數字時代的中國場景：數字化改革的政治意義

景躍進(清華大學社會科學學院政治學系教授)

四十多年來，浙江一直身居中國改革開放的第一梯隊，各地的創新經驗為中央政策和學術研究提供了參考樣本和鮮活案例。在數字時代，從“最多跑一次”到“數字化改革”，浙江又走在全國前列。近兩年，我們分別考察了杭州和金華兩地的一些數字化改革成果，對數字化改革的感知從抽象符號轉化為親身體驗。在浙江的實踐中，能隱約感受到一場正在來臨的巨變——第四次科技革命對公共治理和人類社會生活的全方位影響。利用這次筆談的機會，談三點即時的感想。

一、數字時代的認知挑戰

在某種意義上，人類社會脫離傳統狀態的過程可以用一個“化”字來表達：個體化、個性化、理性化、官僚制化、電氣化、電子化……21 世紀又迎來了“數字化”。發生在社會生活領域的不同之“化”，在邏輯上可以歸入一個總體性概念——“現代化”。

以此來看，“現代化”不是一個亦已終結的范疇，它的內涵還在發展變化，可謂與時俱進，不斷豐富。導致此一局面的原因很多，但人們普遍同意科技突破是其中最為重要的因素。一如歷史上的“火藥把騎士炸得粉碎，羅盤針打開了世界市場并建立了殖民地，而印刷術變成新教的工具”①，以蒸汽和電力為代表的兩次工業革命促成了高度精致化的分工體系和韋伯式的官僚制。如今我們面臨的是計算機/信息、大數據/人工智能的連帶革命。這場革命最終將帶來什么樣的結果？現在尚不能完全把握，但就目前亦已發生的故事而言，數字革命對社會的影響不是局部性改造，而是整體性重構，涉及政府、經濟、社會、文化方方面面，有人宣稱這是數字時代的來臨。在數字時代，一切都要在數字面前接受審判和檢驗；要么成為其中的一個符號，要么什么都不是。這場革命將從技術角度重置人類生活和社會活動的舞臺。即使這種描述只是一種潛在的可能性，也足以使身處全球炙熱競爭中的各國高度重視，以免失去升維發展的機會之窗。

與歷次工業（科技）革命不同，這一次中國沒有被落下。中國雖然不是第四次科技革命的源發地，但學習、追隨和趕超的能力很強。在全球性的數字革命競爭中，中國政府采取了積極應對的態度，出臺了不少相關的規劃和支持性政策。2019年10 月,中共十九屆四中全會決定明確指出要“推進數字政府建設，加強數據有序共享”，“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”。“十四五”規劃提出了數字政府、數字經濟、數字社會與數字生態協同發展的戰略。作為中國數字革命的實驗地，浙江于2021 年2 月公布了《浙江省數字化改革總體方案》，提出“在根本上實現全省域整體智治、高效協同”，并“貫穿到黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明建設全過程各方面”。

如果把上個世紀90 年代的政府信息化工程（電子政務）作為數字革命的起點，有學者認為中國已快速經歷了電子政府、信息政府和數字政府三個階段（也有學者區分為電子政府、數字政府和智慧政府三階段）。在不同階段，政府治理所運用的技術快速迭代：從最初的計算機網絡技術發展到如今的物聯網、云計算、區塊鏈和人工智能。隨著數字治理實踐的發展，數字政府建設的理念也經歷了從電子政務、數據治理、平臺政府到整體智治的演化。簡言之，在一場國家命運重新洗牌的歷史賽跑中，中國第一次成為平等的玩家。

對于學術研究而言，這一事實意味著什么？對于本文的主題而言，至少可以得到兩個推論：（1）世界范圍內的現代化是一個你追我趕、不斷進取的過程，其間高岸為谷、深谷為陵。發展中國家若能抓住數字革命的機會，提檔升級，實現轉型，完全有可能改變自身的地位，在國際競爭中成為新的贏家；“彎道超車”一詞所要表達的可能就是這個意思。（2）根據既有發達國家的現代化歷史經驗而總結的理論和制度模式可能不是固化的范本，而是特定發展階段的凝結。因此，第四次科技革命不但為中國提供了發展和趕超的新機遇，而且也有利（助）于我們探索中國特色的現代化道路，打造“中國式現代化”樣本，為廣大的發展中國家貢獻中國方案。就此而言，數字化改革為我們理解現代化和現代性提供了新的視野和可能。

這引出了討論的話題，如果說特定階段人們的認識總是受制于身處時代的局限，而且這種局限只有在新的歷史機會來臨時才會顯示出來，那么數字時代為中國社會科學研究帶來了哪些沖擊呢？對于中國政治學而言，這是否意味著新的研究議題的呈現？

二、數字化改革的雙重意義：治理與政治

與實踐發展相適應，近年來國內社科學界對數字政府的研究勃然興起，相關論文數量激增，涉及哲學、政治學、經濟學、社會學、法學、國際關系、公共管理等諸多學科。新的術語也紛紛涌現：如數字文明、數字技術、數據政治、信息政治學、數字化、數字治理、數據治理、算法、算力、技術政治、數字政府、數字國家、數字社會、數字經濟、數字民主、數字利維坦、數字共同體、數字威權/數字極權，數字列寧主義……，諸如此類，不一而足。與數字技術的快速迭代相應，相關的理論研究也經歷了一個快速的演化：技術治理、數據治理、平臺治理、多元治理和虛擬治理等理論視角先后登臺（它們不是更替的，而是多元的）②。

大致而言，仿照政治與行政之分，這些研究可以區分為治理與政治兩個大的類型。

1.治理角度的研究

從治理角度研究信息/數字技術是從數字政府開始的，圍繞著國家治理體系和治理能力現代化這一主題而展開，先是突破政府官僚制的傳統弊端，建設數字政府，然后從數字政府拓展到數字經濟與數字社會，形成了一個全新的治理生態。

（1）對政府官僚制的突破：數字政府建設

按專家的說法，數字化政府（建設）是一種基于數字技術應用的公共行政轉型過程。在數字政府建設過程中，“放管服”改革可能是一個重要的分水嶺。它突破了之前“電子政府”建設的局限，將改革的關注點從政府內部的效率提升轉化為政府對社會和公眾服務的效率提升。在數據技術的支撐下，這一轉變通過整體性政府建設——改變政府內部的結構與流程而得以實現。

在民族國家和工業革命兩種合力中形塑而成的現代政府官僚制，具有空間分工與專業分工雙重屬性。空間分工表現為不同的地域管轄權，專業分工體現為（同一區域內）依據不同的政府職能來“設科”。于是，縱向的央地關系、橫向的府際關系以及特定地域內政府職能部門之間的關系構成了理解政府官僚制金字塔的三大通道。

從理論上說，官僚制是按照理性精神和專業化原則來設計的，但在現實世界情況要復雜得多。有一點似乎已成通識：任何政府職能部門，一旦設置，便具有維護和追求自身利益的天然傾向，而且這種追求因以履職方式表現出來而具有表面的正當性。在以“放管服”為重點的政府改革中，一個基本挑戰就是要動部門利益的奶酪：打破職能部門之間的傳統壁壘和利益屏障，克服信息孤島，建設統一的數據庫，形成統一信息流，通過內部資源、工作責任、部門職能的再分配、新整合來實現整體性政府的目標。浙江在這方面做得相當成功，“最多跑一次”的經驗以不同方式和途徑對全國各地的相關改革產生了積極影響。

由此可見，數字化改革的直接對象是政府官僚制，由數據技術導致的政府革命從流程再造開始，經信息集成（克服信息孤島）到權力格局重構——從職能部門到府間關系的重大變化，進而改變政府層級之間的關系（府間關系與央地關系）。這是一場理念變革與技術變革相結合的政府自我革命。

（2）從數字政府到“數字治理生態”

數字技術不但推動了政府官僚制的變革，更為重要的是推動了“人類生產生活方式的全面轉型”。對于數字技術的這一革命性意義，浙江數字化改革的掌舵者有著充分清醒的認識，并給予高度的重視，這充分反映在以下的判斷之中：數字化改革“是推進經濟社會高質量發展的重要引擎”；“數字化改革是從技術理性向制度理性的跨越，本質是改革，根本要求是制度重塑”；“探索‘整體政府’轉型的數字化發展路徑，形成數字政府、數字經濟、數字社會三者相互作用相互影響的新格局”。

在這樣的敘事中，不難發現，數字革命的影響并不限于政府官僚制的自我革命，它具有更為廣泛的內涵。從國家治理結構的角度看，數字技術引發的變化是整體性的，涉及公共治理的一系列基本關系，如央地關系、府間關系、政府部門間關系、政府與市場關系、國家與社會關系、黨和群眾關系等。新世紀以來，數字技術正在深刻改變中國社會的基本面貌，資源和要素以不同于以往的方式進行組合，一個全新的國家治理結構正在成形之中。

藉此，有學者提出了“數字治理生態”的觀點。他認為，數字技術嵌入政府、社會、市場中形成數字政府、數字社會與數字經濟三大治理場域，三者藉由數字治理主體和數字治理資源兩大要素系統共同構成數字治理生態，成為驅動數字政府、數字經濟和數字社會各個子系統協同演化的基礎性機制。③作為數字時代國家治理的新型結構，數字治理生態具有包容性、協同性、智慧性和可持續性四個基本特征。

從“數字政府建設”到“數字治理生態”，國內學者的研究進展值得充分肯定。

2.政治角度的研究

在治理研究的基礎上，已有學者開始思考數字時代對于中國現代國家建設具有的意義。國家建設（state-building）是政治學研究的傳統主題。在某種意義上，晚清以來的中國歷史可以視為一部中國現代國家建設史。今天我們還在講推進“國家治理體系和治理能力現代化”，表明這一過程尚未完成。

在數字時代，學者對于這個歷史問題的思考有什么新的思路或特點嗎？浙江的數字化改革為人們思考這個問題提供了新的刺激。2021 年6 月在杭州調研的一次內部座談中，吉林大學周光輝教授提議，中國政治學應當從新型現代國家建設的角度來看待浙江省的數字化改革實踐；或者反過來說，浙江的數字化改革實踐為我們思考中國現代國家建設提供了新的分析視野——中國要建設的現代國家不是一般意義上的現代國家，而是一種“新型”現代國家。這一觀點得到與會者的充分認同。2022 年9 月下旬在吉林大學召開的“‘中國式現代化’學術研討會”上，周光輝教授及其研究團隊致力于“中國式現代化道路的政治學闡釋”，將中國新型現代國家建構的研究作為一個重大課題。在我看來，“新型現代國家”和“建構新型現代國家”或將成為中國政治學研究的重要概念和學術命題。

在數字時代，不管人們如何界定“新型現代國家”，在我看來，有兩個要素是必不可少的：一是數字技術。數字技術使得工業化時代奠定的現代國家的基礎設施面臨一種根本性的變化。有學者認為，數字時代的國家形態呈現出一些重要的新現象與新特征，國家構成要素沒有變化，但每一種要素本身卻發生了重要變化，如暴力吸收了數字暴力、疆域吸收了數字主權、制度吸收了數字政府、國家能力吸收了數字治理等內容。④簡言之，數字技術的發展豐富了國家概念的內涵，因此需要建構與數字時代相適應的國家理論。如果說數字技術表達的是新型現代國家的技術理性之維，那么新型現代國家的第二個維度則與政治理性相關，也就是中國特色的社會主義政治制度。在第三波民主化浪潮中，福山提出了歷史終結論——終結于西方的自由民主制。現在看來，被終結的不是歷史，而是“終結論”本身。從這個角度看，“全過程人民民主”的提出具有非常重要的理論意義和實踐價值，它構成了中國新型現代國家建設的政治之維。

簡言之，中國新型現代國家的“新型”集中體現在兩個突破，技術突破與政治突破。用公式表示的話就是：中國新型現代國家=數字國家+中國特色社會主義政治制度。技術理性和價值理性構成了中國新型現代國家建設的雙螺旋，兩者相互影響，型塑著未來中國的國家樣貌，也構成了理解“中國式現代化”的重要兩翼。

三、數字化改革的政治邏輯

如上所述，“新型現代國家建設”為我們認識數字化改革提供了新的視野，與此同時，我們也要充分意識到：中國是在特定歷史條件下迎接和從事數字革命的。這個特定歷史條件具有豐富的意涵，在這篇短文中我想從集權/分權角度做一個簡要的討論。在我看來，集權與分權是中國政治中最為基本的關系，它超越了國體（從帝制到共和）、超越了政體（內閣制、總統制與人民代表大會制）、超越了不同的社會形態（從農業國轉向工業國，以及未來轉向數字國家）、超越了不同的經濟體制（從計劃經濟轉向市場經濟）。自秦始皇一統中國開始，集權與分權的張力貫穿于兩千多年的歷史長軸，可以推斷，這一張力亦將延續于新型現代國家建設的過程之中。

從這個角度看，整體性政府建設便是一個集權的過程。傳統政府官僚制無法或很難解決上下之間的信息不對稱問題，必要的授權及自由裁量權是對這種境況的一個回應。但數字技術改變了原有的信息不對稱現象，依靠大數據技術和城市大腦，上級政府掌握了原先根本不可能了解的信息。不但如此，而且有可能形成一種反向的信息不對稱（在實踐中已出現類似趨勢，上級政府可以利用下級來收集資料，但是下級政府要利用上級政府的信息資源遭遇各種困難）。由此導致的一個結果是，具有信息優勢的上級政府開始以不同方式、不同程度地進行縱向維度的治理集權，基層（街頭官僚）的自由裁量權被極大地縮小了，如果不是取消的話；與此同時，隨著決策權和執法權的漸次上收，基層政府正逐漸變為依托數字技術而建構的權力等級網絡中的一個中轉站或執行點。

這一集權過程并不局限于政府系統內部，它具有很強的外溢效應，進而發生在國家與社會之間，以及政府與市場之間。數字技術不但克服了上級政府對下級政府的信息不對稱；很大程度上也解決了政府對民眾的信息不對稱，強化了國家對社會的集權。“作為數字治理主體的政府，擁有數字治理規則制定的主導權，容易把技術淪為自己擴大權力和統治的工具，加劇社會的不平等。”⑤在某種意義上，數字化改革像一條正在旋緊的發條或漩渦，原動力或中心點在政府內部，通過整體性政府建設的邏輯，傳達到官僚系統之外，在數字經濟和數字社會的中介下，最終有可能形成一個整體性社會。在國家主導、政府能動的情況下，如何避免治理主體和治理要素的結構性失衡，是數字時代構建新型現代國家必須考慮的一個重要問題。

迄今為止，人類文明的發展表明：技術是推動社會發展的基礎性動力，在有了科學的加持之后，更是如此。與此同時，技術始終是一把雙刃劍。誰來使用？為誰使用？如何使用？始終是一個需要不斷追究的問題。數字技術的特殊性質將這個問題的重要性無限放大了。在數字時代的今天，我們一方面要充分利用第三次和第四次科技革命帶來的歷史性機遇，以跨越式發展的方式實現中華民族的偉大復興，構建新型現代國家，實現國家治理體系和治理能力現代化；與此同時，對這一過程中可能存在的各種風險要保持敏銳而充分的警醒。考慮到中國是一個具有數千年歷史的官本位國家，帶著集權傳統進入數字時代，因而在推進數字化改革的過程中，如何保持國家與社會關系的平衡、政府角色與市場機制的平衡、政府權力與公民權利的平衡、政府賦權與自我限權的平衡、執政黨領導與自我革命的平衡，以及不同社會成員利用數字技術的機會與能力的平衡，顯得尤為重要。

作為中國改革的窗口、試驗區和示范地，浙江的數字化改革對于中國新型現代國家建設來說，無論是成功的經驗，還是發現的問題，皆具有非常重要的意義。在某種意義上，浙江的今天就是整個中國的明天。因此，在數字化改革的通盤設計中，納入政治維度的考量，將技術理性與政治理性結合起來，既是推進國家治理體系和治理現代化的內在要求，也是新型現代國家建構的題中應有之義。

注釋：

①馬克思：《機器，自然力和科學的應用》，中國科學院自然科學史研究所譯，人民出版社1978 年版。

②③孟天廣：《數字治理生態：數字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學研究》2022 年第5 期。

④黃貴松：《數字時代的國家理論》，《中國社會科學》2022 年第10 期。

⑤黃建偉、陳玲玲：《我國數字治理的歷程、特征與成效》，載《國家治理現代化研究》第4 輯，中國社會科學出版社2019 年版。