我國基層公務員的角色沖突困境及突破路徑

鄭 維，王世媛

（暨南大學，廣州 510632）

我國基層公務員數量龐大且直面群眾，是國家治理體系的重要組成部分，基層公務員角色定位的準確性事關國家治理能力現代化水平。無論是從理論上看，還是從實踐來看，基層公務員長期面臨角色疊加帶來的角色扮演、角色切換和角色自洽的難題。當前，我國行政法治、行政倫理和行政環境建設力度不斷加大，加之多元化思潮和市場化環境又讓基層公務員面臨更加嚴峻的外部考驗，作為公務人員、社會成員、家庭成員和獨立個體角色的基層公務員陷入角色間和角色內沖突困境，導致思想決策和行動表達的難度增加，行政行為的科學性和準確性隨之受到挑戰?！豆珓諉T法》規定，公務員是依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的國家機關工作人員。公務員的履職能力直接關系到黨政機關在人民心中的形象和我國公務員隊伍現代化建設效度。按照職務職級并行制度規定，我國規范設置了公務員領導職務和職級序列，加之我國黨政機關呈現中央、省、市、縣、鄉五級縱向結構，其中的縣和鄉兩級一般被普遍認定為基層，因此，本文所稱“基層公務員”，是指縣級（含縣級）以下機關中的一至四級調研員、一至四級主任科員、一至二級科員。

基層公務員身處黨政機關中，黨政機關作為一個利益主體，要追求自身利益，這一行為被稱為“內在效應”或“內部性”，意指“公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身組織目標或自身利益而非公共利益或社會福利”〔1〕29-30。黨政機關的自利性來自三個方面：一是來自政府官員對個人利益的追求，二是來自組織團體的意志，三是來自某一階級的意志或利益訴求〔2〕266。黨政機關一方面要最大限度代表公共利益，另一方面也要追求自身利益，這一矛盾使基層公務員在服從和效忠組織時，必然出現組織利益與公共利益或組織利益與個人利益的矛盾，并且由于自身能力的局限性，很難將這種矛盾調和。始終立足基層公務員這一特定主體，緊緊把握基層公務員作為組織利益代表者與個人利益捍衛者、行政倫理踐行者與個人道德遵從者、官僚體制參與者與上級權威服從者的角色沖突表征，有利于為紓解這些角色沖突奠定堅實基礎。

一、基層公務員角色沖突困境的表征

美國社會學家默頓在其所著的《社會理論和社會結構》中指出，由于社會成員個人在社會群體中所處地位不盡相同，必須在同一時間段扮演若干個不同角色〔1〕206。當個人期許與這些多重角色的要求難以保持一致時，角色沖突就產生了，并且這種沖突具有復雜性，主要包括：個人本身的人格特質或自己為自己設定的人格特質與外界設定的角色發生沖突；外界對同一個人扮演的角色做出了不同的要求或期待，導致該角色扮演者內心發生了沖突；個人同時扮演的多種社會角色對個人提出了不同的行為準則和規范，使得個人在不同角色間自由轉換難度加大；個人從舊的角色轉換為到新的角色，由于新舊角色對個人要求不一，使個人難以適應新角色〔2〕266?；鶎庸珓諉T面臨的角色沖突主要是個人同時扮演多重角色時的行為沖突和扮演同一種角色時內部間沖突。

（一）組織利益代表者與個人利益捍衛者的角色沖突

基層公務員是黨政機關的有機組成部分，行使上級組織賦予的權力，執行公共組織政策，管理社會公共事務，因此，他們是組織利益的代表者。另外，基層公務員作為社會個體，要最大限度追求個人利益最大化，在法律許可范圍內堅決捍衛自身利益?；鶎庸珓諉T在利益代表者方面具有雙重角色，分別是“公共人”角色和“社會人”角色?！肮踩恕苯巧腔鶎庸珓諉T作為國家公務員這一特殊身份屬性特有的角色，要求他們以公共利益作為行政行為的衡量標準；“社會人”角色是基層公務員作為普通群眾這一身份屬性固有的角色，要求他們以個人利益作為個人行為的衡量標準。由于一部分基層公務員認識的局限性和現實情況的復雜性，他們很難正確地區分兩種角色的界限，容易引起行政行為失范。

基層公務員一旦要追求個人利益，就難免會在一定程度上損害公共利益，而基層公務員在追求公共利益的過程中，也可能因為維護公共利益導致個人利益受損?；鶎庸珓諉T經常陷入兩難困境，特別是在公共利益面前不得不對個人訴求和個人利益作出退步或放棄。

（二）行政倫理踐行者與個人道德遵從者的角色沖突

基層公務員從事的是為公眾謀福利的神圣職業，心中必須堅持一種精神力量，這種精神力量通常被稱為“行政倫理”?；鶎庸珓諉T必須遵守和踐行行政倫理，保證自己的一切行政行為符合國家公職人員的倫理規范，而這種倫理規范要求基層公務員最大限度約束自己的個人行為，時刻保持高尚的行為操守，始終保持公平、公正、正義等傳統美德，將自己的全部知識和能力運用到為民眾謀取福祉中去。由于行政倫理是從個人倫理中升華和抽象得來的，因此行政倫理是基于基層公務員作為社會個體必須遵從的社會倫理基礎上的進一步要求和提煉，進而要求基層公務員不僅要遵守個人道德倫理，又要遵守行政倫理，基層公務員成為雙重倫理的踐行者。一方面，個人道德與行政倫理并非完全的包含和被包含關系，而是一種部分交叉關系，因此基層公務員在踐行行政倫理的同時，還必須無條件地遵從個人道德。另一方面，基層公務員的行政行為既受到上級機關的系統監督，又接受著社會的輿論監督，這種監督對基層公務員的行政行為產生著督促和約束作用，使得基層公務員在表現個人行為時不得不將一切可能影響其正常履職和正常生活的不利因素加以考慮，經過權衡后作出既符合行政倫理又符合個人道德、既滿足個人最大需要又降低個人政治生涯風險的行為。從長期來看，基層公務員作為行政倫理踐行者與個人道德遵從者的角色沖突非但不會緩和，反而會隨著行政倫理規范化、制度化的進程加劇。這種角色沖突將使得基層公務員在做出行為選擇時愈加艱難。

（三）官僚體制參與者與上級權威服從者的角色沖突

現代社會所指的官僚體制是專業分工明確，權責體系健全，以公文運轉為命令傳輸渠道的正規化行政組織?；鶎庸珓諉T所處的公務員系統，其實就是現代社會官僚體制的典型象征?；鶎庸珓諉T作為官僚體制的一員，履行著物質文明建設、政治文明建設、精神文明建設、社會文明建設、生態文明建設等職能，擁有不同形式的管理、治理、控制手段，手中掌握著一般群眾所不具備的權力。由于官僚體制對行政人員進行了等級劃分，因此，基層公務員在官僚體制中又必須充當上級組織和領導的下屬，伴隨著身份職位的差別就產生了命令與服從關系。上級發布的政策文件和命令，基層機關和基層公務員必須不折不扣執行，上級領導安排的事項必須按時保證完成，凡事都必須通過公文運轉或口頭方式向上級請示匯報，這就是相對縣級以上機關而言，基層公務員整體的服從表現。另外，作為基層機關內部，基層公務員也被劃分為若干等級，下級基層公務員必須服從上級領導的安排，鄉鎮、街道一級機關必須服從區、縣一級機關的領導，這是由基層科層化體制產生的領導權威決定的。因此，基層公務員一方面是權力的“發力”者，另一方面又是權力的“受力”者，這樣的雙重角色讓基層公務員在作出行政行為時既要符合上級要求，又要符合社會實際和群眾需求，但實際上要達到二者的平衡具有相當難度。

二、基層公務員角色沖突的成因

基層公務員在從事公務活動和個人活動時，必須將自己的“公務員身份”作為行為決策的重要參考因素。因此，基層公務員不僅是一名“公共人”，還是一名“社會人”，而“公共人”角色要對“社會人”角色進行一定的限制，保證個人活動的范圍不致超出因公務員身份設定的各類邊界。反過來，“社會人”角色又要求基層公務員充分發揮個體自由，最大限度享受個人權利，容易導致基層公務員個人行為超越公務員應有的行為邊界。總之，基層公務員難以恰到好處地兼顧“公共人”角色和“社會人”角色。

（一）角色的認知性偏差

角色理論的核心價值主要是對人的行為進行引導和規范，這種引導和規范主要來源于社會中的個人對角色的扮演?；鶎庸珓諉T作為一名普通的角色扮演者，對自身扮演的多重角色認知有限，只有很少一部分基層公務員能夠準確全面認識到自身需要正確處理好各種角色間關系，隨時應對因為角色扮演可能帶來的各類沖突，大部分基層公務員由于知識閱歷有限、忙于應付瑣碎的日常工作，在角色扮演過程中逐漸迷失了方向，角色認知出現了偏差。

美國政治學界于20 世紀60 年引入了角色理論，以此作為研究政治行為和政治現象的工具和媒介。從公務員角色沖突來看，主要表現為三種形式：一是角色內沖突，即同一角色內部的矛盾沖突，基層公務員作為公務員這一角色，難免出現對上負責和對下負責的不統一，組織原則和現實狀況的不統一；二是角色外沖突，即由于個體代表的組織利益和原則不同，造成的基層公務員作為多個角色扮演者之間的沖突；三是角色間沖突，即一個人要同時承擔多重角色，不同角色對角色扮演者要求不一，使得基層公務員在行為選擇時不知以何種角色要求為基準，從而導致基層公務員很難從多重角色中擺脫出來，難以緩解角色沖突帶來的認知性偏差?；鶎庸珓諉T行政行為失范，就是由于他們很難明確自身扮演的角色，對“公共人”角色認知不夠，難以在實際工作中擔負起“公共人”應該承擔的公共責任和公共義務；對“社會人”角色出現認知偏差，一定程度上會導致基層公務員過分追逐私人利益和家庭利益，漠視公共利益，不能平衡好不同角色所代表的利益關系。

（二）角色的自主性缺失

所謂角色的自主性，是指社會中的個人在自身扮演著多重角色時，能夠將對各種角色形成干擾的因素進行排除，特別是排除那些對角色自主性干擾較強的因素，從而在角色扮演過程中做到不偏不倚，完美契合?；鶎庸珓諉T作為雙重角色扮演者，更加容易偏向“私人角色”，將“私人角色”看得過重，甚至利用“公共角色”行使便利，把原本屬于“公共角色”的利益向“私人角色”輸送，使得“公共角色”的扮演不到位。

新的時代背景下，傳統的行政行為規范和社會規范被逐漸打破，新的國家治理理念和社會道德理念在實踐中開始重構，這對基層公務員的“公共角色”扮演中的自主性提出了嚴峻挑戰。伴隨著國家治理廣度和深度的變化，基層公務員要處理的日常事務遠遠超出了正常的工作量，不得不依靠加班加點來完成諸如領導講話稿、文件起草、會議籌備、調查研究等工作任務，導致部分基層公務員要身兼數職。體制內和體制外的雙重話語評價都要求基層公務員更加明確自身的“公共角色”，從而使得基層公務員對自身同等重要的“私人角色”自主性產生缺失感。長此以往，基層公務員由于輿論壓力和外在評價，過分偏重“公共角色”，將原本屬于個人的利益出讓給公共利益和其他社會成員，將原本屬于個人的休息時間出讓給上級部門和所在單位，部分或全部喪失私人空間，不利于培養和踐行健康向上的行政文化。

（三）角色的干擾性加劇

角色的干擾性是指角色扮演者在正常的角色扮演過程中，受到來自主觀或客觀因素，甚至主客觀因素共同的干擾，并且這種干擾直接作用于自身思維和行為，對角色的正常扮演產生不利影響?；鶎庸珓諉T面臨的干擾主要來源于自身的定式思維、定式習慣和外在環境，這些因素的作用使基層公務員的角色扮演受到諸多束縛，致使一些人很難保持清醒的頭腦作出明智的舉措，最終造成行政行為失范。

基層公務員角色的干擾性還來源于越來越從緊的履職環境，履職環境從寬松到從緊，讓基層公務員一方面在遵紀守法方面有所提升，另一方面也對基層公務員大膽靈活履職產生了影響。黨的十八大以來，反腐肅貪力度不斷加大，受到黨紀政紀處分和法律法規制裁的公務員不在少數，基本形成了“不敢腐、不能腐、不想腐”的良好格局，對基層公務員形成了強大的震懾作用，使基層干事創業氛圍更加濃厚，極大凈化了基層政治生態。在這樣的環境下，基層公務員對黨紀國法的敬畏心理更重，在具體行政行為活動中要綜合考慮各種因素。有的人在面對新的機遇時不敢放開手腳，不愿主動作為，不能充分地、創造性地履職。

三、基層公務員角色沖突困境的突破路徑

基層公務員隊伍建設事關基層公務員個人成長成才，事關人民群眾獲得感、幸福感，事關國家公務員隊伍年輕化、專業化，事關“兩個一百年”奮斗目標如期實現，事關中國共產黨長期執政，是一項夯基礎、利長遠的偉大工程，必須從科學架構行政組織體制、加快行政倫理法治化進程、健全行政行為監督機制、明確基層公務員的各類角色、培育基層公務員健全的行政人格、培育健康的基層行政組織文化等方面努力，確?；鶎庸珓諉T正確處理各類角色，避免行政行為失范，保證基層公務員隊伍忠誠、干凈、擔當。

（一）科學架構行政組織體制

行政組織體制決定了基層公務員行政行為的方向和模式，科學的行政組織體制架構模式可以預防和減少基層公務員行政行為失范現象?；鶎庸珓諉T行政行為失范現象近年來呈下降趨勢，這與我國前期進行的幾次以“大部制改革”為主的行政體制改革有著密切關系，特別是黨的十八大以來，在加大反腐力度的同時，不斷加強制度建設，構建“嚴、緊、實”的行政組織體制，使基層公務員的行政行為不敢失范、不能失范、不想失范。因此，未來一段時期，要在科學架構行政組織體制上下功夫，保證基層公務員的行政行為在體制約束下更加規范。

首先，對傳統的“條塊結構”進行微調。要強化上級業務主管部門對下級機關的指導權，將目前的業務指導權進行再細化、再強化，特別是要在政策執行情況和資金分配方面加強指導，盡量縮小基層公務員的自由裁量空間，加強基層公務員自覺掌握宏觀背景、提高政治站位、樹牢系統性原則性思維的能力，提高對基層公務員的倫理、行為要求，加強行政行為規范化建設。同時，要實現同級黨委、政府組成部門間的利益剝離，建立獎勵舉報制度和包庇懲罰制度，鼓勵平級機關對作出失范行政行為的機關及其公務員進行檢舉揭發，對有意包庇失范行為的機關及其公務員進行黨紀政紀處分和法律法規制裁，防止出現集體行政行為失范現象。

其次，保證黨和國家機構改革后的基層黨政機關高效運行。必須保證縣級及以下的基層黨和國家機構改革穩妥進行。基層黨和國家機構要根據上級機構改革要求迅速進行職能清理、整合，對該合并的職能進行合并、該撤銷的職能依法撤銷、該新建的職能進行新建，保證職能設立符合科學行政、依法行政的需要。國家機構改革后，新機構一般都迅速理清了職能職責、高效運行，對掛牌后的機構組成人員進行統籌安排和管理，特別是嚴格對照機構職能進行行政行為規范化建設，以機構改革作為治理基層公務員行政行為失范的契機。

最后，切實發揮紀檢監察機關對基層公務員的全覆蓋監督。國家紀檢監察體制改革已經完成，但要實現對所有基層公務員的紀檢監察，就必須在現有體制下探索一些更切實可行的做法。在縣（區）一級機關，要嘗試實現紀委監委派駐組工作人員常態化進駐派駐單位，實現對縣級部門公務員的不間斷監察，及時處置失范的行政行為。在鄉鎮（街道）一級，要將本級紀委的紀律檢查與上級監委的國家監察有機結合，實現對所有鄉鎮（街道）公務員行政行為的檢查、監察。總之，要雙管齊下、形成合力，將執紀監督與國家監察觸角延伸至每一名基層公務員身上，保證基層公務員行政行為更加規范。

（二）加快行政倫理法治化進程

行政倫理是公務員行政行為必須遵守的倫理準則，將這樣的倫理準則以法律形式確立下來，將以德治吏提升到依法治吏的高度，有利于將行政倫理中符合立法要求的因素進行提取和確立，也有利于對公務員提出更為嚴格的要求，更有利于從實踐操作層面加強對公務員行政行為失范現象的治理。

首先，加快基層公務員的行政倫理立法。既要對現有的關于基層公務員倫理規范要求的各項規定和法條進行梳理，融入公務員職業道德中有必要上升為國家法律法規的內容，制定一部完整的公務員行政倫理法律，并在其中對基層公務員的行政倫理和行為規范作出具體要求。值得指出的是，這樣的一部專門法律要對基層公務員在公務活動中必須遵守的行為準則進行逐條列舉，劃定基層公務員行政行為的活動范圍，制定可操作性強的處罰規定。又要根據實踐的發展，不斷對不同時代背景下基層公務員要遵守的行政行為規范進行調查研究，根據憲法和立法法的原則對其行政倫理法律進行更新，確保行政倫理法律與時俱進。還要建立與行政倫理法律配套的法律法規體系，保證行政倫理法律法規體系成為一個有機系統，并且保證執行過程中有一系列支持支撐的明文規定。

其次，強化基層公務員管理中的法治思維和法治方式。全面依法治國背景下，要實現基層公務員行政行為的規范化，就必須以講法律、講規矩的方式對基層公務員進行管理。既要嚴格執行黨內各項規章制度，將全面從嚴治黨向基層公務員延伸。新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》對黨員違紀情形和處罰辦法作出了比較詳細的規定，對具有黨員身份的基層公務員的違紀違法行為，要嚴格按照規定給予黨紀處分，觸犯國家法律的，要依法移交司法機關處理，保證“紀在法前、紀嚴于法”在基層公務員隊伍中得到有效貫徹。又要嚴格樹立法律法規的制度權威，確保依法治國總體方略在基層公務員隊伍中落地落實。還要在基層公務員隊伍中普及以法治思維和法治方式解決問題、處理公務的觀念，鼓勵和支持基層公務員在法律框架內處理基層矛盾糾紛、解決基層發展難題，對違反法律法規的基層公務員依法處理，體現“法外無特權”。同時，要加強法律宣傳，特別是增強基層群眾法治意識，對基層公務員行政行為合法性進行監督和舉報，讓權力在陽光下運行。

（三）健全行政行為監督機制

“行政監督體現國家權力與公民權利對行政權的制約和約束。約束的效果如何取決于監督主體的權力大小和獨立的地位?！薄?〕216隨著經濟社會的快速發展，我國僅對政府部門工作人員進行行政監督的監督方式已經不能適應時代的變化，更為廣泛意義上的針對全體公務員的行政行為監督機制建設已經滯后，亟需健全全方位多層次的行政行為監督機制。

首先，建立專門的行政行為監督機構。就目前監督形式來看，監督主體比較分散，且各監督主體的獨立性和權威性不足，監督方式不明確，監督手段有限，不僅對被監督對象的監督效果不足，還造成了各監督主體之間推諉扯皮，影響行政效率。因此，有必要建立專門的行政行為監督機構，對基層公務員進行專門監督。建議將此監督機構作為國家監察機關的組成部分，在監察機關領導下，保證其獨立行使監督權，特別是保證其人事權與財政權不受同級黨委、政府的限制。值得注意的是，行政行為監督機構要受到上級監督機構和同級人大的監督，防止不受限制的權力存在，避免監督機構內部出現行政行為失范現象。還可以仿照國外先進做法，在非政府組織中建立行政行為監督機構，作為內部行政行為監督的重要補充，保證監督的公開透明度，彌補內部監督的缺陷和不足。

其次，引導社會群眾和媒體有序開展監督?；鶎庸珓諉T的管理服務對象就是人民群眾，如果以“委托—代理”理論來看，基層公務員就是人民群眾的代理人，人民群眾將權力委托給基層公務員來行使，代理人必須向委托人負責，接受委托人的監督和質疑?；鶎庸珓諉T的行政行為是好是壞，人民群眾的評價最為直接、最為客觀，因此，要引導群眾通過有序的政治參與對基層公務員的行政行為進行監督，通過信訪、網絡政治參與等方式評價基層公務員的行政行為，并建立保密制度和舉報獎勵制度，尊重和保護群眾在監督基層公務員行政行為過程中的正當合法權益。通過群眾監督倒逼基層公務員規范自己的行政行為，并使紀檢監察機關及時發現基層公務員失范的行政行為，及時予以處置。同時，要建立健全媒體準入制度，合理引導媒體參與基層公務員行政行為監督。將基層公務員履職情況向媒體公開，接受采訪和問詢，在向社會展示自身的同時接受監督，在新媒體日新月異的發展進程中規范基層公務員行政行為，始終保持基層政務活動和行政行為陽光透明。

（四）明確基層公務員的各類角色

作為基層公務員，要始終明確自己的第一要務是實現公共利益最大化，并且要在政治實踐中不斷強化這種公共責任意識，成為履職盡責的不懈追求。由于基層公務員身兼“公共人”和“社會人”兩種角色，加之作為國家機關工作人員這一職業的要求，必須在兩種角色中有所倚重，那就是毫無懸念地選擇將“公共人”角色作為自己的首要角色。

首先，明確基層公務員的“公共人”角色，將公共利益放在首位。當基層公務員面臨公共利益與私人利益沖突時，必須將個人利益、家庭利益、小團體利益置于公共利益之下。在滿足公共利益需求的情況下，再考慮和實現其他利益，如果公共利益要求必須犧牲個人的其他利益，就必須舍棄和犧牲個人的其他利益，這是由基層公務員的職業屬性決定的。基層公務員要始終認識到自己手中行使的公權力來自人民委托和國家賦予，自己只是公權力的代理者和行使人，公權力不屬于自己私人所有，其作用主要在于實施公共管理活動、提供公共產品和服務。因此，基層公務員手中行使的公權力只是實現公共利益最大化的方式和媒介，并不能用來實現個人私利，特別是公共利益與私人利益產生沖突時，更不能背離公共行政的宗旨，將公權私用，作出失范的行政行為?；鶎庸珓諉T要時刻謹記自己的首要角色是“公共人”，作為一名“公共人”，就是要努力克服“社會人”角色可能帶來的一系列消極影響，在利益權衡和行為選擇時體現公共利益至上。

其次，明確基層公務員的“社會人”角色，兼顧個人合法利益。基層公務員作為普通社會成員，在保證“公共人”角色扮演到位的情況下，要最大限度滿足自己作為“社會人”角色的一切需求，這是由人的自然性和逐利性共同決定的。基層公務員主管部門和基層公務員自身要更加明確“社會人”角色是基層公務員作為一名普通社會成員應有的權利，在合法合理的條件下最大限度滿足基層公務員的個人利益訴求是加強對基層公務員關心關懷的必要途徑。當前，基層公務員的政治待遇和經濟待遇還比較低，他們也會遇到一般群眾遇到的種種困難，在高房價、高物價和高社會風險大潮中時刻充滿危機感，甚至由于其特殊的公職身份，還會被社會上一些不明真相、蓄意破壞黨群干群關系的人士裹挾，個人聲譽、隱私等得不到有效保障，獲取個人合法利益遭受誤解。因此，要旗幟鮮明地反對社會上的歪風邪氣，為基層公務員謀取個人合法利益和實現自身更好發展正名，保證基層公務員應有的榮譽、利益得到尊重，使其“社會人”角色不被忽視。

（五）培育基層公務員健全的行政人格

行政人格是人格的高層次體現，是行政人員道德上的權利、義務、品格、尊嚴、道德信念、道德自律意識融合而成的道德自律行為模式和實現行政價值的整合體〔1〕200。因此，基層公務員健全的行政人格具有區別于一般社會成員人格的規范性特征，它直接決定了基層公務員處理公共事務的思維和行為習慣，培育基層公務員健全的行政人格是建立新時代現代化基層公務員隊伍的必然要求。

首先，樹立基層公務員公平正義的行政行為觀念?；鶎庸珓諉T作為公共利益的分配者，必須堅持公平正義觀念，才能保證在分配國家資源和利益時掌握好尺度，做到“不偏袒任何一方，不歧視任何一方”，堅持同樣的標準，不用雙重或多重標準對待行政相對人。要堅持機會均等，客觀承認社會公民享有平等的權利，并且不因性別、民族、職業、社會地位等的不同而產生差距，在國家法律法規和市場規則面前做到人人平等。還要堅持民意和民主，在政治實踐中努力擴大有序的政治參與，最大限度吸納不同社會群體的意見建議，保證做出的決定符合最廣大人民群眾的根本利益?？傊鶎庸珓諉T對待人民群眾必須堅持“一根桿子插到底”，保證人民群眾平等、公正地享受合法權益，保證自己做出的行政行為符合公平正義規則。

其次，樹立基層公務員權責對等的行政行為觀念?；鶎庸珓諉T首先被賦予了行使公共權力的權力，就必然要承擔由此帶來的一系列責任，權力和責任是不可分離的?；鶎庸珓諉T要明確自己對群眾的責任，將思想從“注重權力”向”明確責任”轉變，特別是自身肩負的工作責任，要認真遵守崗位設定的目標責任制，確保工作目標全面實現；要切實履行好“一崗雙責”，確保黨的建設和業務工作各項任務全面完成，確保服務管理對象各項合法權益得到有效保障，在自己的崗位上實現“為官一任、造福一方”，真正做到守土有責、守土盡責?；鶎庸珓諉T要明確自己對上級的責任，將工作狀態從“被動應付”向“主動作為”轉變，在工作中增強主動謀劃、提前思考的能力，對上級下發的文件、交辦的任務保質保量完成，堅決服從上級集中統一領導和貫徹決策部署，進一步增強大局意識、服從意識，保證政令暢通、令行禁止。

最后，樹立基層公務員自我實現的行政行為觀念。自我實現是馬斯洛需求層次理論中人的最高一級需求階段，也應成為基層公務員的不懈追求，是一種基于職屬性又超越職業屬性的高遠追求。基層公務員要在內心樹立崇高的職業道德理想，深刻認識到公務員這一職業是為謀求人類在非戰爭狀態下和諧共處、增促公共利益的職業，要樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，堅持正確的義利觀、權力觀，堅持立黨為公、執政為民，增強自我約束和自我修養，用“修身、齊家、治國、平天下”等健康向上的傳統行政行為理念鞭策自己。同時，還要堅持道德實踐論，將自己對自我實現的不懈追求轉化為實實在在的行政行為實踐，確保行政行為經得起道德和實踐的檢驗。

（六）培育健康的基層行政組織文化

組織文化是組織在其內外環境中長期形成的以價值觀為核心的行為規范、制度規范和外部形象的總和。任何一個組織都有其自身的組織文化，基層機關也不例外，健康向上的組織文化對基層公務員具有正向激勵作用，消極落后的組織文化對基層公務員具有負面影響?；鶎庸珓諉T之所以出現行政行為失范，其中一個原因就是受所在單位、所在系統、所在地區不良的組織文化的消極影響，產生了從眾現象，出現集體行政行為失范。因此，要深刻認識到良好的行政組織文化是基層公務員工作的持久動力，只有組織文化積極向上，才能夠將基層公務員團結起來，形成集體的工作目標，培養其工作使命感，讓其主動努力實現目標。要將培育健康的基層行政組織文化作為凈化基層政治生態、激發基層公務員干事創業活力的重要抓手，營造良好的行政組織氛圍。

首先，確立一致的行動取向和價值目標?；鶎庸珓諉T作為分散在各個崗位的個體，要最大限度激發他們的活力和創造力，在拼搏奉獻的過程中保證行政行為規范有效，就必須為他們確立一致的行動取向和價值目標。基層黨委、政府要立足當地實際，科學制定發展規劃和藍圖，引導基層公務員樹立“一盤棋”思維，為了共同的發展目標發揮各自的聰明才智，立足當地實情苦干實干，以事業凝聚人心、以實干廣聚英才。由此，基層公務員作出的行政行為不僅符合一系列規范，更值得稱贊，有效規避了失范行政行為的產生?；鶎庸珓諉T還要增強“四個意識”、堅定“四個自信”，自覺用習近平新時代中國特色社會社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，堅定不移貫徹落實中央各項決策部署，做新時代優秀的基層公務員，齊心協力為實現“兩個一百年”奮斗目標不懈奮斗。

其次，構建和諧的上下級關系和同事關系。隨著扁平化組織的迅速發展和民主化進程的加快，構建平等民主的上下級關系和團結和諧的同事關系已經成為社會發展的必然趨勢。基層公務員主要停留在政策執行層面，加之基層管理層次較少、管理幅度較窄，要實現行政效能的提升，副科級以上領導職務的基層公務員就要破除傳統的等級觀念，將普通下屬看作一起共事的伙伴，防止一味地用行政命令要求下屬從事某項活動，消除下級的顧慮和緊張感，提高下級對自己的信任度和親密度，還要經常性聽取下屬的意見建議，最大限度發揚民主，從而保證上下級關系的民主平等。還要加強機關內部凝聚力建設，通過民主生活會、干部職工大會、工會活動等正式途徑溝通工作、表達思想，增強信任和支持，并通過業務活動、興趣小組等非正式途徑加強交流、取得互信，保證本機關、本系統、本地區的基層公務員保持強烈的團隊意識，進一步消除基層公務員之間的隔閡，促進同事間良好的信任和合作關系。

最后，集聚優秀教育資源對基層公務員進行全覆蓋教育培訓?；鶎咏M織人事部門和黨校要建立行政行為教育培訓師資庫，將行政行為理論功底深厚、實踐操作能力強的專家學者、政府官員納入師資庫，通過理論講解與警示教育相結合，對所有基層公務員進行全覆蓋培訓，保證基層公務員對行政行為失范的定義、類型、后果和處置方式有全方位了解，增強行為自覺性，減少行政行為失范現象。各基層單位要結合各類主題教育活動，對基層公務員開展行政行為教育培訓活動，增強基層公務員的行政行為風險意識，引導他們提高職業素養，有效遏制權力尋租等失范行為，始終保持忠于職守、兢兢業業的行政行為風格。

總之，基層公務員隊伍建設事關基層公務員個人成長成才，事關人民群眾獲得感、幸福感，事關國家公務員隊伍年輕化、專業化，事關“兩個一百年”奮斗目標如期實現，事關中國共產黨長期執政，是一項夯基礎、利長遠的偉大工程。經濟社會的快速發展和社會成員政治參與能力的提高，對基層公務員的角色行為提出了更高要求。有必要對基層公務員的角色認知和角色取向進行引導與規范，強化健康健全的角色行為取向，讓基層公務員成為公共權力與私人權力相統一、公共利益與個人利益相統一、公共意志與個人意志相統一的模范代表，進而塑造一支政治堅定、能力突出、權責統一的公務員隊伍，發揮基層公務員作為黨和國家事業生力軍的強大作用。