疫情防控背景下冷鏈食品的法律監管問題及其對策

文 孫威 江西財經大學

隨著冷鏈技術的提升和物流領域的繁榮，我國冷鏈食品行業迅速發展。冷鏈食品自身的特殊性和流通過程中的復雜性決定對其進行法律監管的難度相比于普通食品更大。近年來，在疫情防控的背景下，由冷鏈食品引發的安全事件不斷發生。因此，有必要對當前存在的法律監管問題進行研究，并尋找出解決對策，以保護消費者的食品安全和生命健康。

1.冷鏈食品的發展現狀

冷鏈食品區別于傳統食品的核心在于其利用了冷鏈技術。冷鏈是指易腐、生鮮類食品原料、加工食品或半成品，經過收購、加工、滅活后，在產品加工、貯藏、運輸、銷售和使用過程中，為防止污染和變質，減少損耗，將各環節始終置于食品所必需的特定低溫環境下，以保證食品安全的特殊供應鏈系統。冷鏈食品充分運用了這一供應鏈系統的優點，使其在食品消費市場上占據了一席之地。在我國，伴隨著冷凍保險技術的突破和物流行業的迅猛發展，以及消費者對高質量食品的需求不斷提升，冷鏈食品行業呈現出欣欣向榮的景象。

冷鏈食品的流通環節相比于其他食品更為復雜，涉及到冷藏冷凍技術標準、冷鏈物流運輸、海關檢疫等多個方面，而為了保證冷鏈的食品安全，冷鏈食品的全方面、全過程都應當受到有效的法律監管。但由于我國當前對冷鏈食品的法律監管還未追上冷鏈食品迅速的發展步伐，這就導致了冷鏈食品行業在繁榮發展的過程中，暴露出了許多冷鏈食品的安全問題。冷鏈食品引發的安全事件，在當前疫情防控背景之下愈發顯著。例如，在大連暴發的疫情中，有三次都是由進口冷鏈食品引發的：2020年7月的疫情起始于凱洋海鮮公司的冷鏈食品加工車間；2020年12月的疫情被判定為冷鏈食品搬卸工搬運外籍貨輪上的散裝貨品導致感染并傳播；2021年11月的疫情來自莊河市首站定點冷庫。觀察近幾年的冷鏈食品安全事件可以發現，在冷鏈食品流通中的任何一個環節，都有可能產生安全風險，這毫無疑問使得當前冷鏈食品的法律監管陷入了困境。因此，有必要對當前冷鏈食品法律監管所存在的問題進行分析，并設法尋找解決法律監管難題的出路。

2.冷鏈食品的法律監管問題

2.1 冷鏈食品安全的相關立法存在缺陷

近年來，隨著食品冷凍保鮮技術和物流運輸技術的提升，冷鏈食品市場的擴大變得更加迅速。而與此相對應的，冷鏈食品安全的相關立法卻顯得有些滯后。首先，從食品安全的基礎立法來看，2021年修訂的《中華人民共和國食品安全法》針對冷鏈食品相關的法條甚少，僅在第三十三條第六款“貯存、運輸和裝卸食品的容器、工具和設備應當安全……，并符合保證食品安全所需的溫度、濕度等特殊要求”，以及第五十六條第一款“餐飲服務提供者應當……定期清洗、校驗保溫設施及冷藏、冷凍設施”中有略有涉及，而且未能覆蓋到冷鏈食品的全流程。其次，從與冷鏈食品相關的規定來看，雖然國家市場監督總局、國家標準化管理委員會等行政機關出臺了《冷鏈物流分類與基本要求》《關于加強冷藏冷凍食品質量安全管理的公告》等各類規范性文件，但這類規范性文件的法律效力普遍較低，難以全面有效地管理復雜的冷鏈食品。最后，從各級地方立法來看，雖然在缺乏國家統一立法的前提下，部分地方率先試點，建立起對冷鏈食品監管的標準化規范這一行為本身是無可非議的。但從整體上看，由于區域經濟發展的不平衡，使得冷鏈食品的地方立法多集中于東部，各省市之間亦有差異，這就導致了各地冷鏈食品相關的標準不一、效力不同，行業標準與地方標準交錯，甚至出現國標和地標相沖突的現象，必然會使監管部門對冷鏈食品的監管變得更加復雜，特別是涉及到冷鏈食品跨區域流通時的監管更是困難。

2.2 冷鏈食品的監管機制不暢通

當前世界上多數國家都將食品的控制和監管交由不同的行政部門或機構來負責，雖然對食品的管理進行分工具有一定科學性和合理性，但從對食品安全監督執法的實際情況來看，普遍呈現出監管執法分散和重復、各階段流程的監管部門間缺少溝通協調等一系列問題。這一問題在冷鏈食品監管上顯得更加突出，由于冷鏈食品相較于常規食品其流通環節更多、流程更長，除市場監督管理部門之外，物流管理部門、海關檢查監督部門等其他部門也都參與其中，引發多頭共管、多頭執法現象。雖然中央層面通過改革將食品安全監管的職責統一交由國家市場監督管理總局，減少了多頭管理、各自為政的現象，但也僅限于中央層面。從地方的冷鏈食品監管實踐的角度來看，各監管部門在冷鏈食品的生產、運輸、消費等流通環節的監管工作中，依然存在監管權力界限模糊、監管職能重疊、監管權力的轉移銜接出現漏洞等問題。由進口冷鏈食品引發的安全事件時有發生，若各監管部門和機構之間的信息交流不暢通、職責交接不緊密、協作能力低下，難免會帶來更大的冷鏈食品安全風險。

2.3 冷鏈食品的監管主體范圍狹窄

縱觀近幾年發生的冷鏈食品安全事件，可以發現政府行政機關執法不嚴、玩忽職守是導致許多冷鏈食品安全事件發生的直接因素，但從冷鏈食品流通的全過程來看，還存在另外一個重要原因，那就是面對種類繁多、不斷更新的冷鏈類食品中可能存在的安全問題，專業能力和監督資源有限的行政監管部門難以及時、有效地將其解決。結果表明，雖然對冷鏈食品進行監管的主要力量來自行政機關，但僅僅依靠行政機關單一的手段，遠無法滿足日益增長的冷鏈食品監管需求。對此，有必要建立起一個全方位、多層次的協同監管體系，將行業、社會、公民同行政機關的監管工作有機結合，實現多元化監管。《中華人民共和國食品安全法》第九條也提到“食品行業協會應當加強行業自律……引導和督促食品生產者依法生產經營……消費者協會和其他消費者組織……依法進行社會監督。”但遺憾的是，從現狀來看，除政府監管部門以外，食品行業協會、消費者組織和公民參與冷鏈食品安全監督的程度較低，實際的監管主體范圍過窄。冷鏈食品行業本就擁有較高的專業性，再加上疫情影響下冷鏈食品的安全風險提升，行政機關若不與冷鏈食品流通過程中的其他參與者互相配合，各參與主體不進行有效溝通，那么必然會使得冷鏈食品的安全監管出現漏洞，引發冷鏈食品安全事件。

2.4 缺少冷鏈食品安全應急處理機制

在當前我國疫情防控的大背景之下，由國外進口冷鏈食品流通所引發的地方疫情事件時有發生。由于許多病毒在低溫環境下仍然能夠長時間保持活力，因此低溫的冷鏈食品成為了其向外傳播的途徑之一。一旦攜帶傳染病毒的冷鏈食品正常流入市場，其引發的安全事件就極具突然性，影響范圍也難以預測，可能造成嚴重后果。我國當前還未建立起一套完整的應對冷鏈食品安全事件的應急處理機制，雖然《中華人民共和國食品安全法》第十四條規定了食品安全風險監測制度，但因為冷鏈食品安全風險監測制度的建立需要以有關機構系統地收集到冷鏈食品監測數據為條件，而我國當前的食品安全風險監測網絡還未能完全涵蓋冷鏈食品，所以當前這一規定并不能為冷鏈食品安全提供實際保障。另一方面，在對冷鏈食品的日常監管中，監管部門通常將監管資源集中到了冷鏈食品的生產加工環節，而對冷鏈食品關鍵的流通環節確監管力度較弱。在近幾年發生的進口冷鏈食品傳播新冠病毒的安全事件當中，有一些事件正是因為對流通環節不夠重視才造成了疫情傳播。例如，2020年山東威海市在一批帶有新冠病毒的進口冷鏈食品流入一個多月后，才收到來自外地的通報。由于缺乏對冷鏈食品安全事件的應急處理機制，在許多冷鏈食品安全事件發生后，信息傳遞不及時，各有關部門往往難以在短時間內確定源頭和流通范圍，導致事件處理效率低下。

3.解決冷鏈食品法律監管問題的對策

3.1 完善冷鏈食品的相關立法

健全的法制是實現冷鏈食品安全的基石，完善冷鏈食品的相關立法、構建科學合理的法律監管制度是解決當下的冷鏈食品安全問題中最關鍵舉措。首先，由于作為基本法的《中華人民共和國食品安全法》對冷鏈食品規范較少，因此可以考慮在下次修法時針對冷鏈食品制定新的法條，或者單獨制定一部專門的食品流通相關的法律，在這之中對冷鏈食品的運行全程作出規定。其次，重新審視涉及冷鏈食品監管的各種法律規范，對于冷鏈食品流通過程中的立法漏洞要及時填補，對于規定存在沖突矛盾或模糊不清的規定要進行整合或清理，對于科學合理但效力薄弱的規范，可以考慮提升其法律位階以強化執法依據。最后，清理存在沖突矛盾、落后陳舊的地方標準，對冷鏈食品進行標準化統一立法。制定統一標準時應加強與相關行業協會、專家的溝通，例如《食品冷鏈物流衛生規范》的制定就充分吸取了社會的合理建議，其他相關標準的制定也應當如此。除此之外，冷鏈食品標準還應當與國際標準接軌，降低跨國冷鏈食品監管工作的難度。

3.2 構建冷鏈食品監管的協同治理機制

冷鏈食品的特殊性決定了其流通環節中監管者的多樣性，政府各監管部門、各級經營者、物流公司和消費者都參與其中。當前，單一且松散的政府監管顯然無法應對日益復雜多變的冷鏈食品安全風險，因此，構筑一項對應冷鏈食品安全的多元共治機制，讓每個流通環節的監管者能夠及時有效地共享和傳遞信息、協同處理安全風險成了當務之急。首先，冷鏈食品安全監管的主力是各地海關檢疫部門、交通部門、食品監督管理部門等負有相關監管責任的行政機關，他們分別在冷鏈食品流通的不同環節進行監管，但是實踐之中他們缺乏配合、分工模糊、專業水平參差不齊。因此，可以以食品監管部門為中心，整合各監管部門的專業力量，建立一個能夠協調冷鏈食品監管工作的組織或者會議，以實現對冷鏈食品跨部門、跨區域的聯合監管和信息共享。其次，構建對冷鏈食品的協同治理機制僅僅依賴行政監管部門是顯然不夠的。《中華人民共和國食品安全法》第九條就提到了行業協會、消費者組織等社會層面的監督，在行政監管資源有限的前提下，行業協會的專業水平、消費者的及時反饋等能夠為完善冷鏈食品監管提供很大的幫助。因此，有必要讓冷鏈食品流通過程中的社會力量有序地參與到冷鏈食品的監管中去，搭建一個政府與社會間的信息傳遞平臺或組織一個各方參與的聽證會，以實現對冷鏈食品監管的社會共治。

3.3 全面建立冷鏈食品全程可追溯機制

冷鏈食品的運作流程主要包括供應、加工、倉儲物流以及銷售等環節，這其中任何一個環節出現食品安全問題，且信息追溯不及時，必然會使得后續環節出現更大范圍的安全風險。對此，為了讓冷鏈食品流通過程中的所有環節的信息都能夠得到及時回溯，有必要在食品冷鏈管理中加入全程可追溯機制。首先，從我國當前的物聯網技術和區塊鏈技術的發展程度來看，全面收集和分析冷鏈食品的各項數據，全過程監測和追蹤冷鏈食品流通的各項環節，建立起對冷鏈食品的全程可追溯機制并不困難。其次，對于監管冷鏈食品安全的各行政機關而言，冷鏈食品的全程可追溯機制能極大地提高監管效率。進一步明確不同行政機關在冷鏈食品流通中的責任劃分，并且在可能出現食品安全風險時或發生食品安全事件時，能夠第一時間調取到相關冷鏈食品的精確數據和流通信息，便于在短時間內處理該冷鏈食品安全風險或事件。最后，在疫情防控背景下，進口冷鏈食品帶來的安全風險不容小覷，部分地區已經建立起了針對進口食品冷鏈食品的可追溯機制，“溯源碼”便是其中的典型代表。例如，浙江對2020年5月1日后進口的冷鏈食品，要求必須在產品外包裝上加貼“冷鏈食品溯源碼”，食品生產經營者應嚴格進行進貨查驗，并在產品入庫出庫時通過“浙冷鏈”系統進行信息錄入、賦碼和掃碼工作。“溯源碼”能夠有效降低新冠病毒伴隨冷鏈食品帶來的安全風險，因此各地方都有必要對進口冷鏈食品實行“溯源碼”機制。

3.4 建立冷鏈食品安全應急處理機制

當前，在我國疫情防控常態化背景下，進口冷鏈食品引發的地方疫情事件具突發性強、涉及范圍廣、處理速度慢等缺陷，因此，有必要建立起一套針對疫情影響下的冷鏈食品安全事件的應急處理機制。首先，盡可能做好防范冷鏈食品安全風險的前置措施，例如，《進口冷鏈食品預防性全面消毒工作方案》要求完成新冠病毒檢測采樣工作后，分別在口岸查驗、交通運輸、掏箱入庫、批發零售等環節，在進口冷鏈食品首次與我境內人員接觸前實施預防性全面消毒處理。此外，可以考慮在境外主要進口地設立食品檢查機構，對冷鏈食品出口中國前進行檢查，在當地發生嚴重疫情時及時阻止相關冷鏈食品進口。其次，設立封閉管理機制，對于進口冷鏈食品，盡力避免在其裝卸、運輸的過程中與其他貨物的接觸。最后，在某個環節發生食品安全風險時，要第一時間傳遞信息給其他環節，迅速將有關冷鏈食品與其他食品分離以減少交叉感染，方便后續的檢查工作。

結語

食品安全關乎每一個消費者的生命安全和身體健康，在冷鏈食品行業蓬勃發展的同時，必須重視對冷鏈食品安全的法律監管工作。應當對冷鏈食品法律監管體系下存在的立法缺陷、監管堵塞、缺乏社會監管等問題進行深入探討，通過完善立法體系、構建協同治理平臺等措施來突破法律監管困境。當前，我國有關部門已經開始研究對冷鏈食品的各項監管措施，制定了一些冷鏈食品的新的法律規范，相信在不久的將來，能夠真正實現對冷鏈食品的有效監管。