構建集約高效的現代化都市圈

□ 孫柏寧 朱晨曦

我國新型城鎮化已步入高質量發展階段，作為城鎮化發展的高級形態，都市圈的作用不斷凸顯。國家“十四五”規劃提出，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。黨的二十大報告明確要求，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。在新發展格局下，都市圈以城市間密切的分工協作，正成為參與國內國際雙循環的基本單元和參與全球競爭的重要載體。習近平總書記強調，“城市群和都市圈要集約高效發展，不能盲目擴張”。構建集約高效的都市圈格局，不僅有利于促進我國城市群高質量發展，推動區域協調發展和城鄉融合，更有利于加快中國式現代化經濟體系建設進程，形成新時代中國空間治理方案。

都市圈的識別與發展現狀

都市圈介于大城市和城市群之間，是以相互之間較為緊密的社會經濟聯系為基礎形成的空間。都市圈的識別一般分為兩步，核心城市的選擇以及都市圈范圍的界定。前者，一般根據常住人口規模、承載功能等來確定；后者，一般基于每個核心城市的經濟勢能量級的計算，并從交通出行時間、人口占比、手機信令大數據、地理空間可達性、都市圈構成要素等方面綜合考慮經濟輻射范圍、交通可達圈等因素。根據人口、GDP、財政收入等指標，都市圈可劃分為萌芽期、發育期、成長期、成熟期等不同階段。

如今，在我國“兩橫三縱”城鎮化戰略格局下，都市圈持續發展壯大。約有23個省、自治區、直轄市在“十四五”規劃中明確提出都市圈建設相關內容。清華大學發布的《中國都市圈發展報告2021》識別出34個都市圈，認為上海都市圈和廣州都市圈作為我國發育程度最高的長三角城市群和珠三角城市群（粵港澳大灣區）的發展極核，在所有都市圈中處于領先地位，非長三角、珠三角的都市圈則大多數尚處于培育期到成長期的過渡階段。通過社群監測算法，有的智庫還識別出44個都市圈，囊括了一些尚處在培育初期未有規劃文件出臺的都市圈。目前，只有南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶、武漢7個都市圈發展規劃獲得國家發改委批復，上升為國家層面規劃。這7個都市圈2021年GDP總和超17.4萬億元，占全國比重超15%。

都市圈劃定不宜過大

對于都市圈本身而言，其內部各城市之間的聯系強度往往受都市圈空間范圍的影響，即都市圈空間面積越大，城市聯系強度越低。一旦都市圈劃定過大，有可能會制約其功能的發揮。

充分預判核心城市的集聚效應與擴散效應。經濟活動的集聚與擴散是市場機制下都市圈形成的核心動力，在兩者共同作用下，形成了都市圈的核心城市和腹地。一旦盲目劃大都市圈范圍，可能造成核心城市的功能過度集聚，對周邊城市的輻射帶動不足。比如，有的核心城市為保證本地就業和財政稅收，限制本地制造業、服務業外遷，造成“地方割據”的局面，制約著同城化的發展。此外，人才、資金等要素的加速流動，甚至可能帶來“虹吸效應”，擴大城市之間的發展差距。

按經濟發展新階段所需謀劃協調機制。都市圈作為落實國家政策的重要抓手，其范圍與國家戰略在空間上呈現一致性，一旦劃定過大，可能造成資源閑置和浪費。比如，有些地區為填補城市間大尺度的交互空間，投入大量新基建和資金，卻沒有帶來相應的產業。同時，由于范圍劃定過大，城市之間競爭更加激烈，產業同質化現象更加突顯，造成“零和博弈”的局面。進入新發展階段，亟需合理劃定都市圈范圍，在產業協同、環境共治、資源共享等方面實現跨區域合作，促進一體化發展。

統籌都市圈發展態勢與空間治理新格局。根據以往劃定思路，都市圈范圍大多以核心城市為起點，計算出一定的緩沖距離，確定核心圈層與緊密圈層。這種方法以規劃師的經驗判斷為主，雖然操作簡單，但缺乏相關數據支撐，容易造成范圍劃定過大。此外，由于偏重通勤率、經濟聯系等社會經濟因素，而對生態協同治理等關注較少，都市圈動態調整機制尚未健全，技術創新缺乏動力，都市圈的布局和空間治理模式被靜態的、理想化的模型所束縛。國家發改委在都市圈培育指導意見中曾明確建議，都市圈內城市間基本的經濟往來范圍以1小時通勤圈為主。

優化都市圈空間規劃

都市圈的核心是實現同城化。都市圈發展應遵循集約高效，適度精簡空間范圍，把綠色發展理念貫穿國土空間規劃編制和實施管理全過程。

共謀發展愿景，合理功能分工。都市圈內各城市要基于訴求、凝聚共識，構建共同目標愿景，避免同質化競爭。樹立“一盤棋”意識，基于時代發展趨勢、國家及區域發展要求，從各地實際出發，明晰各城市尤其是核心城市的職能定位，發揮輻射帶動作用，平等協商共同訴求，高起點謀劃綠色產業集群。加強產業分工與協作，推動核心城市產業高端化發展，夯實中小城市制造業基礎，促進城市間功能互補，建立產業轉移利益共享機制，強化都市圈內目標、功能、空間、產業等方面的協同。

構建協調機制，加強規劃銜接。當前，我國的行政管理體制缺少與都市圈相匹配的管理層級或專門協同機構，來開展規劃編制和實施管理。要構建跨區域協調機制，系統謀劃都市圈總體空間格局，促進資源高效配置。注重規劃橫向銜接，加強都市圈規劃與城市群規劃、城市規劃的有機銜接，推動同城化發展，統籌都市圈與鄰近地區、鄰近都市圈的協調發展，在基礎設施、產業分工、公共服務和生態安全等重點領域開展跨區域合作，促進一體化發展。

完善劃定方法，優化空間格局。在都市圈規劃編制過程中，要完善劃定思路與方法，明確都市圈的識別標準和分類尺度，科學劃定都市圈范圍。明確都市圈核心城市，開展地理空間分析，同步考慮人口密度、經濟密度等空間集聚要素。測算交通可達范圍，初步劃定空間邊界，在此基礎上增補生態安全、公共服務、社會治理等因素，增加功能關聯性的考量。納入相對完整的行政單元，以實現平等協商、共同編制與后續規劃的落實。此外，各都市圈之間規劃范圍可以重疊，不同城市可依據自身區位特征和發展需求，同時加入多個都市圈；不同都市圈也可立足共同發展愿景，協同開展國土空間規劃編制。

適時動態調整，順應經濟發展。都市圈發展是一個動態化的過程，要根據經濟發展形勢劃定邊界，并保持一定彈性。我國城鎮化尚未達到穩定狀態，人口向都市圈集聚，區域產業融合加速，城鎮內部的經濟、生態聯系在不斷變化，不同階段發展目標的變化，也影響著都市圈的發展態勢。在新一輪國土空間規劃編制中，生態協同治理成為規劃關注的重點，跨區域環境問題也成為都市圈劃定的重要考慮因素。要建立動態調整機制，建設生態共建、服務共享都市圈，強化核心城市與周邊城市的環境聯防聯治，提升城市發展的空間、質量、效率和可持續性。

強化政策支撐，促進要素流動。都市圈是承載發展要素的主要空間形式。提高都市圈城際交通服務水平，推進圈內基礎設施互聯互通。破除都市圈內城市間行政壁壘，在人口、就業、教育、福利保障等方面提供政策支撐，創新融資方式，鼓勵社會資本參與建設，加速區域之間勞動力、資金、技術、數據等要素有序流動，實現合理布局。完善都市圈發展標準體系，定期開展監測評估，優化都市圈結構，建立利益分配機制，推動跨地區科技研發，促進經濟轉型升級，實現高質量發展。策