論國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)有效融入公司治理的實(shí)踐路徑

張菲菲 孔卓然

（中石化石油銷售有限責(zé)任公司，北京 100020）

公司治理的目的主要是在保證企業(yè)整體管理效率的前提下，最大限度地確保企業(yè)利益不受實(shí)際運(yùn)營管理者的侵害，即保證每一位股東和利益相關(guān)者的權(quán)益最大化。公司治理的演變其實(shí)是所有權(quán)、控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的過程。在不同的發(fā)展階段，兩權(quán)分離的形式和程度不同，導(dǎo)致的公司治理問題也不一樣。我國國有企業(yè)的國有權(quán)益屬于全民所有，兩權(quán)分離和公司治理演進(jìn)是黨政機(jī)關(guān)、投資者及企業(yè)經(jīng)營者在國家主導(dǎo)下，在社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。正是由于國有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營者與最終利益享有者（全體人民）的分離，才需要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對國資國企的監(jiān)督監(jiān)管，保證國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失。因此將黨組織融入國有企業(yè)公司治理，明確黨組織的法定地位，將黨的領(lǐng)導(dǎo)作用貫通公司治理體系，是建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有企業(yè)公司治理的根本要求和有效路徑。

1 黨的領(lǐng)導(dǎo)在公司治理中的歷史背景

新中國成立初期，國營企業(yè)從“一長制”向“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制”模式發(fā)展，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，逐漸形成以黨為核心、高度集中的、完整而龐大的黨直接領(lǐng)導(dǎo)所有制經(jīng)濟(jì)重大事項(xiàng)的工作體制。改革開放后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的現(xiàn)代企業(yè)制度逐漸成為國有企業(yè)改革的方向。所謂現(xiàn)代企業(yè)制度，是以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，以公司治理為核心，以“三會(huì)一層”為主要結(jié)構(gòu)的企業(yè)管理和運(yùn)行制度。但在當(dāng)時(shí)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)中，黨的組織是游離于公司治理結(jié)構(gòu)之外的。因此，國有企業(yè)改革、治理和發(fā)展的根本問題就在于如何有效地將黨的組織融入公司治理結(jié)構(gòu)中，確保黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)避免形成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)局面。

為了解決黨組織融入公司治理問題，黨的十六屆四中全會(huì)提出，國有企業(yè)黨組織要在國有企業(yè)中發(fā)揮政治核心作用。1997 年，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央首次提出“雙向進(jìn)入、交叉任職”的國企領(lǐng)導(dǎo)體制，為黨組織發(fā)揮政治核心作用與完善公司治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合提供了有效路徑。但是，這種制度安排是以黨委委員“個(gè)人嵌入”董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層進(jìn)行設(shè)計(jì)的，而黨組織本身仍以行使建議權(quán)的形式發(fā)揮作用，并沒有從根本上解決黨組織游離于公司治理體系之外的問題。

黨的十八大以后，黨中央有效推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代公司治理體系的融合。黨的十九大和二十大修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》中均明確指出：“國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)。”2021 年，《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》對中央企業(yè)進(jìn)一步把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，加快完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度做出部署、提出要求，對于國有企業(yè)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、提高競爭力具有重要意義。

2 當(dāng)前公司治理現(xiàn)狀分析

當(dāng)前國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)主要包括“三會(huì)一層”，即股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理層。從現(xiàn)實(shí)情況來看，存在突出的“內(nèi)部控制人”現(xiàn)象，董事會(huì)運(yùn)作不規(guī)范，監(jiān)事會(huì)很難發(fā)揮作用，經(jīng)理層缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制。因此，如何構(gòu)建有效的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，明晰包括黨組織在內(nèi)的各治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是在保證效率和活力的前提下，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，已經(jīng)成為加快國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重中之重。通過研究，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理方面存在以下四方面問題。

2.1 治理主體高度重合

國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度并不完善，表面上雖然建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但在實(shí)際操作中還存在通過行政手段對公司進(jìn)行經(jīng)營管理的慣性，上級對下級、股東對出資企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)過度管控，不重視治理結(jié)構(gòu)中各治理主體的人員配備，公司內(nèi)部分權(quán)制衡的基本原則沒有充分彰顯。進(jìn)言之，在各治理主體的人員設(shè)置上存在缺陷，即治理主體的“高度重合”導(dǎo)致同一事項(xiàng)重復(fù)決策，從而降低了決策效率，也弱化了監(jiān)督制衡功能。從公司治理的產(chǎn)生過程可以看出，監(jiān)督制衡是公司治理的一項(xiàng)基本功能，是避免內(nèi)部人控制的必要手段。但兩個(gè)甚至三個(gè)治理主體人員高度重合時(shí)，不但會(huì)影響決策效率，在決策時(shí)產(chǎn)生形式主義，更嚴(yán)重的是，會(huì)導(dǎo)致黨委對董事會(huì)的把關(guān)定向和對經(jīng)理層的監(jiān)督功能失去效果。

2.2 治理主體權(quán)責(zé)界面不明晰

決策中各治理主體權(quán)責(zé)界面不清晰，存在交叉重疊問題，導(dǎo)致黨委前置程序難以真正發(fā)揮重要作用。在中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)中，對黨委的定位是“把方向、管大局、保落實(shí)”，董事會(huì)要“定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險(xiǎn)”，經(jīng)理層要“謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理”。在實(shí)際運(yùn)行過程中，由于董事會(huì)、經(jīng)理層與黨委會(huì)之間的職責(zé)權(quán)限交叉，所以出現(xiàn)了某一方形同虛設(shè)、另一方過度管理的現(xiàn)象。比如，企業(yè)對新領(lǐng)導(dǎo)體制下黨委、董事會(huì)（執(zhí)行董事）、經(jīng)理層等各治理主體功能定位把握不到位，存在黨組織缺位、越位或錯(cuò)位等現(xiàn)象；下級黨組織照抄照搬上級黨組織的議事決策事項(xiàng)清單，“前置研究”事項(xiàng)泛化，將黨委（黨組）會(huì)當(dāng)成個(gè)“筐”，什么都往里裝，進(jìn)而使設(shè)立的董事會(huì)等公司其他治理主體無法發(fā)揮作用。

2.3 基層黨組織建制與功能定位不匹配

國有企業(yè)黨組織包括黨委（黨組）、黨總支、黨支部。目前研究較多的是黨委（黨組）如何嵌入公司治理結(jié)構(gòu)。但一些公司受到規(guī)模和規(guī)格等因素制約，在企業(yè)同步設(shè)置的黨組織是黨支部（或黨總支），這些黨組織在公司治理中的作用發(fā)揮側(cè)重點(diǎn)和內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)中的位置，與黨委（黨組）存在本質(zhì)區(qū)別，當(dāng)前還缺乏詳細(xì)規(guī)定和相關(guān)研究。在實(shí)踐中，存在公司章程中按照黨委（黨組）的權(quán)限和職能規(guī)定黨支部（黨總支）在企業(yè)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但實(shí)際上黨支部（黨總支）無法發(fā)揮作用，也不能發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的問題。此外，對有決策權(quán)的獨(dú)立法人企業(yè)黨支部（黨總支），如何準(zhǔn)確區(qū)分定位、完善治理結(jié)構(gòu)，決定和討論公司重大經(jīng)營管理事項(xiàng)，亦缺乏具體性規(guī)定。上述問題，實(shí)質(zhì)上阻礙了黨的領(lǐng)導(dǎo)向基層的延伸和覆蓋。

2.4 國有股權(quán)比例不同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理存在斷層

對國有股權(quán)比例不同的企業(yè)，即國有全資、國有控股和參股合資公司，黨組織的定位和功能不同，黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理模式也不同。從黨的民主集中制原則來看，《中國共產(chǎn)黨章程》第10 條明確規(guī)定“下級組織服從上級組織”，但是從公司治理角度來看，股東只能通過股東會(huì)，按照“資本多數(shù)決”原則對合資公司施加影響，并無合資公司必須服從一方股東的概念。因此若無法解決黨的領(lǐng)導(dǎo)和公司治理結(jié)構(gòu)之間的上述矛盾，不但可能導(dǎo)致合資各方無所適從，而且可能進(jìn)一步導(dǎo)致公司僵局的出現(xiàn)。此外，對國有控股或參股的混合所有制企業(yè)來說，以投資主體的多樣化及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化提高企業(yè)活力和效率，本是改革的初衷，若該混合所有制企業(yè)黨組織仍然隸屬于國有股東黨委，并服從上級黨委，那么可能違背改革的初衷。同時(shí)，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的情況下，黨組織作用的發(fā)揮還受限于股東方和經(jīng)理層的認(rèn)知及支持程度，更需要在體制機(jī)制上明確黨組織融入公司治理的路徑，打通黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理體系并向基層延伸過程中的“盲點(diǎn)”和“斷層”。

3 完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的對策建議

筆者認(rèn)為，要有針對性地解決存在的問題，通過治理主體合理分工和高效互動(dòng)，提升公司治理的運(yùn)行效率和協(xié)同程度。

第一，明晰決策主體定位，劃清權(quán)責(zé)邊界，正確處理黨組織和其他治理主體的關(guān)系。在公司治理中進(jìn)一步規(guī)范黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營管理事項(xiàng)的要求和程序，正確認(rèn)識(shí)黨委（黨組）“把方向、管大局、保落實(shí)”作用。對現(xiàn)代國有企業(yè)來說，黨委（黨組）前置研究討論重大經(jīng)營管理事項(xiàng)的把關(guān)定向作用，重點(diǎn)看是否符合“四個(gè)是否”①“四個(gè)是否”即決策事項(xiàng)是否符合黨的理論和路線方針政策，是否貫徹黨中央決策部署和落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略，是否有利于促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、增強(qiáng)企業(yè)競爭實(shí)力、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，是否有利于維護(hù)社會(huì)公眾利益和職工群眾合法權(quán)益。的要求。換言之，黨委（黨組）前置研究討論要保證決策事項(xiàng)在大政方針上與黨中央保持一致，但它不能代替其他決策主體做決定；董事會(huì)（執(zhí)行董事）作為國有企業(yè)公司治理中的決策主體，依法履行決策程序；經(jīng)理層作為執(zhí)行主體，抓好決策具體落地。現(xiàn)在一些國有企業(yè)制定了黨委前置研究和決定事項(xiàng)清單、董事會(huì)議事規(guī)則、總經(jīng)理辦公會(huì)等一系列公司治理制度，但如何在堅(jiān)持效率和合規(guī)的前提下，規(guī)范各決策主體的權(quán)責(zé)范圍，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和完善。筆者認(rèn)為，只有明確各治理主體的定位和權(quán)責(zé)邊界，合理界定各治理主體的決策任務(wù)，并為之匹配決策所需信息和資源，才能形成黨委（黨組）對企業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。重大經(jīng)營決策先由黨委從是否符合黨的路線方針政策等角度來判斷“能不能干”，再由董事會(huì)從生產(chǎn)經(jīng)營決策角度來確定“干不干”，最后由經(jīng)理層抓具體落實(shí)，確定“怎么干”。在各環(huán)節(jié)決策前，對照決策角度和決策環(huán)節(jié)，按照不同深度，逐步制定和完善決策前方案內(nèi)容，從而節(jié)約決策資源，提高決策的效率和靈敏度，避免黨委（黨組）成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接決策和指揮中心。

第二，落實(shí)外部董事占多數(shù)機(jī)制，解決黨組織成員和董事會(huì)人員“高度重合”問題。各治理主體之間有效制衡是公司治理的基礎(chǔ)。解決當(dāng)前國有企業(yè)各治理主體人員之間“高度重合”問題，關(guān)鍵在于合理科學(xué)配置黨委（黨組）會(huì)、董事會(huì)人員結(jié)構(gòu)，使構(gòu)成人員形成差異化。同時(shí)需要注意的是，如果經(jīng)理層與黨委會(huì)人員也不重合，那么可能會(huì)導(dǎo)致人員臃腫，同樣會(huì)影響企業(yè)決策效率。因此，筆者認(rèn)為，可以將黨委成員和董事會(huì)成員進(jìn)行差異化配置，而經(jīng)理層與黨委成員可以適度重疊；即嚴(yán)格落實(shí)外部董事占多數(shù)，且除黨委書記、董事長和總經(jīng)理外，其他黨委成員一定程度上限制進(jìn)入董事會(huì)，并且有計(jì)劃地逐步形成外部董事兼職向?qū)Ｂ氝^渡的管理局面。外部董事占多數(shù)，可以有效發(fā)揮董事會(huì)對黨委、經(jīng)理層以及“一把手”的監(jiān)督作用；經(jīng)理層與黨委成員適度重疊，可以促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與日常生產(chǎn)經(jīng)營深度融合，避免“兩張皮”。此外，可以積極探索職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任外部董事制度，在將經(jīng)理層人員由上級黨委管理改由企業(yè)董事會(huì)選聘的同時(shí)，由股東選擇并委派職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任外部董事，從而形成一種新型的董事會(huì)運(yùn)作模式，提高董事會(huì)整體決策能力、監(jiān)督能力和防風(fēng)險(xiǎn)能力。

第三，做實(shí)董事會(huì)監(jiān)督職能，探索董事會(huì)與企業(yè)紀(jì)委協(xié)同發(fā)揮作用機(jī)制。2022 年司法部發(fā)布的《中華人民共和國公司法（修訂草案）》中提出：“國有獨(dú)資公司按照規(guī)定不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事，在董事會(huì)中設(shè)置由董事組成的審計(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)的成員應(yīng)當(dāng)過半數(shù)為外部董事。”國家層面在做實(shí)董事會(huì)的監(jiān)督職能方面做出了導(dǎo)向，明確了管理職能自然包含監(jiān)督職能。在當(dāng)前黨委班子成員與經(jīng)理層成員高度重合的現(xiàn)狀下，建議國有企業(yè)進(jìn)一步明確外部董事占多數(shù)的董事會(huì)監(jiān)督職能，并探索實(shí)現(xiàn)外部董事牽頭人與紀(jì)委有效銜接，創(chuàng)新監(jiān)督理念，形成紀(jì)委通過董事會(huì)對公司“一把手”、同級黨委和經(jīng)理班子監(jiān)督的新機(jī)制，全面落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。此外，通過發(fā)揮董事會(huì)監(jiān)督職能，可以識(shí)別因“一把手”和經(jīng)理層政績觀扭曲而導(dǎo)致的企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)（在黨委班子成員和經(jīng)理層成員高度重合條件下），保證企業(yè)重大決策在黨的領(lǐng)導(dǎo)下良性施行。在明確監(jiān)督重點(diǎn)方向的同時(shí)，明晰外部董事分工及集體責(zé)任、個(gè)人責(zé)任，規(guī)范董事、職業(yè)經(jīng)理人義務(wù)，避免外部董事、職業(yè)經(jīng)理人不作為、亂作為現(xiàn)象，從而在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)公司治理風(fēng)控、效率相統(tǒng)一的目標(biāo)。

第四，推動(dòng)完善治理體系向基層延伸，夯實(shí)黨組織作用發(fā)揮的基礎(chǔ)。完善具有人財(cái)物重大事項(xiàng)決策權(quán)的黨支部（黨總支）對企業(yè)重大事項(xiàng)進(jìn)行研究把關(guān)機(jī)制。把是否具有人財(cái)物重大事項(xiàng)決策權(quán)作為區(qū)分黨組織是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用還是發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用的標(biāo)準(zhǔn)。對于具有人財(cái)物重大事項(xiàng)決策權(quán)的獨(dú)立法人企業(yè)，建議原則上成立黨委，特殊情況下無法成立黨委，只能成立黨支部（黨總支）的，要明確頂層設(shè)計(jì)和有關(guān)工作指引，完善重大事項(xiàng)集體研究把關(guān)機(jī)制，制定黨支部（黨總支）重大事項(xiàng)向上級黨委請示報(bào)告制度和清單，由上級黨委研究和討論重大經(jīng)營管理事項(xiàng)，在公司發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

第五，建立合資公司黨組織由第三方行業(yè)黨組織管理的模式，避免黨組織隸屬和股東控制之間的矛盾。針對合資公司股東方為不同的國有企業(yè)及國有控股或參股的混合所有制企業(yè)，在各股東方對黨組織隸屬無法達(dá)成一致意見的情況下，可以參考非公企業(yè)對黨組織隸屬關(guān)系的做法，將黨組織掛靠在行業(yè)黨委或者區(qū)域黨委，讓黨組織在公司治理中把方向、管大局、保落實(shí)的同時(shí)保持“中立”，既能實(shí)現(xiàn)黨組織班子成員與董事會(huì)、經(jīng)理層的“交叉任職”，又能較好解決黨組織隸屬和股東控制之間的問題，避免各治理主體之間的沖突。