數字經濟時代基層治理中公共服務供需問題研究
——以電商村為例

聶召英 王伊歡

一、問題的提出

2018年，中共中央國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出治理有效是鄉村振興的基礎。(1)新華網：《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1591477702040114928&wfr=spider&for=pc，2018年2月4日。黨的十九屆四中全會強調，構建基層社會治理新格局應以“政府治理與社會調節、居民自治良性互動”為目標，推動社會治理和服務重心向基層下移。(2)新華網：《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，https://news.china.com/zw/news/13000776/20191105/37354178.html，2019年11月5日。2019年5月16日，中辦、國辦發布《數字鄉村發展戰略綱要》提出，發展農村數字經濟、推進鄉村治理能力現代化。(3)新華社：《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《數字鄉村發展戰略綱要》》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-05/16/content_5392269.htm，2019年5月16日。2021年4月28日，中辦、國辦在關于加強基層治理體系和治理能力現代化的意見中指出，基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮(街道)和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。(4)新華社：《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1704983255173072160&wfr=spider&for=pc，2021年7月11日。2022年10月16日，習近平在二十大報告中明確將社會治理置于維護和提升國家安全和社會穩定的范疇之內，指出完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。(5)新華社：《習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1747667408886218643，2022年10月25日。

農村電商作為數字經濟時代振興鄉村的新業態新模式，在賦權農民、促進農村共同富裕、鄉村治理變遷、鏈接城鄉關系、維持經濟雙循環格局方面等發揮著顯著作用，產生了巨大的經濟、政治、社會和文化效應。基于此，國家和政府高度關注農村電商的發展，從頂層設計方面對其公共服務的供需問題進行引導和治理。自2014年起，中央一號文件不斷提及農村電商的發展方向和推進方案，強調實施數字鄉村戰略，推動農村電商公共服務的發展。2021年2月21日，中央一號文件仍將農村電商視為重點關注的內容之一，提出要深入推進電子商務進農村和農產品出村進城，推動城鄉生產與消費有效對接。(6)新華社：《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，http://baijiahao.baidu.com/s?id=1692303174712971861&wfr=spider&for=pc，2021年2月21日。2022年5月23日，中辦、國辦印發的《鄉村建設行動實施方案》指出，擴大農村電商覆蓋面，健全縣鄉村三級物流配送體系，實施數字鄉村建設發展工程。(7)新華社：《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《鄉村建設行動實施方案》》，http://www.gov.cn/zhengce/2022-05/23/content_5691881.htm，2022年5月23日。基層治理中這一系列關于農村基礎設施和公共服務體系的建設和供給，為農村電商的持續發展和運行提供了物質支撐和政策保障。

在國家和政府的政策支持下，農村電商發展的內生性力量得到激發和保護，產生了示范、輻射和連帶效應。自2014年以來，隨著國家電子商務進農村綜合示范項目、電商產業園以及電商平臺集團農村戰略等公共品的下沉和推進，電商村數量增長迅速。2020年全國28個省(自治區、直轄市)共有5425個電商村，占全國行政村總數的1%。(8)阿里研究院：《1%的改變——2020中國淘寶村研究報告》2020年，第1頁。隨著數字經濟電子商務持續下沉至農村社會，觸發了政治、社會、環境、社會關系等一系列社會矛盾和治理問題。調研發現，農村電商介入到農村后，大量中青年群體持續返鄉進行電商創業，甚至大量外鄉人因被電商村的營商環境所吸引而不斷涌入。農村電商體量上的持續性膨脹和擴增，導致其對基層公共服務的需求相應增加。毋庸置疑，農村電商公共服務的供給和平衡離不開基層治理的干預，更依賴于現代化治理水平的不斷改進和提升。

然而，在基層社會運行過程中，顯而易見的是不斷增長的電商創業人數和公共服務需求，使鄉村振興之時卻又使陷入“無力”“無能”“無所適從”的治理困境。同時，農村社會以農業生產和打工經濟為基礎而建構的制度架構，面對鄉村工業化和信息化的并聯式高速發展，其載體的承擔力和供給力呈現出一定的局限性。在電商市場場域內競爭的同質性和白熱化的影響下，農民網商生產和再生產的理性持續擴張，導致農村社會的承載力和治理能力面臨著史無前例的壓力和挑戰，深陷治理真空的泥淖之中。概而言之，電商村內競爭的日益內卷化導致土地、環境、水資源、基礎設施等被掠奪式、粗放式和報復性開發的實踐與鄉村治理強度、供給力和能力相遭遇，加劇了基層治理的復雜性和困難度，并引發了一系列的供需矛盾。

二、文獻綜述

學術界早已發現電商村、電商鎮內基層要素和秩序變遷引發的治理問題，針對電商村、電商鎮基層治理問題的研究頗有見地，對其提供的農村電商公共服務內容的供需問題進行了初步的探討。

首先，農村電商的發展對農村在經濟、政治、文化等方面的影響，必然推動基層治理的發展和變革，其顯性表征是基層公共服務供給內容、供給模式的變化。學者指出，農村電商為鄉村振興和小農家計的轉變帶來新契機，農村家庭基于電商業的數字化家計模式逐漸形成，對優化家庭和村莊結構有積極意義。(9)夏當英、辛昌澤：《務工與電商:鄉村“數字化家計”的形成》，《華南農業大學學報(社會科學版)》2022年第5期。農村電商對農村社會的空間關系產生了重要影響，必須重建鄉村基層組織的公共規則以回應對改善土地關系所提出的新要求。(10)韓慶齡：《從“脫嵌”到“嵌入”:農村電商產業與土地秩序的關系博弈》，《現代經濟探討》2019年第2期。農村電商的萌芽、發展和成熟不僅改變了農村社會中的土地關系，也涉及其多重要素的質變和重組，實現了融合性的共生式發展模式。(11)韓慶齡：《電商產業與農村社區的融合發展》，《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2019年第4期。農村電商作為新產業重塑了鄉村秩序，使電商村治理實現了“三秩歸一”和“秩序分化”模式。(12)邱澤奇：《三秩歸一:電商發展形塑的鄉村秩序——菏澤市農村電商的案例分析》，《國家行政學院學報》2018年第1期。(13)邱澤奇、邵敬：《鄉村社會秩序的新格局:三秩并行——以某地“鄉土人才職稱評定”為例》，《國家行政學院學報》2015年第5期。(14)邱澤奇、李澄一：《三秩歸一與秩序分化——新產業觸發鄉村秩序變遷的邏輯》，《社會學評論》2019年第2期。因此，在農村電商從自組織到市場秩序建立和完善的過程中，基層治理發揮了重要性作用。(15)門豪：《從自組織到市場秩序:淘寶村的發展與治理(2009-2019)——基于“曹村”的個案》，《深圳社會科學》2019年第3期。同時，農村電商的規模化發展和產業集聚，推動“電商資本”的新一輪下鄉，為鄉村治理注入了新的影響因素。(16)周浪：《另一種“資本下鄉”——電商資本嵌入鄉村社會的過程與機制》，《中國農村經濟》2020年第12期。農村電商下鄉改變了村民的選擇和村莊的治村邏輯，在此基礎上，唯有提高技術賦權的有效性才能實現鄉村的有效治理(17)周敏、聶玉霞：《“技術下鄉”中的治村邏輯與村民選擇》，《社會發展研究》2021年第1期。，為鄉村治理轉型增添強大動能(18)李?。骸稊底旨夹g賦能鄉村振興的內在機理與政策創新》，《經濟體制改革》2022年第3期。。在此情境下，農村電商作為鄉村產業振興的新動能，面對發展中出現的現狀和問題，地方政府持續優化制度安排和服務供給，注重對農村電商內生增長機制的培育和營商環境的改善。(19)郭凱凱、高啟杰：《農村電商高質量發展機遇、挑戰及對策研究》，《現代經濟探討》2022年第2期。

以上研究實際上反映出電商賦能縣域鄉村發展與地方政策供給之間存在著問題，必須發揮政府在資源整合中的主導作用，促使二者合力的形成。(20)劉承昊：《鄉村振興:電商賦能與地方政府外部供給的困境與對策》，《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2019年第4期。基層治理面臨著農村電商制度供給的困境，需要進行路徑創新。(21)聶召英、王伊歡：《農村電商制度的供給困境與創新路徑》，《農業現代化研究》2022年第1期。在農村電商的具體實踐中，國家、政府和農民網商在構建農村電商公共服務體系時遵循著不同的制度邏輯，導致其難以完全契合電商的發展需求。(22)聶召英、王伊歡：《鄉村振興戰略下農村電商公共服務體系適應性問題研究——以S省H市C縣D鎮農村電商的實踐為例》，《世界農業》2021年第4期。總之，既有研究只是通過分析簡單總結出農村電商發展面臨著供給困境，但研究尚未具體到農村電商在基層治理中遭遇的供需困境內容以及背后的機制。

然而，學界目前的研究趨向于進行粗線條的概括，既缺乏管理學的視角，也缺少經驗研究與理論知識高度契合的研究。因此，本研究從“供給—需求”的角度，以電商村為研究對象，探究農村電商發展過程中國家、社會和市場三者之間的關系如何界定、互動，才能推進基層治理體系和治理能力的現代化。

三、田野調查和數據來源

本研究采用質性研究方法，運用田野調查的方法獲得經驗性材料。因農村電商對地理位置、產業基礎、人力資本、政府支持等要素有較高的要求，所以筆者選擇了擁有區位優勢、人力資源豐厚、產業鏈成熟等要素的中國東部和中部電商村作為調研對象。本文將4個電商村(S省M市S村、B市W村、H市D村和N省Y市Z村)作為研究對象，筆者在每個電商村(鎮)進行駐村調研。在電商村內，筆者將在電商平臺上銷售本地化產品的農民網商作為主要深度訪談對象，其次調研農村電商產業鏈條上進行生產經營的從業者與農民網商之間的生產關系，例如店鋪客服、美工、攝影人員、代運營者、快遞人員、輔料生產銷售者等。在熟悉不同電商村、電商產業的基礎上，筆者重點關注基層政府提供的電商公共服務具體內容，以及以何種方式進行供給和分配方式等。為了獲悉這一信息，筆者對商務局、電子商務公共服務中心、鄉鎮政府等機構進行了調研，對相關行政人員進行了深度訪談，每次訪談時間至少1個小時左右。為了彌補個人田野調研所獲經驗材料有局限性的缺陷，筆者多次參與電商活動節、電商論壇等活動，以此獲得其他省市電商村生產經營實踐的資料。

S省M市S村、B市W村、H市D村和N省Y市Z村等電商村，雖然在電商平臺場域所售產品不同，但均是典型的基于村莊內傳統產業而形成的內生性的電商發展模式。電商村以主打產品為中心，以農民網商為主要聯結點，不斷建構與產品、電商市場取向和結構高度相關的產業網絡關系。在與電商市場的沖擊、互動之中，電商村內部產品、產業鏈結構、代際分工、人地關系和空間關系等要素不斷進行自我調節，以適應電商市場的消費趨勢和趣味。

S省M市S村主要銷售類目是石膏玩偶，占市場份額的90%以上，主要以物流作為運輸方式?；鶎诱ㄟ^扶持地方企業、線上免費宣傳、免費發放環評合格證書等方式加強石膏玩偶線上銷售的規范化程度。S省B市W村主要銷售類目為草柳編制品及衍生品，基層政府為其提供了電商產業園、電商協會、企業孵化等服務，以滿足電商產業發展的空間拓展、價格規范等需求。S省H市D村主要銷售類目為演出服，品類包括漢服、合唱服、軍裝等，以漢服為例，H市的電商村在電商平臺以價格優勢作為武器逐漸占據了漢服市場份額的1/3。基層政府將農村電商作為鄉村振興、脫貧攻堅、實現共同富裕的重要經濟模式之一，為其提供了專門化的電商服務機構、電商產業園、交易市集、土地、電商物流公共平臺等全方位的公共服務。N省Y市Z電商村主要銷售類目為大鼓，生產和銷售了全國近八成以上的大鼓，品種有堂鼓、花鼓、非洲鼓等近百種。為解決制鼓場所上空間布局家庭化分布造成的環境污染和水資源緊缺等問題，基層政府對土地進行規劃，為其建設電商制鼓文化產業園以集聚制鼓企業，對其生產和運營問題進行有效的管理。

四、數字化背景下基層治理過程中公共服務內容供需非適應性的表征

在數字經濟持續無序擴張時，電商村、電商鎮獲得了快速發展的黃金時機。隨著其經濟、社會、政治等效應的增強，反向激勵著基層政府改變治理思維，提供相應的公共服務和公共物品。然而，基層政府被動式地供給方式嚴重滯后于農村電商的發展需求，導致供給與需求呈現嚴重不匹配現象。實際上，這反映了現代化進程中一個普遍性甚至是全球性的問題。

(一)滯后的治理思維與數字經濟持續擴張的發展需求

基層治理中的普遍現象是幾乎所有行政官員的注意力被集中于如何應付“上級任務”，卻在一定程度上忽視了從根本上有利于經濟發展的民生事項。在滯后的治理思維的影響下，政府的農村數字經濟發展戰略幾乎完全處于零進展狀態，有意識地忽略持續增長的電商產業的發展需求。

N省Y市Z村經營大鼓制造、銷售的電商產業，全國百分之九十的大鼓出自Z村，并且遠銷至國外。2015年8月，Z村被入選為“電商村”稱號，并頒發榮譽?；鶎诱J為這一榮譽并不重要，并未派遣相關人員去頒獎現場領獎。直到2018年，媒體采訪在Z村制造并在網上銷售大鼓的村長MJD，才引起基層政府的重視。媒體人CZY為了擴大大鼓電商產業的聲譽和影響力，積極游說上級政府給予Z村項目、資金以及資源支持，但遭到阻礙，上級政府認為Z電商村的農民網商都非常富有，不需要援助與支持，而且扶持電商產業對基層政府沒有任何益處。

B省S市YX縣(曾是國家級貧困縣)XY電商村，地處秦巴山腹地的深山之中，交通閉塞經濟落后，并不具備基本的區位優勢和價值。XY電商村的電商戶在TB電商平臺集市店和商城店銷售綠松石。2014年被A電商平臺企業認定為“電商村”，是西部首批四個電商村之一。截至2019年，XY村全村339戶共計1045人，其中電商戶139戶共700人，開設網店500余家，70%以上的小農戶依托于農村電商實現創業就業，全村銷售額突破2億元，46%的貧困戶通過從事農村電商摘掉了貧困戶的帽子。XY電商村農民網商代表JJM，于2019年參加經驗交流會時直言：“我真的特別羨慕其他電商村，他們的地方領導都能來參加這個會議，我就是一個農民網商卻不得不來參加，因為我們的領導不太關心電商的發展。”

在農村電商轉型的關鍵時期，部分基層政府尚未意識到政府的支持與服務對于農村電商可持續發展所能發揮的作用，處于“不作為”“不積極”的狀態之中。在中央和地方的關系方面，要發展社會主義建設，就必須發揮地方的積極性。(23)毛澤東：《論十大關系》，北京：人民出版社，1976年，第12頁?；鶎诱摹安蛔鳛椤薄安环e極”源于復雜的政治經濟動因，但本質上是因支持農村電商發展的事項并未真正作為一項政治任務或政績評價指標納入行政官員的考核機制之中。在考核機制的影響之下，基層政府自動識別、選擇和忽視與自身政治生命發展無益之事，并在其思想上自動歸類于“不需關注”的事項。因此，為了激發基層政府的積極性和主動性，山東省H市政府早在2015年就出臺了《關于加快全市農村電子商務發展的意見》，明確提出將農村電商發展納入政府的考核指標和體系之中。

(二)隱性支持的彈性化與數字經濟發展需求的剛性化

頂層設計層面對地方性農村電商的發展提供了宏觀的或普適性的公共政策，尚未針對地方農村電商實踐的具體問題和困境設計科學的制度和措施。基層政府在中央政府支持農村電商發展的政策框架內，自主探索農村電商發展的地方實踐，甚至在地方制度的結構性限制下，采取了游走于法律界限邊緣的權變性激勵機制。

M市S村在發展和擴張以石膏玩偶為產品的電商產業過程中面臨著生產場地受限的困境，部分農民網商開始偷偷挪用耕地搭建“大棚房”進行石膏玩偶的生產。因石膏玩偶取得了顯著地經濟成效，上級政府在調研視察后給予了一定程度的肯定意見，為農民網商擴大生產運營規模提供了信心和支持。隨之，S村大棚房在一周之內新建了36個。

在面臨發展經濟與維護土地基本制度的矛盾性問題時，基層政府的發展主義邏輯明顯起到主導作用，促使基層政府以默許的方式鼓勵農民網商(小家庭作坊)、工廠和電商企業積極擴大生產規模。地方官員之間圍繞著轄區經濟發展的官場競爭嵌入在不同轄區企業之間的市場競爭之中，而轄區企業參與的市場競爭又嵌入在官場競爭之中。(24)周黎安：《“官場+市場”與中國增長故事》，《社會》2018年第2期?；鶎诱念I導者將能產生扶貧增收與共同致富效應的農村電商視為發展地方經濟的重要驅動力，繼而使其將“經濟績效”轉化為“政治績效”，從而完成自身在官場道路上的晉升。然而，即使受到晉升的致命性誘導，在村域范圍內已有的土地制度的制約下，基層政府依舊采取了含糊不清的隱性支持策略以免被問責，導致其所謂的支持策略成為易變性因素。在這一情況下，基層政府在遭遇來自中央或上級政府的與電商發展相矛盾的政策指令時，能及時調轉方向，放棄對電商發展的支持態度。2018年，在全國進行的“大棚房”問題整治運動中，即使電商產業已成為村莊的保留項目，但在政策持續下行和周邊村莊輿論的雙重壓力下，S村不得不強制性拆除了20多個自2015年7月1日以后建設的大棚房，使得20個電商戶失去關鍵性的生產經營資料。由此可見，基層政府對電商發展的支持態度不僅含糊不清、左右搖擺，具有較大的彈性，而且在很大程度上懸浮于發展需求的表面。

2014—2015年，S省M市各級領導不斷視察、指導S村農村電商發展時，并未將S村缺乏生產經營空間的矛盾作為核心問題予以重視，更未提出切實可行的解決方案。S村書記SBC說：“那幾年，領導天天下來視察，指導村容村貌建設和電商經濟發展問題?！鳖I導的視察和指導，促使S村在短期內制作了三四十個關于扶持電商發展的牌子。然而，領導的視察和指導結束后，卻沒有相應的電商扶持政策同步下沉至S村。

在經濟績效為政績主要衡量指標的激勵之下，基層政府致力于“展示”農村電商的發展狀況和繁榮程度以彰顯其政績，而彰顯政績最直觀、最有效、最省時省力的方式便是建造電商產業園和制作宣傳牌。最終，這導致電商村出現了大量的“僵尸電商園和展示廳”“掛牌式虛假宣傳”“布景展示”等亂象的同時，也給基層治理帶來了沉重的經濟負擔。

(三)治理過程的策略性與農民網商經營的機動性

農村電商發展的重要基礎之一是農村手工業，總體上依舊處于粗放式的經營模式之中。在互聯網經濟的催化下農村電商實現了爆發式增長，在某種程度上使農村的資源、環境、社會關系等面臨著前所未有的張力。面對這一治理困境，基層政府選擇“最經濟”的方式進行治理以應對上級政府的整改任務和部分農民的情緒。實際上，基層政府在基層治理過程中推卸了治理責任，選擇性地負責，并未順利轉變為服務農村的主體。(25)楊華、王會：《重塑農村基層組織的治理責任——理解稅費改革后鄉村治理困境的一個框架》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2011年第2期。

N省Y市Z村以鼓業為產業基礎的農村電商發展迅速，并促進了鼓業制造鏈中鼓皮制作行業的蓬勃發展。目前，鼓皮作坊至少有116家。在鼓皮制作生產的過程中，農民未安裝任何防治污染的設施，日常作業時將相關污水、廢棄物等就地放置、沉淀，對地下水、周邊河流等造成嚴重污染，其產生的氣味及腐爛物對空氣產生了惡劣影響。與此同時，與制鼓相關的噴漆或刷漆行為，也產生了大量刺激性、有毒的揮發性有機污染物，導致Z村的空氣狀況持續堪憂。

實際上，基層政府迫于上級政府環保督察要求和農民舉報的壓力，不得不以關停電商戶運作設備的方式進行回應，從而在最大程度上實現地方環境保護和經濟發展兩者之間關系的平衡和協調。因此，基層政府在既定目標的激勵之下，經濟發展和環境績效之間實際上存在著權衡關系。在現實運作中，當環境績效納入干部評價體系時，原先的互斥關系將趨向于轉化為互補關系。

在自家庭院及門口空地起皮子(28)鼓皮的原材料除了羊皮外就是牛皮，牛皮分為“水牛皮”和“旱牛皮”。據當地農民介紹，一張南方的水牛皮可以起三至四層，一張北方的旱牛皮只能起一層。同時，現在很多用“起皮子機器”起皮子，比人工起的層數更多。、釘鼓皮、晾曬鼓皮的農民網商說：“環保局會不定期來查訪，只要一來就給我們拉電閘、掐斷電線、搬抬起皮子機器、搗毀泡鼓皮的蓄水池子。他們讓我們干不成，然后他們就走了?！眴柤斑@種情況他們如何應對時，他們均表示，待環保局走后，他們打開電閘，重新修理和開啟設備，繼續進行日常作業，并不會對他們產生太大的影響，因為環保局的行政人員不可能一直保持“在場”狀態。

在農村社會的生產活動運行中，基層政府實施的全景敞視式治理模式并不能有效阻礙農村社會行動者的具體行動，反而會在一定程度上破壞了經濟運行秩序?；鶎诱唵未直┑牡统杀局卫矸绞皆斐赊r民網商和政府之間關系的緊張，使農民網商對政府行政人員的查訪行動產生戒備心理。農民網商逐漸開始利用和鉆營各種人脈關系、資源獲取政府查訪的大概日期和時間，以便在其到來之前關閉生產設備減少損失和麻煩。

(四)線下場域政績指向與數字經濟線上場域流量導向的不一致

政府職能或決策的政績定位與農民網商的經濟理性存在著根本性矛盾。基層政府將“電商村”作為俘獲政治聲譽、政績、關注度等的工具，總體上將其視為地方日常工作中最不重要的“邊角”工作。因為在“精準扶貧”“脫貧攻堅”“廁改”等緊迫的行政任務面前，農村電商工作的成績只能屬于“錦上添花”的范疇，只需要做表面性工作，將農村電商發展的繁榮景象“展示”出來即可。

數字經濟作為基于數字信息技術的一種新經濟，其運行模式、平臺邏輯、消費結構與線下場域截然不同。對于農民網商而言，決定其生計命運和策略的主場域是電商平臺內的權力游戲規則和關系。農民網商的個人店鋪排名、權重(29)權重指的是店鋪的指標，比如店鋪評分、轉化率、銷量等。如果店鋪的各類指標相對較高，那么店鋪權重就越重。在消費者搜索關鍵詞時，其排名和展位就越能處于最優先的位置。、坑產(30)坑產是商品在電商平臺上的“坑位產出”，即GMV(Gross Merchandise Volume)。商品在某一類目(關鍵詞搜索，內含需要購買某關鍵詞的直通車)下面的成交額，以日或月為基本單位。坑產=成交額=單價銷售量1天。這一數字指標的使用能有效避免賣家在銷售商品時，點擊率高但轉化率低或者轉化率高但單價低等造成的評價標準不全面的問題。、ROI(31)ROI(Return On Investment)，即投資回報率(ROI)=年利潤或年均利潤/投資總額100%。在店鋪運營中，投手通過Facebook、Google、微信、百度、小紅書、知乎等具有社交性、交互性的APP投放廣告而將流量引入經營的店鋪，從而誘導消費者產生和完成購買行為。在這一過程中，投入的推廣費用與引流產生的交易額形成一個比率，例如ROI=1/5。等都深受電商平臺的算法制約和影響。電商平臺利用自身的強勢地位、比較優勢和平臺能力為農民網商編織起生產關系的樊籠，使其深陷其中無法擺脫。(32)邵占鵬：《農民網商對電商平臺的依附關系及其形成機制》，《上海對外經貿大學學報》2020年第3期。在電商平臺的壟斷式壓力和算法規則的限制下，農民網商作為個體化競爭的弱勢主體失去了被電商平臺扶持的資格，導致其在“流量獲取”和“流量轉化”的商品成交的關鍵環節消失在電商平臺構建的數據資源模型中。由此，農民網商自然無法成為依靠電商平臺獲取商品和店鋪信息的消費者的選擇對象，成為電商平臺資本逐利下的“被拋棄者”。而農民網商若要成為電商平臺數據資源模型中被推介的對象，必須以資本作為代價與之進行不等價交換。這實際上是電商平臺在生產資料所有制的生產關系之下，對農民網商所生產出的新型勞動剝削方式。(33)邵占鵬：《網絡零售平臺經濟中的生產資料所有制》，《開放時代》2022年第2期。因此，在農民網商的運營意識中，涉及其生計安全和發展的生產關系已被其抽象為自身與電商平臺、消費者的關系，而非與基層政府的關系。

S省B市W村，ABK(男，33歲，本科，2009年從事電商。目前運營三家店鋪，其中兩家店鋪是TB電商平臺集市店，一家店鋪是TB電商平臺商城店，主要銷售草柳編手工藝品，共120多種)加入了電商協會，但只是礙于村支部委員的面子，口頭答應加入而已。他說：“政府建電商協會就是瞎胡鬧，我想自己做生意。我的主場是網上，網上銷售的好不好，才決定我賺不賺錢。我每天都得處理網上的訂單，從早上九點忙到晚上一點多，沒時間管其他的事情。政府就不應該管，應該讓我們自己干自己的嘛。”農民網商對基層政府建立協會、宣傳、建造電商產業園、辦理運營證書等公共服務，均存在不參與、不作為、不合作的態度和行為。

農民網商的經濟理性使其認為基層政府的目的是建設地方形象、打造政績基礎，所有的宣傳活動、扶持政策等均服務于基層政府自身線下政治場域的需求而非農民網商線上電商市場場域的商業化運營行為。甚至，在某種程度上，農民網商認為個人的線上運營活動屬于商業行為，但在身份上自身卻是依靠“薄利多銷”進行生計創新的農民。由此，農村電商造成農民個人身份界定上的某方面的模糊性問題，使其對基層政府提供的公共服務和公共品產生戒備、警惕和抵觸心理，擔憂基層政府對其進行征收商業稅，使其利潤降低。在農民網商的潛意識中，線上電商市場場域從屬于一個異于現實世界的、可逃避部分責任和義務的賽博空間，需要極力避免基層政府的涉入和干預，傾向于無政府狀態。

農民網商若自己辦一套環評至少需要支付4萬元左右，對農民網商而言產生了一定的經濟負擔。2018年，中央找生態環境局為S省M市S電商村內生產制作石膏玩偶的小家庭作坊、工廠免費做環評，因為基層政府無權做環評。S村生產石膏玩偶用的石膏粉、包裝物品、漆等均含有有害物質和成分，生態環境局對其進行指標是否合格的檢測，合格者將獲得合格、合法證書?；鶎诱罅π麄?、鼓動農民網商積極報名，參與環評，但宣傳效果收效甚微。農民網商普遍感到害怕，害怕一旦被基層政府注意，被其納入名單，將面臨著被征稅的可能性。S村莊內大概700多家生產制作、銷售石膏玩偶的家庭作坊和工廠，最終只有60家參與了環評，獲得了環評合格證。

陶行知先生曾指出，教師對學生應一視同仁，不能厚此薄彼。我以確立孩子的自我管理、自信心為切入點。平時，對于他一些調皮搗亂的事，我不是不分青紅皂白的質問或是大聲地訓斥他，而是分情況在合適的場所和風細雨地教導他，教他認識什么是對的什么是錯的，我應該做什么不應該做什么，學會遵守《小學生行為規范》。同時與家長取得聯系，讓他們平時做好孩子的表率，勤于孩子的衛生習慣、養成習慣的教育和培養。有一次他高興地來到我面前，甜甜地說，老師你看，今天我干凈嗎？說著還把小手伸給我看，我和同學們都感到十分驚訝，也許是我的所作所為起到了“潤物細無聲”的作用。

農民網商能在電商市場場域獲得互聯網紅利，依托的是家庭化運營的低成本和無稅收政策的雙重加持，使其得以利用“超低價”的價格在電商市場場域中贏得一定的市場份額。更為重要的是，對農民網商而言是否獲得合法性的經營資格，并不真正影響其生產運營和盈利狀況。反而，合法性資格的獲取會使自身的盈利狀況、經營模式、生產地點等信息和行為被納入基層政府的管理內容之中，將會有被征稅、被取締的風險。

五、基層治理中公共服務供給困境疊加的機制分析

雖然國家在頂層建筑層面設計了整齊劃一的農村電商的發展路徑和方向，但落實到地方實踐時仍難免遭遇知識困境，即詹姆斯·斯科特(James C.Scott)(34)詹姆斯·C·斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目時如何失敗的》，北京：社會科學文獻出版社，2019年，第433頁。筆下的“米提斯”?；鶎诱鎸r村電商發展的地方實踐知識和需求時，在政治安全觀的導向下往往趨向于控制、篩選、過濾對自身有負面影響的“關鍵且有效的信息”，導致國家難以把握到農村電商發展的全貌，無法設計出真正契合各個電商村發展現狀和需求的政策和彈性機制?？罪w力(35)孔飛力：《叫魂：1768年中國妖術大恐慌》，上海：上海三聯出版社，2012年，第161頁。指出，一個政府的有效運作取決于信息流動的仔細掌握。因此，在各種因素的綜合作用下，面對電商村發展過程中出現的新狀況、新需求和各種非預期性后果，基層政府難免遭遇疊加式的治理困境。

(一)條塊沖突：電商問題模糊化的治理方式

在基層運作中條塊沖突造成的職能重疊、相互推諉、無人負責的治理困境一直是中國國家治理問題中不可回避且尚無有效規避措施的難點。中國國家治理的一個深刻矛盾是一統體制與有效治理之間的矛盾，集中表現在中央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容。(36)周雪光：《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。條塊沖突中的“條”，意味著職能部門需對上負責，貫徹落實土地、環保、社會保障等專門化的職能。毫無懸念，這種被人為分割的專門化職能與屬地管理中統籌安排的“塊”，存在著目標相異、職能重疊、評價標準相反等沖突，導致職能部門與屬地管理之間在基層治理過程中面臨相互掣肘的問題。

S省M市S村的農民網商SYB，2006年開始制作石膏玩偶在電商平臺和線下進行批發和零售。2013年，他購買了村民七八畝耕地建設了大棚房作為廠房。2015年，縣土地局要求其拆除大棚房，開處罰單，多次予以通報。在多次通報但無整改效果的情況下，縣土地局給SYB開具了十六萬元的處罰通知單。在縣土地局的強壓之下，不甘心的SYB準備材料遞交于當地鎮政府提出申訴。當地鎮政府無法直接反對縣土地局的處罰和拆除決定，但是在無形中為SYB提供了一定程度的保護。鎮長XQQ偏向和重視地方企業和工廠的發展，抵制縣土地局的拆除行動。為了保護農村電商的發展，鎮長XQQ經常陪同領導去SYB的工廠進行視察，希冀以地方經濟發展的績效緩沖被拆除的風險，增加未來議價的籌碼。

縣土地局出于部門專屬職能、立場以及貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》中有關涉農用地與建設用地的規定的職責，對農民網商SYB購買耕地建設廠房生產金蛋的行為進行罰款、制止和叫停。鄉鎮政府出于對整個轄區內經濟、政治、文化等的總攬性權力安排和責任，寄希望于通過農民自主發展農村電商來提高整個轄區內的經濟水平。由此，土地局和鄉鎮政府的目標、職能、責任和行動產生了一定程度的交叉、矛盾和模糊的地帶。中國政府體系是一種條塊結合的管理體系，任何一級地方政府的管理事務都由塊塊政府和條條部門共同管理。(37)董強、李小云：《農村行政體系的政治經濟學分析:權力尋租視角》，《社會科學戰線》2009年第10期。在條塊沖突的模糊地帶，鄉鎮政府采取了柔性、迂回、模糊化處理的軟治理方式。在最大限度內滿足農民網商的訴求并尊重土地部門的職能，進而規避矛盾的擴大化或顯性化。鄉鎮政府模糊化的治理方式，取得了短期性的治理效果，但并未從根本上解決問題產生的關鍵點，為矛盾的最終爆發埋下了隱患。

然而，這一治理方式使得農村電商的發展呈現出傾向和前途的模糊性，使其遭受了某種程度的阻滯。農民網商在基層兩種政治力量、目標和職能之間陷入了無所適從、彷徨無依的尷尬處境之中。

(二)以利為利：基層精英合謀截留電商資源

Z村村長MJD以環保的名義、理念對政府相關部門提出土地撥放的意愿和請求，以達到利用土地的征占和租用攫取經濟資本的目的。MJD獲得土地指標進行電商制鼓文化產業園規劃和建設之初，并未計劃使用其功能以解決環境污染問題，而是直接繞過高污染的鼓皮生產制作環節。一言以概之，電商制鼓文化產業園主要作為農民網商日常運營銷售的場所和領導觀摩的展示廳，并不是鼓皮集中化生產制作的場地。

在若要實現鄉村振興首先要實現產業興旺的背景下，N省Y市的地方精英認識到制造推動產業發展的名目是獲得基層政府項目、土地、資金等支持的有力翹板。N省Y市LY日報記者CZJ，積極游說市長給予Z電商村項目支持。與此同時，CZJ與Z電商村村長MJD進行合作，鼓勵他一起去參加電商活動，領取A電商平臺集團授予的“電商村”榮譽。CZJ認為只要有個“電商村”的榮譽加持，便可以有更多的資本與基層政府進行博弈、談判和議價，從而最終獲得項目、資金的支持。CZJ說：“只要Z村獲得政府項目修建電商產業園或者公路，我就可以用自己的人脈、信息操作項目的修建工作，Z村就得依靠我的人脈和信息，那我就可以得到部分資金?！盋ZJ以“分我一杯羹”的積極個人取向參與到項目運作之中，以期與MJD達成合作共贏關系。最終，MJD在地方精英的支持下，向N省文化和旅游廳提交關于鼓業電商發展狀況的申請書，N省文化和旅游廳通過申請書并將Z村評定為“文化產業特色鄉村”。N省Y市X縣土地局測量土地，最終劃出137畝土地籌建電商制鼓文化產業園。在申請籌建電商制鼓文化產業園的過程中，MJD多次表達出“多申請土地、多申請到資金”的意愿。截至2022年3月23日，Z村已經成立鼓業協會，建成了村莊電商宣傳標識、紅色鼓鎮等建筑物。

在地方精英功利主義和機會主義的操縱和合謀之下，以“套取資金”為根本取向的財政項目的申請、獲取、運作和落地，往往偏離了支持農村電商健康持續發展的初衷，更遑論解決基層治理中農村電商發展的痛點和難點問題。從微觀層面看，精英俘獲的出現是財政項目目標偏離的關鍵原因。(38)邢成舉、李小云：《精英俘獲與財政扶貧項目目標偏離的研究》，《中國行政管理》2013年第9期。地方精英在運作國家項目時，主要圍繞著能申請到大量資金、土地支持的電商制鼓文化產業園、電商協會項目。因為電商制鼓文化產業園涉及土地集中、修建建筑物、租售辦公場所等攫取利潤的環節和空間，能夠快速將政策項目撥放的資金實現變現。MJD在籌備電商制鼓文化產業園時，聯系了20多家電商戶，并達成建成后入駐租用的口頭協議。在熟人社會中情面的影響下，電商戶口頭上答應和承諾入駐將來的電商制鼓文化產業園，并繳納租用費用。實際上，電商戶入駐電商制鼓文化產業園并不符合其根本利益，反而增加了往返的時間成本和場地成本。因此，在建設電商制鼓文化產業園的土地審批下來后，電商戶紛紛反悔，不愿入駐。

顯而易見，地方精英利用當地的文化網絡關系整合村域資源對接和撬動政府公共服務資源時，并未真正發揮保護電商戶利益、協助政府項目解決民生困境的功能和作用，反而扮演著“營利型經紀人”的角色。地方精英合謀的行動和策略等均指向資金的獲得和攫取這一目標，導致電商制鼓文化產業園、電商協會等這一系列政府提供的利民性公共品反而遭到了無聲的抵制，使其效果大打折扣，甚至可能完全被棄置不用。

(三)囚徒困境：農民網商選擇的有限性

在基層政府的管制、叫停壓力以及地方精英純利己主義的結構性擠壓之下，電商戶的生存空間逐漸被壓縮，日益感受到隨時可能遭受被拆移大棚房和機器設備的風險。然而，電商戶從自身生存與發展的角度出發，不得不快速擴張自身生產經營的規模，以便快速占據競爭日益激烈的電商市場。

在此情境下，對農村社區內部而言，過快發展和擴張的農村電商對村域范圍內的環境、水、土地等資源的使用產生了負載過重的消極效應，甚至引發了廣泛的鄰避沖突。(39)鄰避效應指有些建設項目或者生活性活動產生的廢氣、廢水、煙塵等對身體、環境治理和資產價值的負面影響，而臨近的居民(村民)因深感與這些建設項目或生產性活動無直接利益關系，且負外部效應皆由自己承擔，但收益卻由集體共享，繼而產生“不要在我家后院”的抵抗心理和行動。因此，大鼓生產加工者深陷“被舉報、調查、叫停、反復整改、重新開張”的閉環之中，卻毫無破解之道，只能被動式消極應對。這一現象出現的根源在于基層行政人員面臨著上級政府政策內容的變更、政策執行尺度變化和政策執行周期的反復調整，由此陷入“反復整改”和“疲于應付”的治理困境。(40)李卓、郭占鋒、鄭永君：《政策更迭與策略應對：基層政府“反復整改”的邏輯及其治理——以A鎮精準扶貧政策執行為例》，《中國行政管理》2022年第3期。基層治理的內卷化難以為電商戶提供切實可行、規律化的生產經營方式調整的目標和方案，導致電商戶只能反復中斷生產，不斷承擔各項損失。顯而易見，電商戶的公共訴求處于基本上被忽略的狀況之中，難以通過制度路徑或市場路徑得以表達，進而加劇了電商村內部的矛盾，為非正式制度的滋長提供了條件。

Z村因泡牛皮、刮牛皮需要大量的水電資源，造成了村莊內水電資源的過度消耗和緊張。村長MJD說：“處于上游的小組每天使用大量的水資源，幾乎將水資源全部截用了，導致處于下游的小組幾乎無水資源可用。村里10個小組的村民，天天因為這個打仗，矛盾很深?！睋y計，規模較大的鼓皮家庭作坊的月均用水量達一千噸以上，每月電費達到一萬五左右。

N省Y市基層政府不斷接收到來自村民關于環境污染、水資源緊張等問題的舉報信。為了保護地方環境問題，完成上級政府的環保督察任務，政府不得不暫時關停電商戶生產鼓皮、噴漆等制鼓業務，拆除部分大棚房。

囚徒困境是一種非合作博弈的結果，也被稱之為納什均衡的結果，即博弈的雙方由于不合作都得不到最好的結果，都只能接受誰也不愿意得到的無奈的既不好也不是最壞的結果。(41)錢津：《“囚徒困境”案例思想的深度探討》，《河北經貿大學學報》2022年第2期。對電商戶而言，與“囚徒困境”的博弈過程和結果類似，在博弈的過程中無法通過與基層政府建立起信任、合作關系而作出最優選擇和安排，所以博弈的結果是持續陷入“反復關?！钡睦Ь持?，只能在夾縫之中勉強維持生計。在多方壓力之下，無保護傘的電商戶除了以消極方式進行抵制關停行動外，幾乎無任何破解死循環的方式。在生存危機的逼迫之下，電商戶不得不向村莊內的地方精英妥協，以求能獲得地方精英的同情和保護。在基層政府實施了一輪強硬的關停行動后，電商戶在數月之內無法進行生產鼓皮、蒙鼓皮、釘鼓皮、噴漆等制鼓的課外作業。電商戶為了解決困境，主動向村委尋求幫助。

電商戶主動聯系Z村村委成員SYX，委婉表達了支持村委的意愿，提出主動幫助村委解決設備購買問題。SYX知道數名電商戶的“支持行為”源自基層政府的叫停行動，電商戶希望通過表達對村委的支持來換取SYX的保護，以默許他們繼續進行鼓皮制作的生計活動。(42)電商戶深信村支書能夠為他們提供幫助，因為一方面村支書在環保督察、關閉工廠等活動中確實扮演了重要角色，對其不斷施加壓力；另一方面，在地方政府拆除村莊內主路兩邊的“大棚房”行動中，僅村支書的“大棚房”至今未被拆除。

農村電商作為新興經濟產業，其持續運轉和發展實際上依托于家庭和社區的雙層體系建構的機制之中，才能實現村莊內外系統中資源、關系的合理安排和優化組合。(43)韓慶齡：《從家庭到社區:產業振興中農民雙層合作體系的建構機制——基于山東省B縣電商產業的實證調研》，《中國農業大學學報(社會科學版)》2021年第1期。然而，在現實運作中，部分地區的基層政府面臨著發展與有效治理之間的張力，使其并未形成一套規范的、可運作的扶持農村電商發展的持久性制度。在此情境下，農村電商的發展經常性被中斷，電商戶難以真正將發展農村電商視為長久的生計方式。當電商戶難以從正式化、持久性的農村電商制度安排中獲得支持和保護時，必然轉而求助非正式制度和規則，從而為地方精英的尋租行為提供了一定的空間。

六、結論與建議

新的經濟形態農村電商下沉至農村社會并迅速擴張后，改變了傳統的社會關系、治理關系，引發了一系列的經濟、社會、政治、生態、環保等問題。因此，農村電商需要作為公權力和強制力存在的政府給予適當的控制、引導和規制，進行制度建構以適應農村電商的發展實踐。人類的經濟活動總是嵌含在社會之中，自律性市場并不存在。(44)卡爾·波蘭尼：《巨變：當代政治與經濟的起源》，北京：社會科學文獻出版社，2019年，第21-23頁。

農村電商作為全球化、信息化與數字平臺資本主義持續互動深化拓展的產物，其獨特的發展屬性，激發和暴露了基層政府治理過程中最薄弱的環節和內容?；鶎诱卫砼c電商村發展實踐不適應、不兼容和不匹配的背后是治理主體、治理責任、治理范疇、治理界限等不清晰和混亂造成的?；鶎诱仨毤皶r轉變治理理念和治理方式，否則將嚴重損害農村電商的可持續發展。學者通過對相同宏觀制度環境且自然資源稟賦相似的情況下的同樣產業組織形式的不同發展結果的對比研究發現，政府產業發展戰略與會意機制的相互配合會導致同一產業領域市場體制的顯性地方差異，從而固化和拉大產業發展的地區差別。(45)符平：《市場體制與產業優勢——農業產業化地區差異形成的社會學研究》，《社會學研究》2018年第1期。

當前，這個世界已經有了能夠生產龐大財富的全球化的經濟機制，但國家和政府卻未建立起有效的機制和制度去分配和再分配這些財富，去有效解決財富生產中產生的環境問題和社會負效應。實際上，國家需要從頂層設計層面理順基層治理中的條塊關系，明確治理主體的責任邊界、統籌任務、考核目標等。基層政府治理上的不作為狀態，為基層社會留下了權力尋租的空間，造成基層政府出現公信力略微下滑的現象。因此，部分農民網商產生不信任基層政府的心理和行為，以自發的、非組織、非對抗的形式拒絕基層政府提供的部分公共服務和公共物品，進而導致基層政府治理的難度和復雜度進一步加大。顯而易見，基層治理的根本在于形成村域層面的資源供給與發展需求之間的無縫銜接。

第一，面對農村電商發展中電商村、電商鎮出現的新情況、新問題、新需求、新矛盾，基層政府應重新規劃和界定治理主體以及職能范疇，理順相應的責任關系，建立專門的農村電商服務和治理機構。山東省H市C縣創新和增設了機構，專門服務于農村電商的發展和轉型。C縣設立的農村電子商務公共服務中心，可突破傳統的科層制限制，最大程度上持續調動和整合農村電商發展所需要的資源，直接下沉至電商村和電商鎮。在C縣的引導下，使得縣、鎮、村逐漸構建起一套較為完整的農村電商公共服務體系。

第二，樹立科學、合理的鄉村振興理念，并將其內化為基層政府與電商企業、農民網商的觀念、行動之中。基層政府必須避免先破壞性發展后針對性治理的粗放式、掠奪式的農村電商發展方式，避免因農村電商發展的無序化而對鄉村生態資本、社會資本和文化資本等造成不可逆的破壞和毀壞。在發展的過程中，應將保護農村的人居生態環境置于重要位置，發展保護型的農村電商經濟。在農村電商轉型的關鍵時期，基層政府必須以科學的發展理念為指導，將農村電商發展與人居環境治理相結合。

第三，通過“授人以魚”的方式留住和吸引人才，深化人力資本的建設力度，打破基層政府落后的扶持方式?；鶎诱畱嬲睋艮r民網商在線上場域所遭遇的流量壟斷困境和技術瓶頸，為地方電商產品賦予和建設文化屬性。在電商競爭的白熱化階段，對返鄉創業的青年提供創業資金補貼、生產運營車間等公共物品，已是最為基礎的公共服務內容。最為關鍵的是，基層政府應與電商平臺企業達成合作關系，將“流量”專門向返鄉創業青年的網店、商品、短視頻以及直播平臺傾斜，使其在短時間內迅速匯聚人氣，打開電商市場的銷售渠道。

第四，基層政府應針對地方性農村電商發展的痛點、難點搭建合理化、科學化和長效性的制度，從而為農村電商的可持續性發展提供制度支持。具體表現為，基層政府應針對農村電商發展中由于產品特性、產業鏈細分和空間變遷等衍生出的需求提供專門化的解決方案、可操作性的制度安排，而非以簡單粗暴的方式叫停、關閉和破壞電商戶的生產設備。Z村由于制作鼓皮產生的水資源緊張、環境污染、土地挪用亂用等問題，基層政府應通過全面性的調查，提出針對性的解決方案?；鶎诱蓪⒐钠ぶ谱鞯男〖彝プ鞣贿M行合并和整合，重新布局以解決過于分散而造成的污水處理成本過高的問題，也能變相解決水資源過度使用造成的村民水資源緊張的困境，更能及時阻止大棚房進一步擴散的現象。