活性

政策大方向指導存在較多模糊性,政策最終實施效果難以保證,因此構建一套系統規范的評估標準體系是不可或缺的。要對PPP項目績效評估中必要評估的內容作出統一的具體規定,明確項目評估所需涵蓋的范圍,確保評估的統一性和科學性。為了避免評估工作陷入刻板僵化,應賦予各評估主體一定的能夠靈活回應現實條件需要的自主權。

(二)完善評估工作的監督體系,規范各參與主體行為

首先,應加快推進PPP立法進程,通過法律的形式規定PPP監管機構的權力和責任,使PPP項目績效評估能夠做到有法可依。同時,為保證監管機構的專業性,應采用專業的管理人才和專業的組織從事監督管理活動,甚至可以借鑒國外經驗,成立獨立的PPP項目監管機構,進而確保PPP項目績效評估的規范性與公正性。其次,PPP項目績效評估中的各參與主體應切實履行自身在評估工作中的職責,加快政府職能轉變,避免出現評估手段替代目標的偏差現象,增強評估結果的信服力與科學性。

(三)加大績效信息公開力度,鼓勵社會公眾參與評估工作

要完善項目績效信息公開的制度建設,既要確保公開信息的有效性與及時性,又要注意保障必要隱私信息的安全性,增強PPP項目績效評估工作的透明度與真實性,克服信息滯后與信息不對稱問題。同時,要保證社會公眾的知情權,鼓勵、引導其參與到PPP項目績效評估的工作中,切實關注PPP項目的實質績效,提高項目的效率和質量。