漸進式延遲法定退休年齡的理論前提與可行路徑

郭昌盛

引言

根據第七次人口普查報告，截至2020年11月，我國總人口中60歲及以上人口為264018766人，占18.70%，其中65歲及以上人口為190635280人，占13.50%。人口老齡化的加速發展給我國醫療資源、養老事業、勞動力結構以及老年人權益保障等帶來了嚴峻的挑戰。為了應對人口老齡化，黨的十九屆五中全會明確做出了“實現基本養老保險全國統籌，實施漸進式延遲法定退休年齡”的重大部署(1)《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)。，《黨的十九屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》(以下簡稱《學習輔導百問》)對該項重大部署的解釋是“‘十四五’期間，將綜合考慮我國人均預期壽命、人口結構變化、勞動力供給狀況、社保基金收支等因素，出臺實施漸進式延遲法定退休年齡政策。”十四五規劃綱要再次強調“按照小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”。因此，如何穩步推進“實施漸進式延遲法定退休年齡”成為我國健全多層次社會保障體系的重要抓手。本文將對我國退休年齡立法的歷史沿革進行梳理，在此基礎上討論延遲法定退休年齡需要明確的理論前提，并對漸進式延遲法定退休年齡的可行路徑提出建議。

一、我國法定退休年齡立法的歷史沿革與法治評估

(一)我國法定退休年齡立法的歷史沿革

新中國成立以來，我國法定退休年齡的立法經歷了兩個重要的階段：改革開放之前注重強調對老弱病殘干部、職工的照顧，在統一規定退休年齡的同時，明確了特殊工種和特定條件提前退休的制度；改革開放之后，為了發揮高級專家的作用，開始探索高級專家的延遲退休政策，并不斷擴大其適用范圍。

1.改革開放之前：統一規定與提前退休相結合

新中國成立以來，我國關于法定退休年齡的立法最早可以追溯到1951年政務院頒布的《勞動保險條例》，該條例對養老待遇領取年齡進行了規定，即一般情況下，“男工人與男職員年滿六十歲”“女工人與女職員年滿五十歲”可以退職養老；從事井下礦工、低溫、高溫、化學和兵工工業等直接有害身體健康工作者，“男工人與男職員年滿五十五歲，女工人與女職員年滿四十五歲”可以領取養老補助待遇。(2)《勞動保險條例》(部分失效)第15條。可見，1951年《勞動保險條例》在退休年齡上已經采取了“統一規定和提前退休相結合”的法定退休年齡制度，其目的是“為了保護工人職員的健康，減輕其生活中的困難”(3)《勞動保險條例》(部分失效)第1條。。需要注意的是，無論是正常退休還是提前退休，必須同時滿足一般工齡(男性25年，女性20年)及本企業工齡(5年)，同時還規定了提前退休情況下工齡的計算方法。

為了妥善安置由于年齡和身體關系不能繼續堅持正常工作的干部和老年工人，國務院于1978年出臺了兩個辦法(4)《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》。，對黨政機關、群眾團體、企業、事業單位的干部以及全民所有制企業、事業單位和黨政機關、群眾團體的工人的退休年齡進行了規定，即：男性干部和工人年滿六十周歲、女干部年滿五十五周歲、女工人年滿五十周歲，且參加革命工作(針對干部)或者連續工齡(針對工人)滿十年，可以或者應該退休。此外，提前退休的情況有三種：(1)從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男工人年滿五十五周歲、女年工人滿四十五周歲；(2)男性工人和干部年滿五十周歲，女性工人和干部年滿四十五周歲，完全喪失勞動能力；(3)因公致殘，完全喪失勞動能力的男性和女性工人、干部。這兩個文件奠定了我國現行法定退休年齡的基本格局。

2.改革開放后：延遲退休的不斷探索與擴圍

1983年，國務院發文明確“高級專家離休退休年齡經批準可以延長至65周歲和70周歲”，但“在達到國家統一規定的離休退休年齡時，應當免去其行政領導職務或管理職務”。(5)《國務院關于高級專家離休退休若干問題的暫行規定》([1983]141號，簡稱“141號文”)。為了充分發揮現有骨干專業技術人員的作用，促進教育、衛生、科學技術事業的發展，國務院還專門發文允許特定的教師、醫生、科技人員的退休年齡延長一至五年，女同志最長不得超過六十周歲，男同志最長不得超過六十五周歲。(6)《國務院關于延長部分骨干教師、醫生、科技人員退休年齡的通知》([1983]142號，簡稱“142號文”)。隨后，勞動人事部發文對可以延遲退休的教師、醫生、科技人員的范圍以及應當滿足的條件進行了明確。(7)《勞動人事部關于貫徹執行〈國務院關于延長部分骨干教師、醫生、科技人員退休年齡的通知〉說明》(勞人科[1983]153號，簡稱“153號文”)。1990年，人事部發文再次重申了女性高級專家可以延長到60周歲、65周歲乃至70周歲退休的政策，并對“141號文”的適用條件進行了明確。(8)《人事部關于高級專家退(離)休有關問題的通知》(1990.02.27)。

1999年，國務院辦公廳再次發文強調了“男職工年滿60歲、女干部年滿55歲、女工人年滿50歲退休”的精神。(9)《國務院辦公廳關于進一步做好國有企業下崗職工基本生活保障和企業離退休人員養老金發放工作有關問題的通知》(國辦發[1999]10號，簡稱“10號文”)。隨后，勞動和社會保障部發文規定“國家法定的企業職工退休年齡是：男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作(以下稱特殊工種)的，退休年齡為男年滿55周歲、女年滿45周歲；因病或非因工致殘，完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿50周歲、女年滿45周歲。”(10)《勞動和社會保障部關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》(勞社部發[1999]8號，簡稱“8號文”)。

2001年，人事部等聯合發文規定在國有企業“取消企業行政級別。企業不再套用國家機關的行政級別，管理人員不再享有國家機關干部的行政級別待遇。打破傳統的干部和工人之間的界限，變身份管理為崗位管理。”(11)《國家經濟貿易委員會、人事部、勞動和社會保障部關于深化國有企業內部人事、勞動、分配制度改革的意見》(國經貿企改[2001]230號，簡稱“230號文”)。這就意味著國有企業管理崗位的女性勞動者年滿55周歲退休，非管理崗位女性勞動者50周歲退休，而男性勞動者無論是管理崗位還是其他崗位均為年滿60周歲退休。勞動和社會保障部于同年發文規定“城鎮個體工商戶等自謀職業者以及采取各種靈活方式就業的人員，男年滿60周歲、女年滿55周歲時，累計繳費年限滿15年的，可按規定領取基本養老金”。(12)《勞動和社會保障部關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》(勞社部發[2001]20號，簡稱“20號文”)。該通知將城鎮企業職工和城鎮個體工商戶等自謀職業以及采取各種靈活方式就業人員領取基本養老金的年齡進行了區別對待，實際上是對這兩類女性城鎮職工規定了不同的退休年齡，前者是年滿50周歲，后者是55周歲。

2015年，為充分發揮女性領導干部和女性專業技術人員的作用，中組部和人社部聯合發文規定“黨政機關、人民團體中的正、副縣處級及相應職務層次的女干部，事業單位中擔任黨務、行政管理工作的相當于正、副處級的女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員，年滿六十周歲退休。女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員如本人申請，可以在年滿五十五周歲時自愿退休。”(13)《中共中央組織部、人力資源和社會保障部關于機關事業單位縣處級女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員退休年齡問題的通知》(組通字[2015]14號，簡稱“14號文”)。

(二)我國法定退休年齡立法的法治評估

從上述我國關于法定退休年齡立法的歷史沿革來看，新中國成立初期我國僅規定了統一的退休年齡以及提前退休的特殊情形，并沒有關于延遲退休的規定。改革開放初期，為了妥善安置一批參與“三線”建設、“四化”建設的老年干部和工人，國務院專門發文規定了老年干部和工人的退休年齡等問題，并將工齡要求縮短。同時，為了充分發揮高級專家的作用、便于新生力量的成長和隊伍的更新，開始探索對高級專家實行延遲退休的政策。盡管延遲退休的政策已經施行近四十年，實踐中過于謹慎和嚴苛的高級專家延遲退休的程序性要求(各級單位審批)實際導致能夠適用延遲退休的高級專家在數量上十分有限，延遲到70周歲退休的更是十分稀少。過早退休帶來的勞動力不足、人口老齡化的急速發展以及沉重的養老金支出壓力迫使延遲退休政策不斷調整。2015年后，機關事業單位縣處級女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員的退休年齡在統一調整為60周歲的同時，允許本人提出申請在55周歲時退休。從我國關于法定退休年齡的政策發布主體來看，國務院、原人事部、原勞動部、原勞動和社會保障部、現人社部、中共中央組織部都在不同程度上影響著我國退休年齡的立法，同時可以看出我國關于退休年齡的立法呈現出“政策有余而立法不足”的鮮明特征。

目前，我國的退休制度非常不規范，不同工種、不同崗位、不同性別，都有不同的退休年齡。一般情況下，我國男性退休年齡是60周歲，女干部退休年齡是55周歲，女職工退休年齡是50周歲。總體上，我國退休年齡存在著整體退休年齡較低、男女退休年齡差距較大、女性退休年齡相對男性嚴重偏低、提前退休較為嚴重等問題。(14)金剛：《中國退休年齡的現狀、問題及實施延遲退休的必要性分析》，《社會保障研究》2010年第2期。從現行有關法定退休年齡的立法情況來看，我國關于法定退休年齡的最終決定權在黨中央和全國人大常委會，立法權基本上由國務院行使，人力資源和社會保障部為落實黨中央、全國人大常委會以及國務院關于法定退休年齡的重大決定也會出臺一些部門規章或規范性文件對法定退休年齡的具體執行和落實進行明確。黨的十八屆四中全會明確指出“要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”習近平總書記在全面推進依法治國專題研討班的重要講話中也提出要“在法治下推進改革，在改革中完善法治”。延遲法定退休年齡是一項關系到人事制度、經濟發展、社會保障、法治建設等各方面建設的系統工程和重大改革，在實施過程中應當處理好改革與法治的關系。因此，“實施漸進式延遲法定退休年齡”需要立法先行，“對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止”。在“實施漸進式延遲法定退休年齡”中做到立法先行，不僅使得我國延遲法定退休年齡有法可依、執法有據，而且對于改變我國現行碎片化的法定退休年齡制度，防止退休年齡處于不穩定的狀態具有重要的意義。

改革開放以來，社會經濟發生顯著變化，人均壽命顯著提高，人口老齡化趨勢加快發展，現行退休年齡偏低的情況，已與當前經濟社會環境不相適應。黨的十九屆五中全會提出“實施漸進式延遲法定退休年齡”是回應經濟社會發展要求的重大決策和部署，為了使這一重大決策和部署順利推進，應當由國務院對現行的關于法定退休年齡的行政法規、部門規章、規范性文件進行修改或者廢止，以確保“實施漸進式延遲法定退休年齡”能夠做到于法有據，具備充分的合法性和正當性，而具有充分合法性和正當性的延遲法定退休年齡改革才會得到更多社會公眾的支持。國務院于1978年發布的兩個辦法以及人事主管部門發布的規范性文件已經施行了四十余年，有必要總結現行政策運行的經驗，由全國人大及其常委會出臺法律，至少應當由國務院出臺專門的行政法規來對我國的法定退休年齡進行系統、全面的規定，為我國漸進式延遲法定退休年齡提供堅實的法治保障。

二、延遲法定退休年齡的爭議

早在2012年，人社部、國家發改委等部門就在《社會保障“十二五”規劃綱要》提出“研究彈性延遲領取養老金年齡的政策”，2013年十八屆三中全會就已經明確了“漸進式延遲退休”的改革方向。然而，由于各方阻力太大尤其是社會公眾不太理解延遲退休，社會上對延遲退休年齡仍然存在諸多反對和質疑的聲音，導致我國延遲法定退休年齡的實施方案遲遲未能出臺。爭議主要集中在延遲退休對就業的影響、中年勞動者撫養子女負擔加重以及男女退休年齡應否并軌等三個方面。

(一)延遲法定退休年齡與就業

部分反對延遲法定退休年齡的人認為，延遲法定退休年齡意味著老年人與年輕人“搶飯碗”，老年人延遲退休會導致就業崗位的減少。(15)彭萬：《對于延長退休年齡的兩面性思考》，《人力資源管理》2012年第4期。這種觀點看似有一些道理，但實際上存在明顯的誤解。筆者認為，延遲法定退休年齡對就業的影響十分有限。

首先，老年人與年輕人之間的崗位并非“退一補一”的關系。老年員工與年輕員工在工作技能、經驗、受教育程度等方面都存在差異，兩種勞動力往往是互補關系(16)Hebbink G.E.,“Production Factor Substitution and Employment by Age Group”，Economic Modelling，Vol.10，No.3，1993，pp.217-224.，而不是“非此即彼”的替代關系(17)Card D.,Lemieux T.， “Can Falling Supply Explain the Rising Return to College for Younger Men? A Cohort-Based Analysis”，Quarterly Journal of Economics，Vol.116，No.2，2001，pp.705-746.。實證研究表明，延遲退休對年輕人的就業率有促進的作用，可以增加年輕人的勞動投入時間。(18)Pascal Belan， Pierre- Jean Messe， Francois-Charles Wolff，“Postponing Retirement Ageand Laborforce Participation: The Role ofFamily Transfers”，Louvain Economic，No.4，2010，pp.339-381.延遲法定退休年齡并不一定意味著老年人擠占了年輕人的崗位。有人認為，體制內職位偏高的人員和企業中高薪崗位的中上層管理人員等腦力勞動者或者可以在家辦公的人員更愿意接受延遲退休，這一觀點具有一定的合理性，體制內職位偏高和企業高薪崗位的中上層管理人員確實更偏向于接受延遲退休，但需要注意的是，目前體制內女干部和具有高級職稱的女性工作人員的退休年齡本來就已經通過特別規定的形式高于現行法定退休年齡，延遲法定退休年齡僅僅是對既定事實的確認，不會對這部分群體產生較大的影響。

其次，在一個經濟體內或者一個國家，就業崗位的總體數量并非一成不變。(19)Hunt J.,Katz L.F.，“Hours Reductions as Work-Sharing”，Brookings Papers on Economic Activity，1998，pp.339-381.隨著經濟社會的發展，一個國家或經濟體所能提供的就業崗位也會不斷豐富和發展。實證研究表明，實施延遲退休可以使得經濟增速或者GDP增速始終高于人口老齡化增速。(20)陳彥斌、林晨、陳小亮：《人工智能、老齡化與經濟增長》，《經濟研究》2019年第7期。現實中，更多年輕人就業是進入新興行業，年輕人的就業機會主要還是取決于經濟發展和產業轉型升級，延遲退休占用的就業崗位并不會絕對地擠占年輕人的就業機會，延遲退休后老年人對年輕人實際產生的擠出效應非常小。(21)范圍：《退休年齡比較研究》，《人口與經濟》2011年第5期。例如，隨著平臺經濟和數字經濟的發展，大量社會閑置勞動力被納入到了就業范圍；家政服務業的發展也必然會帶來更多的工作機會和工作崗位；政府職能的不斷擴張和強化，也會擴大對就業的需求等。此外，老年員工相對于年輕員工具有更加豐富的工作經驗，一些適合老年員工的行業和崗位(比如咨詢類、顧問類)也越來越多，這些員工留任反而可以降低新員工培訓成本，繼續為企業帶來效益。(22)符齊華：《延長法定退休年齡利弊談》，《中國保險》2004年第11期。

現實生活中，超過50周歲甚至55周歲的女性繼續參加工作的比例相當高，超過60周歲再就業的男性更是比比皆是。這些達到現行法定退休年齡的人員再就業的崗位往往是勞動強度較小、收入相對較低的崗位，比如高校宿舍管理員、保潔、保安、超市服務員、交通志愿者等崗位，這些崗位大多是年輕勞動者不會考慮的崗位。此外，很多企業會雇傭相當一部分退休返聘人員，這些人退休后仍在就業崗位上繼續工作，而延遲退休也是在就業崗位上繼續工作。因此，延遲法定退休年齡并不必然會導致老年人擠占年輕人就業崗位的結果。

最后，老年員工對年輕員工帶來的就業擠壓影響也可以通過其他方式化解。例如，彈性退休制允許在法定退休年齡的基礎上提前或者延遲退休，提前退休的老年員工不僅不會擠占年輕員工的崗位，反而有利于年輕員工的就業和晉升；而對于延遲退休尤其是體制內的老年員工，可以規定自其達到法定退休年齡起，免去其行政領導職務或管理職務，專門從事科學研究、文化藝術或者顧問、咨詢工作，或者將老年員工安排到文史館、博物館、人民團體等單位，為年輕員工的職業晉升提供空間。此外，實施漸進式延遲法定退休年齡本身意味著不會一蹴而就實現法定退休年齡的延遲，而是每年延遲幾個月，總體上對就業影響有限，而且這種影響分散到所有行業，因此，對就業不會構成大的沖擊，也不會因此導致年輕人就業難。

(二)延遲法定退休年齡與中年勞動者撫養子女負擔

部分對延遲法定退休年齡有所顧慮的人認為，延遲法定退休年齡會使得老年員工尤其是50歲或者55歲的女性繼續留在工作崗位，無法回歸家庭幫助其子女帶孩子，進而會加重中年勞動者撫養子女的負擔。筆者認為，這一觀點看似有些道理，但實際上仍然有失偏頗。

首先，法定退休年齡的功能并非培養或者照顧第三代。法律規定法定退休年齡的目的是照顧因年齡增長而導致勞動者工作能力下降的老年人，而非讓老年人回歸家庭幫助其子女照顧和培養下一代。如果老年員工仍然具有工作能力且有繼續工作的意愿，不應強制其退出工作崗位，即退休是勞動者的一項權利，而非勞動者的義務。隨著社會的發展，老年人和第三代之間的代溝也越來越大，老年人退休后是否能夠有效地幫助第二代照顧和培養第三代也是一個現實的問題。此外，隨著我國學前教育制度和家政服務業的不斷發展和完善，由專業的從業人員幫忙照顧第三代也是未來社會發展的趨勢。

其次，從我國就業結構和家庭結構來看，延遲退休并不必然會加重中年勞動者撫養子女的負擔。從我國就業人員結構來看，80后和90后已經逐漸成為社會的主要勞動者，00后也會在未來幾年陸續進入社會就業范圍。盡管80后這一代人獨生子女占比較少，大多都有兄弟姐妹，但80后的子女(第三代)絕大多數都處在義務教育階段，80后的父母已經或者正處于退休階段(第一代)，延遲法定退休年齡對80后這一代勞動者撫養子女的負擔影響不大。延遲退休年齡可能對90后或者00后這兩代勞動者撫養子女負擔有所影響，但影響并沒有想象中那么大。原因在于，90后和00后大多為獨生子女，這兩代人的家庭結構基本上是“四位老人+兩位中年人(90后、00后)+一個小孩(或者二胎)”，因此，對于90后和00后這兩代人來說，有四位老人可以幫忙帶小孩，但并不意味著需要四位老人同時退休幫忙照顧或者撫養第三代。即使延遲法定退休年齡，也可以由四位老人中的一位自愿選擇提前退休回歸家庭。因此，認為延遲法定退休年齡會加重中年勞動者撫養子女負擔的說法不可靠。

(三)延遲退休年齡與男女退休年齡并軌

2016年，時任人社部部長尹蔚民公開表示延遲退休方案將堅持三個原則，一是小步慢走、逐步到位；二是區分對待，分步實施；三是事先預告，做好公示。十九屆五中全會后，《學習輔導百問》明確“延遲法定退休年齡”要“按照小步慢走、彈性實施、強化激勵的思路，堅持統一規定同自愿選擇相結合，小幅逐步調整，以減少社會震動，爭取更多支持。”

有人認為，延遲法定退休年齡最終要實現男女退休年齡并軌，即男女適用相同的法定退休年齡。筆者認為，延遲法定退休年齡并不一定意味著男女退休年齡的統一或者并軌，延遲后的男女退休年齡仍然應該保持適度的差別。理由如下。

首先，延遲法定退休年齡并非針對女性退休年齡偏低，而是基于我國男性和女性退休年齡整體偏低的情況。因此，延遲法定退休年齡不能僅延遲女性退休年齡，而不延遲男性退休年齡。當前我國男女法定退休年齡差距較大，男性與女工人退休年齡相差10年，與女干部相差5年，如果將男女退休年齡并軌，無論男性退休年齡延長到多少歲，必然會導致女性延長退休年齡的調整幅度過大，容易引發社會震動，難以獲得社會公眾的支持。

其次，女性在家庭生活中承擔了過多的家務，這些家務具有明顯的勞動價值，通過保持男女之間法定退休年齡存在適度差距，實際上也是對女性承擔家庭勞動價值的肯定。需要注意的是，目前我國對女干部和女工人實行不同的法定退休年齡，這一制度本身就存在不公平和不合理之處，未來延遲法定退休年齡應當消除這一差別，僅在男性和女性法定退休年齡之間保持適度的差距。

三、延遲法定退休年齡的可行路徑

從我國經濟社會發展的現實來看，延遲法定退休年齡可以率先從公職人員開始，每年按照一定的節奏延遲幾個月，同時設置自愿基礎上的彈性退休制度。

(一)彈性退休：統一規定與自愿選擇相結合

延遲退休年齡涉及群眾的切身利益，是一項重大的社會政策，因此在延遲法定退休年齡的過程中應當應尊重不同的勞動者對退休待遇、繼續工作與閑暇效用訴求等方面存在的多樣性(23)劉萬：《延遲退休一定有損退休利益嗎？——基于對城鎮職工不同退休年齡養老金財富的考察》，《經濟評論》2013年第4期。，照顧到不同社會群體的利益。彈性退休是目前世界上許多國家所采取的一種退休選擇模式，可以滿足不同人群對退休年齡的不同需求。(24)近年來，隨著我國人口老齡化的加劇和人均壽命的提高，社會公眾對延遲退休的抵觸情緒也相對少了很多。盡管如此，仍然會有一些社會公眾對延遲退休存有顧慮。因此，延遲法定退休年齡仍然需要考慮到這部分社會公眾的訴求，采取彈性退休制度，實施統一規定與自愿選擇相結合的退休制度。即延遲或者提高法定退休年齡的同時，實施彈性退休制度，這樣可以在很大程度上強化社會公眾對延遲退休年齡的認同感，減少延遲法定退休年齡的阻力。

筆者建議，統一的法定退休年齡為：男性為65周歲，女性為60周歲；彈性退休制就是允許在法定退休年齡上下5年幅度內由勞動者自愿選擇其退休年齡。即，男性可以選在60—70歲之間退休，女性可以選擇在55—65歲之間退休。為了體現彈性實施和強化激勵的政策導向，可以將退休年齡與領取的養老金數額掛鉤，通過對退休金支付結構進行設置，以激勵勞動者工作更長時間、限制提前退休。即勞動者選擇低于法定退休年齡退休的，其領取的養老金按照一定的比例適當降低；勞動者選擇高于法定退休年齡退休的，其領取的養老金按照一定的比例適當提高。

此外，彈性退休制度還需要適當區分不同的職業與人群，適用不同的退休年齡制度。(25)林嘉：《退休年齡的法理分析及制度安排》，《中國法學》2015年第6期。對于符合條件的特別人群適用提前退休的規定。比如，長期從事井下、有毒有害、高空高溫、繁重體力勞動等崗位滿一定年限的勞動者，退休年齡可以在基本退休年齡基礎上提前3至5年，且不減少其養老金領取數額。當然，符合提前退休年齡的崗位需要由國家統一規定。患職業病或長期患病的職工，符合條件的也可以提前退休。

(二)漸進改革：目標設定與實施節奏

筆者認為，我國延遲法定退休年齡應當采取小步慢走、逐步到位的策略，具體可以分兩步走：第一步是到2035年底，男性退休年齡延遲到65周歲，女性退休年齡不再區分身份統一延遲到60周歲；第二步是2036年至2050年，我國女性法定退休年齡逐步提高到65周歲，男性退休年齡逐步延遲到67周歲。理由如下。

首先，將男女法定退休年齡分別延長至65歲和60歲，符合小步慢走的漸進式改革思路。如果延遲法定退休年齡在“十四五”期間順利實施，通過10年(2025年開始實施)至13年(2023年開始實施)的時間，將男性退休年齡從60周歲延遲到65周歲、將女干部退休年齡從55周歲延遲到60周歲，只需要每年延遲2.6—6個月；而將女工人退休年齡從50周歲延遲到60周歲，則可能需要每年延遲7—12個月。實證研究表明，延遲退休改革速度為每年調整4個月時，改善養老保險基金收支運行狀況的政策效果最好。(26)張熠：《延遲退休年齡與養老保險收支余額：作用機制及政策效應》，《財經研究》2011年第7期。由于女工人當前法定退休年齡過低，在延遲其法定退休年齡過程中其調整幅度必然會大于女干部和男性，這是不可避免的。無論是每年延遲2.6—6個月還是每年延遲9.2—12個月，通過10—13年的時間來延遲法定退休年齡，都符合“小步慢走”的原則和精神。

男性退休年齡由60歲延遲到65歲，不僅符合我國延遲法定退休年齡的重大決策和部署，而且也與世界各國發展趨勢保持一致，即使將男性退休年齡由60歲延遲到65周歲，我國男性退休年齡仍然處于世界中等偏低水平。男性退休年齡調整幅度相對較小也容易被社會公眾所接受，得到社會公眾支持。女性退休年齡由50周歲和55周歲延遲到60周歲，仍然適度低于男性法定退休年齡。如果將女性法定退休年齡從50周歲和55周歲提高到65周歲，調整幅度過大，容易引發社會震動，難以獲得社會公眾的支持。

其次，將女性退休年齡延長至60周歲不僅有利于消除當前我國不同群體領取養老金年齡存在的制度歧視，而且有利于推動社會收入公平分配。我國現行養老保險制度包括城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險，城鄉居民養老保險無論男女都需要年滿60周歲才能領取養老金；而城鎮職工養老保險則以達到法定退休年齡為前提才能領取養老金，因此，男性職工需年滿60周歲、女干部需年滿55周歲、女工人需年滿50周歲才可以領取養老金。此外，城鎮個體工商戶等自謀職業以及采取各種靈活方式就業人員雖然參加了城鎮職工養老保險，但其領取基本養老金的年齡也設定為55周歲。可見，對女性來說，領取城鎮職工養老金的年齡明顯低于領取城鄉居民養老金的年齡，而且領取城鎮職工養老金的女性年齡也明顯低于男性，不僅在不同身份的女性之間存在歧視，而且在男性和女性之間也存在明顯的歧視。雖然我國現行法律并沒有對城鄉居民的法定退休年齡進行規定，但城鄉居民不論男女都需要年滿60周歲才可以領取養老金，實際上意味著城鄉居民的退休年齡是60周歲。因此，繳納城鎮職工養老保險的女工人和女干部的退休年齡過低，對于繳納城鄉居民養老保險的女性來說存在不公平現象。將女性法定退休年齡逐步延遲到60周歲，以達到法定退休年齡作為領取養老金的前提，有助于推動社會收入公平分配。

最后，延遲法定退休年齡是充分開發利用勞動力資源的重要途徑。目前，我國60歲和65歲以上人口占比和總數在全球都處于明顯較高水平。隨著教育年限逐漸延長，我國勞動力人口的平均就業年齡逐漸提高，勞動者的工作年限逐漸減少，社會總體勞動力資源在減少。女工人50歲退休和女干部55歲退休是對社會勞動力資源的極大浪費，絕大部分退休人員都會在退休后再就業，過早退休一方面導致勞動力資源浪費，另一方面又會將一些能夠繼續參加工作、希望繼續參加工作的勞動力推向陌生的就業市場，進一步加大了社會就業壓力。此外，延遲法定退休年齡是世界各國發展的趨勢。隨著人口預期壽命的延長、人口老齡化程度的提高、勞動力市場供不應求、老年人口撫養比增加、社會養老保障資金收支壓力增大等方面的因素變化，許多國家都在逐步提高法定退休年齡，20世紀70年代以來，已經有60多個國家和地區不同程度地提高了法定退休年齡，世界上大多數國家退休年齡在65歲左右，發達國家的法定退休年齡基本都在65歲以上(日本、新加坡等國則計劃最高將退休年齡調整至70歲)。延遲法定退休年齡是一項一舉三得的事情，不僅可以使得勞動力資源得到合理開發利用、增加勞動者的收入，還可以增加國家的養老保險費收入，同時推遲養老金的發放，最終提高勞動者退休后的養老金發放數量。因此，提高我國法定退休年齡具有可行性。

(三)試點先行：公職人員率先延遲退休

為了推動漸進式延遲法定退休年齡的順利落實，建議先從公職人員開始實施延遲退休政策。主要是因為在公職人員中開展延遲退休的阻力較小，且公職人員率先實施延遲退休可以減輕社會公眾的質疑，在很大程度上減少養老金支付的壓力，并為全面推開延遲法定退休年齡積累經驗。

目前，社會上反對延遲退休的聲音大多數來自民營企業，主要是因為近年來我國經濟發展進入新常態，民營企業經營成本較高，其中企業的用工成本(企業為員工發放的工資、繳納的五險一金等)是重要的負擔，且部分年齡較大的員工的勞動技能已經無法適應民營企業發展的需求，民營企業更多是通過吸納知識結構更全面、勞動技能豐富、更能滿足企業發展需求的年輕勞動力來發展。與此相反，隨著我國黨政職能越來越豐富，我國公職人員整體隊伍明顯存在人力不足現象，經常需要通過向其他單位借調或者通過勞動合同制聘用“編外人員”等方式來完成各項工作任務，公職人員率先延遲退休可以保障“體制內”人力不足問題。公職人員長期在“體制內”工作，整體上更容易服從和執行國家關于延遲法定退休年齡的政策。公職人員在“體制內”工作年限越長，處理各類事務的經驗越豐富，在應對各類新情況和新問題時往往可以妥善協調各方利益訴求，實現較為穩妥地處理。公職人員率先延遲退休可以發揮“傳幫帶”作用，資歷較深、工作經驗豐富的公職人員可以將其工作經驗、處理和應對各類事務的能力傳授給較年輕的公職人員，這在一定程度上也可以確保體制內各項工作的順利進行和展開。

目前，我國各項改革呈現出“試點模式”，即先在一定群體、地域等范圍內進行試點，在試點改革的基礎上總結經驗后再向全國推行。“先試點”或“先行先試”作為立法者的一種思維定式，被廣泛運用于諸多立法領域，且已形成一種“試點模式”，人們對此已習見習聞。(27)張守文：《我國稅收立法的“試點模式”——以增值稅立法“試點”為例》，《法學》2013年第4期。延遲法定退休年齡首先在公職人員群體實行試點較為妥當，主要原因在于，對公職人員率先延遲退休，便于及時收集各地各級公職人員延遲退休的信息和實施情況，便于總結延遲退休的經驗。此外，當延遲退休遇到新的問題和情況時，相對于社會其他群體，公職人員群體發生延遲退休的新情況和新問題也更容易解決和應對。公職人員延遲退休在一定程度上可以緩解養老金缺口壓力過大的問題。養老金缺口是一個現實問題，但是公職人員在2015年之前并不需要繳納“五險一金”，而是由國家公費保障。公職人員在不繳納“五險一金”的情況下卻享受著遠高于其他社會群體的養老金待遇(甚至遠高于社會平均工資水平)，且逐年上漲，這是我國養老金缺口形成的主要原因。由公職人員率先延遲退休，一方面可以增加我國社會保險費收入，另一方面可以將公職人員的養老金發放時間延遲，對于緩解我國養老金缺口壓力具有重要的意義。(28)楊釩：《延遲退休對養老金可持續性影響研究》，《宏觀經濟研究》2020年第5期。延遲退休年齡一方面可以充分利用勞動力資源，延長勞動者的就業年限，同時還可以擴大養老保險基金的資金來源，緩解養老金支付壓力。(29)于洪、曾益：《退休年齡、生育政策與中國基本養老保險基金的可持續性》，《財經研究》2015年第6期。

公職人員率先延遲退休可以減少社會公眾的質疑。近年來，各地各級政府、國有企業事業單位打著“隊伍年輕化、創新化”“為年輕人騰位子”的旗號紛紛推行“提前退休”，導致很多公職人員“未老先退”。一方面，給“未老先退”的人漲工資、提高級別，甚至出現“退休前后收入倒掛現象”(退休金增長幅度遠高于在職人員工資增長幅度)；另一方面，絕大部分“未老先退”人員在退休后在社會上重新投入工作崗位，積極創辦企業、受聘或兼職民營企業，在領取養老金的同時又可以獲得不受國家工資制度約束的巨額回報。這在很大程度上引發了社會公眾的質疑，在一些地方甚至帶來了輿論危機。因此，公職人員率先延遲退休不僅可以防止或者避免人力浪費，而且也可以減少社會公眾對公職人員群體“未老先退”的質疑。此外，盡管我國目前實施了強制退休政策，但是退休返聘在我國始終是合法的(30)鄭春榮：《我國彈性退休年齡制度設計——基于美國相關制度的實踐》，《人口學刊》2011年第3期。，而且實施退休返聘的以體制內單位為主。

公職人員率先延遲退休的具體實施路徑建議：“先中央后地方”：即首先在中央層面實施公職人員延遲退休，在總結經驗的基礎上向地方推開。目前，我國國務院各部委在其職責范圍內處理全國事務，然而，從各部委在編的公職人員數量來看，人力資源嚴重不足，而且還存在明顯的人才流失問題。在中央層面率先對公職人員延遲退休，一方面可以緩解人力資源不足、避免人力資源浪費問題，另一方面也會面臨最小的阻力。中央層面公職人員延遲退休還可以為地方推行延遲退休積累經驗，起到“模范帶頭”作用。“先公務員后國有企業、事業單位”：即首先在公務員群體實施延遲退休，再將延遲退休的方案逐漸向國有企業、事業單位推開。