以韌性城市建設提升城市品質

肖 蕾

（中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000）

21 世紀初，人們發現，不同城市在應對風險和災難時，表現水平很不一樣，有的城市能迅速響應、快速恢復，有的則響應遲鈍、恢復緩慢。學者們認為，這是因為城市的韌性不一樣，于是韌性的概念被用于復雜的城市系統，就產生了“韌性城市”的概念。韌性城市是指城市或城市系統能夠化解和抵御外界的沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響的能力。換言之，當災害在城市中發生之時，韌性城市比普通城市有更強的自身能力去快速應對、應急處置、快速恢復，以城市的韌性促進城市抵御災害能力的提升，從而促進城市長期健康有序的發展。

面對城市化的加速發展，城市逐漸成為一個充滿風險的復雜系統，往往難以應對突發自然災害和人為災害帶來的挑戰，表現出極大的脆弱性，進而阻礙著城市的可持續發展。隨著城市經濟社會與生態體系的日益復雜化，調適自然環境與社會環境，減緩風險沖擊與擾動的意義愈發重大。于是，建設代表未來城市發展方向的韌性城市就成了人們的必然選擇。

在我國，自2016 年國家發改委和住建部共同發布《城市適應氣候變化行動方案》以來，各地政府部門一直在推進城市韌性建設。目前，我國已經將韌性城市列為重大戰略需求。2020 年10月，黨的十九屆五中全會首次正式提出了“韌性城市”命題。“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要進一步提出“順應城市發展新理念新趨勢，開展城市現代化試點示范，建設宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性城市”〔1〕。黨的二十大報告提出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”〔2〕近年來，我國對韌性城市的研究和實踐進展加速。四川德陽、湖北黃石、浙江義烏、浙江海鹽先后入選全球100 韌性城市項目。北京、上海、廣州、杭州等地也相繼出臺建設韌性城市的發展規劃。從現實來看，作為一個系統工程，韌性城市建設包含基礎設施韌性、經濟韌性、社會韌性、空間韌性、生態韌性、治理韌性等多個方面，是城市治理體系和治理能力現代化的重要體現，是城市可持續發展的重要表現。

一、建設韌性城市的邏輯意蘊

沒有真正的健康城市，就沒有真正的健康中國。建設韌性城市是使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾美好生活的空間載體的有效保障。

（一）建設韌性城市是應對風險社會的必然要求

1986 年德國社會學家烏爾里希·貝克在《風險社會》一書中闡述了風險社會理論，書中指出，“工業社會在為人類創造了巨大財富的同時，也為人類帶來了巨大的風險，人為制造的風險開始充斥著整個世界，在工業社會以后，人類已經進入一個以風險為本質特征的風險社會”，“生活在現代社會，就是生活在現代文明的火山口”，〔3〕48現代性的風險宛如達摩克利斯之劍高懸于人類頭頂隨時可能墜落。風險社會的社會風險有一些顯著特征：一是突發性和頻發性。近年來，隨著全球氣候變化的速度與影響加劇，各地極端天氣趨強趨重趨頻，給城市的健康和安全帶來很大威脅。二是復雜性。一般而言，突發公共事件可以分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四個類別，這種分類也確實有助于把握不同類型事件的特征和規律，從而更科學地應對，然而，這種分類是相對的，現實生活中的危機往往呈現一種復合狀態，無法也不能用單一類型事件的規律去管理和處置。三是破壞性。城市安全風險所關涉的領域正在逐漸擴展，其影響越來越廣泛，破壞作用也越來越大。應急管理部發布的2022 年全國自然災害基本情況顯示，全年各種自然災害共造成1.12 億人次受災，因災死亡失蹤554 人，緊急轉移安置242.8 萬人次；倒塌房屋4.7 萬間；農作物受災面積12071.6 千公頃；直接經濟損失2386.5 億元〔4〕。這些都對傳統防災理念提出了巨大挑戰和更高要求，也提示我們要有一個更穩健、更能適應這些風險的城市。積極建設韌性城市對于應對各種城市風險、保護人們的生命財產安全有著不可替代的作用。

（二）建設韌性城市是提高城市生活品質的戰略選擇

聯合國人居組織1996 年發布的《伊斯坦布爾宣言》強調：“我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴的、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方。”〔5〕這意味著城市化歸根結底要注重城市發展的質量，讓城市更加美好，居民生活更加幸福。可是，一些大城市規模不斷擴張，城市病日益嚴重。2015 年習近平總書記在中央城市工作會議上提到：“有人這樣形容當前的城市病：交通擁堵如腸梗阻，空氣污染是哮喘，水污染是血液中毒，垃圾圍城好比惡性腫瘤。盡管不很準確，但也反映了問題的嚴重性。”〔6〕29一邊是對城市美好生活的向往，一邊是城市生“病”了。為了提高城市生活品質就必須治理城市病，就不能任由城市無邊界地發展，而是需要一個不那么脆弱的城市，需要一個規劃更科學、設計更合理、保障更穩健的城市，需要一個基礎設施強大穩健、生態能自我調節修復、經濟強勁有力、社會團結和睦積極向上的城市。通過韌性城市建設，不僅可以保障社會經濟發展已有成果不輕易受到突發狀況的威脅，而且還可以提高城市治理水平，不斷優化環境和基礎建設，進而滿足人民對美好城市生活品質的期待。唯其如此，我們的城市才能承載我們和我們子孫后代的幸福生活。

（三）建設韌性城市是城市管理與發展研究的新方向

早在1898 年，埃比尼澤·霍華德就提出了“田園城市”理念，認為應該建設一種兼有城市和鄉村優點的理想城市；20 世紀20 年代的現代主義城市理念則主張將城市空間分為居住、就業、休閑和公用四大功能區，然后用快速公路將其連接起來，這是規避風險的另一種典型理念。二者都試圖從城市空間形態入手增強城市規避和應對危機的能力。二戰后，城市研究中廣泛使用的城市系統理論認為，城市是一個復雜的系統，要識別和應對可能遭遇的風險，單純依靠物質基礎設施肯定是不夠的，需要一整套適應性的社會機制，保證公民參與、實現社會平等〔7〕。21 世紀初，隨著風險越來越多，越來越復雜，而同時城市化率越來越高，人們對生活品質要求也越來越高，“韌性城市”理念應運而生。國外關于韌性城市建設的實踐活動最早起源于美國紐約市的韌性城市建設規劃，2015 年聯合國將韌性城市建設確定為全球可持續發展目標之一。此后，《巴黎韌性戰略》、英國倫敦的《管理風險和提高韌性》、新加坡的《未來城市計劃》、日本的《國土強韌化基本規劃》等都致力于推進韌性城市建設。

在我國，城市發展在經歷了探索發展階段（1949—1978 年）、快速發展階段（1979—2011 年）后，2012 年黨的十八大提出“走中國特色新型城鎮化道路”，自此，我國城市發展邁入了以人為本、規模和質量并重的提質發展新階段。由于城市化快速推進，我們對城市發展的探索也在不斷深入，這些年在城市建設中提出了海綿城市、智慧城市、低碳城市、園林城市等一系列概念，這些提法與韌性城市的概念并不沖突，因為這些理念都指向建立更加安全穩固的城市防護系統，可以被視為韌性城市的具體措施。

可見，無論是國外還是國內，城市發展的研究都聚焦到了城市的系統發展、高質量發展，而建設韌性城市就是目前最核心、最重要的研究指向，這些研究從地理學、生態學、社會學、建筑學、災害學、經濟學、管理學等不同學科展開，也代表了未來城市的發展方向。

二、我國韌性城市建設面臨的挑戰

韌性城市既要能有效防御和減輕災害事故發生，又要能在突發事件來臨時有效應對，災害發生后快速恢復，能否將災害帶來的負面影響最小化是對城市韌性的重要考量。研究表明，20 世紀中期以來，伴隨著城市化進程的不斷加快，大中城市遭受災害的損失越來越重。從近幾年突發事件帶來的影響看，我國的大部分城市在應對效果方面還不盡如人意，韌性城市建設面臨著許多挑戰。

（一）城市安全形勢日益復雜

受多種因素的影響，當前我國城市的綜合性風險日益增加，城市安全形勢日益復雜，對城市韌性提出了更高要求。我國自然災害種類多、分布地域廣、發生頻率高，突如其來的重大自然災害不斷考驗城市“耐災”能力，增強城市韌性迫在眉睫。比如，2021 年的鄭州特大暴雨就強勁沖擊了當地的電力系統、道路交通、通信基站等，城市運行受到很大影響，社會公共服務也幾乎陷入癱瘓；2022 年9 月四川省甘孜藏族自治州瀘定縣發生6.8 級地震，災區居民住房及電力、通信、道路等基礎設施損毀嚴重；2023 年新冠疫情疊加著甲流、諾如病毒、支原體感染等讓許多家庭措手不及。同時，非自然災害類的風險也在不斷增加。隨著城鎮化持續推進，各類基礎設施建設進一步加快，規模不斷擴大，導致城市運行系統日益復雜，城市風險日益增加。各個城市都是高層建筑越來越多、人員不斷聚集、地下管網復雜凌亂，公共場所擁擠踩踏、內澇、火災、交通安全、意外事故等安全風險突出，進一步加劇著城市的脆弱性。與此同時，新技術、新產業、新業態不斷涌現，給城市建設、管理、運行帶來新風險。不同類型的風險相互交織、疊加放大，勢必會形成復雜的災害鏈、事故鏈，從而給人民群眾生命財產安全帶來巨大威脅。

（二）應急管理體系尚不健全

城市災害應急管理是抵御災害的重中之重。總體來看，我國城市在這些年已陸續建立了基本成型的應急管理體系，相關制度也逐步完善，城市應急管理的頂層設計已經比較科學并相對穩定，但部分城市頂層設計強、具體執行弱的情況并不鮮見。2018 年我國成立應急管理部，這是我國對突發事件及其風險積極應對而作出的重要選擇，但在職能整合中依然存在一些不順暢之處，上下互動、區域聯動等機制還不夠健全。尤其是城市基層應急管理體系還不能高效運轉，專常兼備、靈活機動的應急管理模式尚在摸索之中。目前，雖然各地都已經在積極推進鄉鎮（街道）基層應急管理機構和體系建設，但受編制、經費等情況的限制，鄉鎮（街道）普遍存在缺少專業人員、專業設備的情況。面對風險和災害，“最后一公里”“最后一百米”問題在許多地方還客觀存在，成為影響基層應急效能的短板。因此，我國亟待完善城市現有的應急管理體系，著力提升城市系統應對突發公共危機事件的能力。

（三）風險意識淡薄

風險意識薄弱的問題也極大地阻礙了城市韌性的提升。一方面，政府部門作為城市公共安全風險的實際管理者，對公共安全問題處理上存在一定認知缺陷。部分領導干部及政府工作人員仍存在頭痛醫頭腳痛醫腳的工作思維，公共安全風險意識不強，對一些未知風險不能及時作出預判和預警，對出現苗頭的風險不能進行及時科學的處理和應對。比如，2014 年12 月31 日，因很多游客市民聚集在上海外灘陳毅廣場迎接新年，發生了踩踏事件。調查報告認定這是一起對群眾性活動預防準備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重的公共安全責任事故。相關領導和相關部門對這起事件負有可推卸的責任。若風險管理者能將這些風險提前作出評估和預判，并由專人提前處置預警，那就能避免或能最大限度地降低事故危害程度。另一方面，市民防災減災、自救互救的意識不強。不少人仍認為風險防控就是政府部門的事，抱有“事不關己高高掛起”的思維習慣，長期對災害風險視而不見，不規范自身和身邊人的行為，最終也會成為新安全事件發生的導火索。另外，面對一些自然災害和事故災難，大多數群眾缺乏自救互救的基本常識和設備，因而容易錯過最佳救援時間。事實上，在歷次危機救援實踐中，由于群眾安全意識淡薄，加之缺乏基本的應急避險與自救互救技能，而導致“不會自救、不敢互救、害怕錯救、盲目亂救、因救致殘”的情況時有發生。

（四）科技短板較為突出

隨著大數據、人工智能、物聯網等新興技術的發展，通過數字賦能城市是提高城市韌性的可行路徑。將與城市運行有關的多源基礎數據相融合，結合實時物聯感知和視頻監控數據，借助智能化的數據分析手段，可以高效排查城市運行中的潛在風險。與此同時，數字技術賦能能夠彌合不同組織協作的縫隙，提高突發事件應急處置效率。然而，雖然目前我國城市正邁入數字化、智能化時代，但運用新興技術提高應對風險與災害韌性的能力仍有待提升。在防控難度不斷加大的復雜嚴峻形勢下，防災減災與應急救援領域的科技短板仍較為突出。首先，許多城市由于數據分散孤立，監測預警技術裝備精度、穩定性和智能化水平不足，政府有效利用公共資源的能力有限，導致重大災害事故風險識別與預警、響應與救援、防控與評估能力都還不能完全滿足災害應對新形勢的需要。比如，鄭州市氣象局曾在7月20 日16 點之前發出5 次暴雨紅色預警，但應急響應嚴重滯后，導致慘重損失。當氣象部門發出預警之后，地方政府需要快速對風險作出專業的分析研判評估并形成決策。從此次鄭州災情來看，這一點做得并不好。顯然，要作出有效的災害風險預警，需要有完善的基礎數據底數，如承災體底數、災害隱患底數等。其次，應對復雜多變惡劣災害事故現場和實施救援需要有高適應性、高可靠性、專業化、智能化的裝備，目前這方面的技術雖有進步，但也還遠遠不夠。總而言之，在科技高速發展的時代，科技在城市防災減災與應急救援中的支撐力還沒有較好地發揮出來，距離建設更高水平韌性安全城市的要求仍有較大差距。

三、我國韌性城市建設的路徑選擇

我國的韌性城市建設已經取得了一些成果，但仍需不斷地完善和深化。建設好韌性城市關鍵是提升城市韌性。基于城市高質量安全發展考量，鑒于韌性城市作為一個復雜的巨系統具備的系統性適應能力，打造更具韌性的安全發展城市要從以下四個方向著力。

（一）樹立全周期管理理念

2020 年3 月10 日，習近平總書記考察武漢時強調：“要著力完善城市治理體系。城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理’意識，努力探索超大城市現代化治理新路子。”〔8〕注重全周期管理能夠有效提升城市應對風險挑戰的過程韌性，可以通過以下幾點做好城市治理的全周期管理：一是全社會動員。全周期管理要求打造黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的多主體共同參與格局。如在疫情防控中，各級黨委政府、基層組織、社會組織、醫護人員、志愿者、普通群眾等各類機構和人員圍繞同一個目標合理分工、協同作戰，真正做到了全社會動員，有效提高社會韌性。二是全系統集成。現代城市是一個動態、生長的生命體，復雜、開放的巨系統。基于全周期管理理念，就要求城市發展的過程中要更加注重城市的系統性、整體性、協同性，切忌頭痛醫頭、腳痛醫腳。三是全流程分析。全周期管理要求在城市這個生命體的不同發展階段采取不同的科學發展策略，關注城市健康發展。從微觀上來說，全流程分析強調對風險和危機要實現從源頭到末梢的全流程管控，從而形成前期預警研判、中期應對執行、后期復盤總結環環相扣的治理體系。四是全要素統籌。“全周期管理”更加注重各種資源的集約配置，要按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節約高效的原則，健全物資保障體系。

（二）制定科學的韌性城市發展規劃

習近平總書記強調：“城市規劃在城市發展中起著重要引領作用，考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”〔9〕74-75科學合理的城市發展規劃體系是“韌性城市”建設的重要保障和基礎。一是優化總體規劃。韌性城市要具有穩健性和冗余性，因此韌性城市的建設必須與各種各樣分布式基礎設施、分布式服務系統結合在一起。比如，日本的神戶在2015 年遭受了超級大地震后將整個城市分為五個組團，每個組團都有一套獨立的供水、污水處理系統和能源供應設施，并且都有足夠的冗余。如果再次遇到極端災害，某個組團失效后其功能可以被其他組團承擔，不致造成城市功能的全程中斷或整體癱瘓，有效提高了城市的韌性〔10〕。我國雄安新區的規劃和建設就是基于韌性城市理念，形成可持續的分散組團式結構。組團式格局下，城市無單一中心、不攤大餅，發展富有韌性。二要優化基礎規劃。當前，城市生命線工程遍布大街小巷，因此，需要對城市的排水、供氣、通訊、電力等基礎性工程經常性做做“體檢”，建立一套詳細的“城市風險賬本”，結合目前正在進行的老舊小區改造、城市更新行動等及時消除各類風險隱患、守護城市安全。如雄安新區的規劃是地上是一座城，地下也是一座城，而且是先建地下，再建地上，如今雄安的地下，水、電、氣、暖和通信等設施都被收納進地下綜合管廊。這意味著，從顏值上，空中架線路、地面埋管道導致的“空中蜘蛛網”“馬路拉鏈”等城市亂象將在雄安絕跡，從安全性上，隱蔽、堅固的基礎設施更符合韌性城市所要求的穩健性、冗余性等特征。三要優化制度規劃。制定修訂相關地方性法規和政府規章時，要充分體現韌性城市建設要求。也就是要落實中央關于“多規合一”的要求，將韌性城市的建設規劃作為一個總攬，其他有關部門和系統都在這個大的框架下制定本行業本領域的韌性行動計劃。

（三）建設城市責任共同體

城市是一個復雜的巨系統，在風險挑戰面前，不是單靠哪個主體就可以承擔起建設韌性城市的重任，而是需要多元主體都行動起來形成城市責任共同體。一是建設整體政府。政府掌握著大量公共資源，理應對城市的公共安全負責，在韌性城市建設中應該承擔主導角色。盡管在我國，政府的主導作用一直很明顯，但是也還存在“碎片化”治理問題。如各個職能部門分別設立自己的攝像頭、視頻會議系統、自己的網格隊伍，使得有綜合事務需要處理時，難以實現即時響應、統一指揮。破解這些這些碎片化的問題需要建設整體政府。整體政府旨在推動政府內部的流程和資源的整合，使政府作為一個整體而不是分散的多個部門來回應公共治理需求。建設整體政府需要有良好的組織協調機制，從形態上看，這種機制有兩種類型。一類是有實體運作的機制，即有專門的協調機構，如各種領導小組、工作專班等；另一類是無實體運行的機制，如通過聯合發文、綜合響應機制等方式協同合作。二是充分發揮市場和社會作用。在韌性城市建設中，需要的不是政府的“獨角戲”，而是政府、市場、公眾共同參與的“大合唱”。現代市場經濟條件下，企業提供技術賦能、市場賦能，保險公司轉移和分擔城市風險和損失，專業機構對城市風險進行專業的評估和把控，這些都能有效降低城市的風險應對成本、提高風險治理績效，從而增強城市的整體韌性。此外，韌性城市還需要充分調動社會組織、志愿者等社會力量有序參與。因此，需要培育和扶持一批有技術、有裝備的應急救援組織、慈善救助組織、志愿者隊伍等社會力量，并進一步暢通各類社會組織參與風險治理的渠道，完善參與的機制和方式，這樣才能更好地釋放社會韌性。三是培養公眾的風險防范能力。2009 年3 月，國務院決定將每年的5 月12 日設立為全國的“防災減災日”，主要目的就是增強全社會防災減災意識，普及推廣全民防災減災知識和避災自救技能。目前，我國公眾的應急科普知識和防災減災救災技能整體較為匱乏，與一些發達國家的平均水平相比有較大差距。當前，我國不少城市都提出提高公眾應急能力的目標。如北京市提出到2025 年，全市掌握心肺復蘇、躲避災難、防暴恐等應急知識和技能的成人比例力爭達到20%。要實現這樣的目標，建立和完善增強社會韌性的教育體系、提升公民風險防范能力就極為重要。具體而言，首先要通過素質教育讓每個以自我為中心的自然人轉變為能主動考慮公共利益的社會人；其次要通過職業教育讓社會人轉化為能自覺遵守組織制度、規則和工作流程的組織人；再次要通過專業培訓使人們從組織人轉變為專業人，更好應對各種風險挑戰、提高組織績效和城市韌性。

（四）推動城市智慧化轉型

韌性城市建設與技術的更新迭代密不可分。當下，現代科技革命廣泛而深刻地改變了人們生活、工作、交往和思維模式，不斷帶來社會形態和社會結構的新變化，也為城市的韌性治理提供了諸多技術支撐和便利。推動城市智慧化轉型是提升城市管理水平和運行效率、增強城市安全韌性的必然要求。一是加快數據整合。通過打破數據壁壘，將原本分散存儲在不同部門的公共數據按照統一的技術標準、數據標準整合匯聚到統一的數據平臺，對信息統一管理、統一調用、統一監管。新的國家機構改革方案提出組建國家數據局，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設，在這種形勢下，數據整合有望形成全國一盤棋的局面。二是拓寬應用場景。在風險預警方面，氣象的分析已經比較成熟，大旱、強降雨基本都能準確預測。此外，通過統一的數據平臺形成城市大腦，可以實現自動對教育、衛健、綜治等一些高風險領域業務數據進行綜合比對、分析，在大數據分析中及時發現異常、觸發預警，讓社會風險可以提前被感知，從而做到未雨綢繆。在應急決策方面，要利用信息技術建立決策模型以便可以迅速計算出各種可能方案的結果，作為決策的參考依據。在應急響應方面，智慧終端可以讓信息迅速而廣泛地傳播。當應急情況發生時，智慧終端可通過自動發送短信、撥打語音電話等方式，同時向超過10 萬人推送預警信息。而相關警報啟動后，風險點附近需轉移人員信息、人員轉移軌跡等實況均在該平臺上直觀呈現，可大大提高應急響應和風險處置效率。這些技術日益成熟，最后都會轉化成韌性城市所要求的穩健性和適應性。

城市是人類文明的標志，自從人類創造城市這個新事物以來，人類社會的發展可謂是日新月異。古希臘哲學家亞里士多德曾說過，人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了生活得更好。然而，城市為人類社會帶來文明開化和美好生活的同時，也面臨諸多風險和危機，造成諸多煩憂和苦惱，因此，先有“韌性讓城市更美好”才能更好實現“城市讓生活更美好”。