我國海洋特別保護區制度變遷研究

梅宏,徐雪純

(中國海洋大學法學院 青島 266100)

0 引言

2023年10月24日,《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)經第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議第二次修訂,刪除原《海洋環境保護法》第二十三條有關“海洋特別保護區”的規定,并在第六十一條中以“自然保護地”替代原《海洋環境保護法》第四十二條第二款中的“海洋自然保護區”等用語。鑒于第十四屆全國人大常委會立法規劃將《中華人民共和國國家公園法》(《中華人民共和國自然保護地法》一并考慮)列為“第一類項目”,新修訂《海洋環境保護法》的上述規定無疑是對我國海洋自然保護地制度的立法指引,引起我們對海洋特別保護區制度變遷的思考。

1 我國海洋特別保護區制度40年的變遷歷程

海洋特別保護區是指具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源及海洋開發利用特殊要求,需要采取有效的保護措施和科學的開發方式進行特殊管理的區域[1]。由此可知,海洋特別保護區具有“生態特殊、保護特殊、開發利用特殊”3 個特征,且這“3個特殊”具有邏輯上的遞進關系。①生態特殊,是指海洋特別保護區有別于內陸自然保護區,擁有特殊的海洋與海岸帶生態系統,其生態環境一旦受到破壞,影響范圍廣、持續時間長且恢復困難,具有敏感性、脆弱性等生態特性;②保護特殊,是指海洋特別保護區需要采取特殊的保護措施,有關保護與管理工作需要集中、專門的制度安排;③開發利用特殊,是指基于前2個特征,海洋特別保護區的開發利用活動需要特殊規范,以實現生態保護與社會、經濟的可持續發展。

1.1 立法先行時期(1982—2002年)

“海洋特別保護區”在我國法律中首次出現于1982年制定的《海洋環境保護法》的第四條。20世紀80年代初,隨著我國海洋經濟發展開始起步,沿海地區“對海洋資源的需求日漸加大、對海洋利用的程度日益加強”[2],亟須協調海洋經濟快速發展與海洋環境保護之間的矛盾。在改革開放背景下,外來船舶造成的海域環境污染、破壞事件不斷發生,海洋環境保護的迫切性、重要性引起我國立法者的重視。《海洋環境保護法》作為我國環境資源保護領域的第一部正式法律,其對海洋特別保護區制度作出規定時,不僅我國尚無下位法規定,國外法律或國際條約也無相關規定。海洋特別保護區在《海洋環境保護法》中“橫空出世”,表明我國立法者在國家管轄海域及海岸帶設立保護區時已經認識到海洋環境自身的特殊性,且考慮到沿海地區開發利用海洋資源、發展海洋產業的現實需求,故在設立海洋自然保護區之外又創設了“特別保護區”制度。

由于“我國海洋保護地前期建設基本上采取搶救式保護策略”[3],在《海洋環境保護法》施行的前20年中,國內建成的主要是海洋自然保護區,尚無海洋特別保護區。如何為“全新”的海洋特別保護區建章立制,是國家層面在該制度起步階段的重要考慮。地方立法方面,1988年《青島市鄉鎮、街道企業環境保護管理暫行辦法》和1990年《海南省環境保護條例》先后規定海洋特別保護區的相關內容。1992年國家海洋局制定《海洋特別保護區管理工作方案》,具體規定海洋特別保護區的內涵、宗旨以及分級設立、選劃與審批程序等內容,成為我國第一部有關海洋特別保護區的專門性法律文件,為我國海洋特別保護區制度開創先河。

1.2 落地建設時期(2002—2011年)

經過20年的制度設計,進入21世紀后我國著手開展海洋特別保護區建設。2002年國內第一個海洋特別保護區——“福建寧德海洋生態特別保護區”建成,因此這一年可以被稱為我國海洋特別保護區制度的落地元年。2005年“浙江樂清市西門島國家級海洋特別保護區”成為我國第一個國家級海洋特別保護區。2007年《國家環境保護“十一五”規劃》啟動重點生態功能區工作,要求集中力量全面完成全國及沿海海島特別保護區的選劃、建設方案和相關政策指標。2009年原農業部同意在浙江洞頭東部列島海洋特別保護區內設立海洋牧場示范區;2011年浙江依托東海的環境推進海洋牧場建設,為全國海洋特別保護區的實踐探索做出貢獻。《2010年國家海洋局政府信息公開年度報告》提出推進“海洋特別保護區數據建設”,推動海洋特別保護區制度走向數字化和信息化。

為進一步完善海洋特別保護區制度,2010年國家海洋局頒布《海洋特別保護區管理辦法》,針對海洋特別保護區管理工作做出一系列規定。①規定海洋特別保護區所在地的縣級以上政府建立管理機構,并明確管理機構的具體職責;②要求政府部門與利益相關方建立協調機制;③將海洋特別保護區分為重點保護區、適度利用區、生態與資源恢復區和預留區,實施功能分區管理。同期,相關技術標準也逐步訂立。根據2008 年《全國海洋標準化“十一五”發展規劃》,“十一五”期間海洋特別保護區分類分級、總體規劃功能分區技術導則以及海洋特別保護區管理技術規范、選劃論證技術導則進入起草階段,其中前2項標準于2008年被批準為推薦性行業標準并自2010 年施行,后2 項標準于2010年被批準并自2011年施行。此外,國家海洋局將“海洋公園”作為海洋特別保護區的類型之一納入海洋特別保護區管理體系,這是“海洋公園”首次出現在我國海洋自然保護地政策框架中,其分級從屬于海洋特別保護區。

自增加海洋公園相關規定后,海洋特別保護區制度的政策法規趨于全面。2010年國家規定海洋特別保護區建區評審工作的具體內容和擬建海洋公園的賦分標準。此前,2009年財政部已將海洋特別保護區的建設和管理納入海域使用金范圍,加大中央財政對海洋特別保護區制度的支持。在管理方面,《海洋特別保護區管理辦法》規定的功能分區管理明確允許在適度利用區內利用海洋資源,鼓勵發展生態旅游和生態養殖產業,并要求政府部門與利益相關方建立協調機制,但對于具體的適度利用標準、利益相關方構成、協調機制建立等內容未予規定;在資金方面,除國家專項資金和中央財政大力支持國家級海洋特別保護區建設以外,地方級海洋特別保護區仍缺少持續的資金來源,制約地方級海洋特別保護區的建設和管理。可見,在海洋特別保護區啟動建設后,我國的海洋特別保護區制度在迅速發展的同時,仍存在法律規范和配套政策不完善的問題。

1.3 全面發展時期(2012—2017年)

經過21世紀初近10年的建設實踐,我國海洋特別保護區制度進入全面發展時期。2012年《全國海島保護規劃》要求新建30個海洋特別保護區以嚴格保護海島;2013年我國提出至2015年建成海洋特別保護區網絡的目標;2014年《國家級海洋保護區規范化建設與管理指南》對相關保護活動、開發利用活動、生態恢復活動做出規范;2016年海洋特別保護區的許多技術指南被批準為推薦性行業標準。

我國海洋特別保護區制度“經歷了跨越式發展,形成了多種類型的海洋特別保護區網絡”[4]。自2012年起有代表性的海洋特別保護區可以申報全國海洋意識教育基地,2013年我國開始研究海洋生態補償機制并開展試點工作,2016年我國提出通過建立海洋特別保護區的方式保護濕地生態系統。2017年國家開始重視地方管理,國家海洋局對政協委員的提案做出數項重要答復:承諾指導廣西選劃、申建國家級海洋公園,健全廣西海洋類保護區管理機構,提高管理水平;承諾繼續完善多元化海洋特別保護區生態補償機制,充分考慮補償資金向基層傾斜,多渠道籌措海洋生態保護補償資金。此外,原農業部商請財政部、國家海洋局答復“建設舟山漁場國家綠色漁業示范基地的建議”,承諾對浙江馬鞍山列島海洋特別保護區和普陀中街山列島海洋特別保護區內的主要島礁進行修復。這種民主化運作方式是海洋特別保護區制度運行的有益實踐。

1.4 制度轉型時期(2018—2023年)

2018年國務院機構改革組建自然資源部和生態環境部,其中由自然資源部管理的國家林業和草原局成為包括海洋特別保護區在內的自然保護地的統一監督管理機構。此次機構改革改變了由國家海洋局負責海洋特別保護區管理的體制,海洋特別保護區的主管機構變成自然資源部,同時由生態環境部組織制定各類自然保護地生態環境監管制度并監督執法,管理體制的變革為海洋特別保護區制度帶來新的變化。2019年黨中央和國務院《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出我國要建立以國家公園為主體的自然保護地體系,科學劃定自然保護地類型,為海洋特別保護區制度轉型提供契機。2023年《海洋環境保護法》完成第二次修訂,刪除了有關海洋特別保護區的規定,至此我國海洋特別保護區制度面臨轉型。

2 我國海洋特別保護區制度變遷的動因與條件

回顧我國海洋特別保護區制度40年的變遷歷程,可以看出這項本土設計和生成的制度自誕生起便被賦予2項任務,即保護與開發。基于保護的開發以及與開發相協調的保護是貫穿海洋特別保護區制度建設過程的主題,這一主題在實踐中的走向以及因體制機制改革而發生制度變遷的過程,生動地反映了我國海洋保護地建設的波瀾起伏。探討海洋特別保護區制度變遷的動因和條件,可為把握其變遷后的走向提供重要的認識基礎。

2.1 海洋特別保護區制度變遷的動因

保護與開發并重是我國海洋特別保護區制度建設的基調,然而在實踐中難免“走偏”。有學者指出,我國“將嚴格保護的自然保護區比例定得過高”[5],“核心保護區原則上禁止人為活動的要求跟人與自然和諧共生的理念不一致”[6]。自2016 年起,海洋生態保護紅線制度在海洋特別保護區施行,禁止一切可能造成環境污染和破壞的活動,卻沒有明確海洋生態保護紅線制度與可持續開發之間的界限。因此,地方管理機構在開展具體工作時容易出現“一刀切”的做法,即不注重研究可持續開發方案,而是直接按照國家規定禁止開發活動,導致我國海洋特別保護區制度出現片面強調保護的現象。

按照海洋特別保護區制度的相關法律規范,所有的開發活動都應當受到嚴格管控,力求減少對海洋生態環境的破壞,但在某些海洋特別保護區卻出現另一種現象即側重開發。有研究指出山東東營黃河口國家級生態海洋特別保護區存在側重開發、忽視保護的問題,保護區內石油工業發展迅速,“能耗大污染重,入海排污口污染海域;近年來水產養殖和圍填海活動增多,導致濕地結構發生改變”[5]。有學者指出,由于“最具有保護價值的地區已經劃為自然保護區,地方政府開始重視海洋開發在地方經濟中的作用”[7]。在國家政策允許開發的海洋特別保護區內,實踐中沿海地方政府對可持續發展的具體把握不同,難以兼顧開發與保護的情況時有發生。環渤海地區的海洋特別保護區存在因大規模圍填海和養殖用海造成海域環境破壞的情況,浙江舟山群島的漁場因工業污水和生活廢水排海造成嚴重的海域環境污染。根據《2022年中國海洋生態環境狀況公報》,我國管轄海域“劣四類水質海域主要分布在遼東灣、杭州灣等近岸海域”[8],錦州大筆架山國家級海洋特別保護區和盤錦鴛鴦溝國家級海洋公園位于遼東灣,漁山列島國家級海洋特別保護區和普陀中街山列島海洋特別保護區位于杭州灣;2022年度“監測的24個典型海洋生態系統中,17個呈現亞健康狀態,亞健康是指生態系統能夠基本維持自然屬性,但是環境污染、人為破壞、資源不合理利用等生態壓力超出生態系統的承載力”[8]。由此可見,海洋特別保護區制度的“特別保護”效果并不明顯。

綜上所述,本應協調開發與保護的海洋特別保護區制度卻在強調保護與側重開發的2個端點之間游移,未實現制度設計的初衷,研究者對此亦存在“重心論”[9]與“平衡論”[9]的爭鳴。海洋特別保護區制度實踐之所以出現上述2種現象,系因基層管理人員難以把握應當采取何種標準的管理措施才能達到特別保護的目標;沒有正確的觀念作為指導,就無法在實踐中落實管理責任,也就無法實現協調開發與保護的目標。海洋特別保護區制度落地建設的時期正是我國海洋經濟快速發展的時期,社會、經濟活動對海洋環境資源的需求越大,海洋特別保護區制度受到的沖擊越強。

與此同時,生態文明建設已成為新時代我國的治國方略,海洋生態保護紅線制度的產生、發展又從另一個方向影響海洋特別保護區制度,使得這項寬嚴相濟的制度在實踐中難以被基層管理部門準確把握。詳言之,2011年《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》和《國家環境保護“十二五”規劃》這2個全國性的環境保護文件要求劃定生態保護紅線,2014年《中華人民共和國環境保護法》正式規定生態保護紅線制度;2016年《海洋環境保護法》修正案第三條和第二十四條增加海洋生態保護紅線制度的規定,卻未就該制度與海洋特別保護區制度之間的適用關系予以明確規定,導致同在一部法律中的海洋特別保護區制度難以維持其“特別保護”的原定范圍。

以江蘇沿海灘涂為例,其“將生態極重要區選劃為生態紅線核心區,將生態重要區選劃為生態紅線一般區”[10];海州灣海洋公園原屬海洋特別保護區,根據生態保護紅線的劃定結果,其同時被劃入生態紅線一般區;按照《江蘇省生態空間管控區域規劃》,該區域以生態保護為重點,原則上不得開展有損主導生態功能的開發建設活動,實行共同與差別化的管控措施,故該區域出現海洋特別保護區與海洋生態保護紅線并存的情況,海洋特別保護區制度在海洋生態保護紅線制度的沖擊下難以繼續實行“特別保護”。

總結海洋特別保護區制度變遷的動因,主要包括3個方面。①基層管理人員難以準確把握海洋特別保護區的管理措施標準,導致該制度在開發與保護2個端點之間游移;②海洋特別保護區制度運行的40年亦是我國海洋經濟快速發展的40年,該制度難以應對海洋經濟發展需求擴大化的趨勢;③在生態文明建設背景下,海洋生態保護紅線制度的確立和施行使得海洋特別保護區“特別保護”的原定范圍受限,海洋特別保護區制度因此不得不做出調整。

2.2 海洋特別保護區制度變遷的條件

國務院機構改革為海洋特別保護區制度變遷提供管理體制條件。2018年國務院機構改革將國家海洋局等部門的職責整合,組建自然資源部,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責;將國家海洋局的海洋環境保護職責等部門職責整合,組建生態環境部,組織制定各類自然保護地生態環境監管制度并監督執法;將國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責整合,組建國家林業和草原局,統一監督管理各類自然保護地。此前由國家海洋局負責海洋特別保護區管理時,海洋特別保護區管理工作缺少專門的監督主體,而部門自我監督力度較弱,建設實效受到制約。在國務院機構改革后,海洋特別保護區由自然資源部主管,同時由生態環境部監督執法,兩方主體合作實現海洋特別保護區的科學管理;國家林業和草原局成為自然保護地的統一監督管理機構,能夠實現對管理措施標準的頂層設計,同時統籌協調中央到基層的具體管理工作。

國民經濟和社會發展為海洋特別保護區制度變遷提供政策條件。2023年國家發展和改革委員會《關于2022年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2023年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》指出,2023年要著力促進區域協調發展,發展海洋經濟,高水平建設海洋創新示范平臺,加快建設海洋強國。在海洋強國目標指引下,加快發展海洋經濟成為我國國民經濟發展必不可少的內容;在區域協調發展戰略推動下,陸海統籌的步伐逐步加快。面對海洋經濟加快發展與陸海統籌的政策要求,海洋生態保護需要新的制度安排。

海洋自然公園制度、海洋自然保護區制度和海洋生態保護紅線制度為海洋特別保護區制度變遷提供制度條件。2019年黨中央和國務院《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》正式提出建立自然保護地體系,要求按照自然生態系統內在規律、依據管理目標與效能并借鑒國際經驗,將自然保護地按生態價值和保護強度由高至低依次分為國家公園、自然保護區、自然公園。據此,新時代我國正在建設的自然保護地體系將對陸海兩域的自然保護地進行類型重構,其中現存的自然保護地經過梳理和調整將被歸入國家公園、自然保護區或自然公園,新建的自然保護地將遵循該體系進行分類并開展管理和保護工作。2023年國家林業和草原局《國家級自然公園管理辦法(試行)》第二條規定自然公園包括海洋公園,第五條規定自然公園應當納入生態保護紅線。故此,海洋自然公園制度、海洋自然保護區制度和海洋生態保護紅線制度構成海洋生態保護新的制度安排。

通過分析海洋特別保護區制度變遷的動因和條件,本研究認為海洋特別保護區制度變遷后應當解決3個問題,即海洋特別保護區的管理措施標準問題、現存海洋特別保護區如何建設的問題,以及海洋生態保護紅線制度與新制度的配合問題。在解決這些問題后,海洋特別保護區制度的變遷結果才能適應新的管理體制以及政策和制度條件。

3 海洋特別保護區制度的國際經驗

3.1 我國海洋特別保護區與國際海洋法上的特殊保護區

隨著現代環境危機的到來,國家管轄范圍外海域(ABNJ,包括公海和國際海底區域)的海洋環境保護問題逐漸進入國際社會視野。長期以來,眾多已有區域機構運用包括海洋保護區在內的劃區管理工具(ABMTs),在ABNJ建立不同類型的海洋保護區并進行監測與管理。世界各國一直堅持針對ABNJ海洋生物多樣性保護與可持續開發利用的議題進行協商,歷經6次政府間會議的國家管轄范圍外海域生物多樣性養護與可持續利用協定(以下簡稱BBNJ協定)于2023年6月19日在聯合國總部獲得通過。

國際海洋法上的特殊保護區(SPAs)包括脆弱海洋生態系統、特別敏感海區、海洋環境特受關注區等需要特別保護的海域,屬于ABMTs建立的海洋保護區類型之一,與我國海洋特別保護區存在區別與聯系。

3.1.1 地理空間范圍

我國海洋特別保護區位于我國管轄海域以內,包括海洋水體、海床和底土,主要對海洋及其中的生物資源、自然資源實行特別保護。國際海洋法上的SPAs主要分布在國家管轄海域以外的公海和國際海底區域,包括海洋水體、海床、底土及上覆空域;由于公共海域的人類活動具有復雜性,SPAs強調對海域和空域整體實行特別保護。

3.1.2 管轄權

由于我國海洋特別保護區全部位于我國管轄海域以內,我國對其擁有完全的管轄權,可以自主立法并決策區內事務。國際海洋法上的SPAs屬于公共海域,各國對其沒有管轄權;按照《聯合國海洋法公約》和相關國際法的規定,在公共海域航行的船舶受到船旗國管轄、發生在SPAs的國際罪行受到普遍管轄權限制,因此主權國家對發生在SPAs的特定事項可以行使管轄權,但管轄權問題呈現復雜性。

3.1.3 法律依據和管理體制

《海洋特別保護區管理工作方案》《海洋特別保護區管理辦法》《海洋特別保護區評審委員會工作規則》和《國家級海洋公園評審標準》4個法律文件是我國海洋特別保護區制度的直接法律依據。我國海洋特別保護區實行中央和地方分級管理體制,在中央層面由自然資源部主管、生態環境部監督執法,沿海地方政府根據本地實際情況制定地方性法規,對海洋特別保護區進行管理。

國際海洋法上的SPAs目前仍缺乏直接法律依據。《聯合國海洋法公約》是SPAs的基礎性法律依據;《生物多樣性公約》是SPAs的重點性法律依據;2023年通過的BBNJ協定建立包括SPAs在內的劃區管理工具綜合系統,其生效后將成為SPAs的專門性法律依據。由于SPAs在BBNJ協定通過前已在眾多已有區域機構的管理下進行保護,未來會面對BBNJ協定與眾多已有區域機構的合作與協調問題。

3.1.4 目標要求

我國海洋特別保護區以實現基于保護的開發以及與開發相協調的保護為目標,其中保護位于開發之前;國際海洋法上的SPAs屬于ABMTs,其性質是管理工具,在目標要求上不止于保護,很多時候為實現相關區域機構的職能,需要開展多樣化的海洋開發利用活動,保護強度較小。

綜上所述,雖然我國海洋特別保護區與國際海洋法上的SPAs有諸多區別,但二者的初衷都是解決海洋環境污染和破壞問題,并對海洋實行特別保護。此外,在制度發展過程中,二者都面臨開發與保護相協調的問題,并為解決這一問題付出很多實踐努力。未來我國應繼續參與BBNJ協定條款的后續解讀與協商工作,積極探索SPAs建設的創新方案,并堅持涉外法治與國內法治的統籌協調,促進國內法對國際法的轉化借鑒。

3.2 澳大利亞赫德島與麥克唐納群島海洋保護區的功能分區管理

赫德島與麥克唐納群島海洋保護區建于2002年,當時我國海洋特別保護區制度開始落地建設,故赫德島與麥克唐納群島海洋保護區的功能分區管理具有借鑒意義。赫德島與麥克唐納群島海洋保護區位于澳大利亞西南海域,因洋流交匯而蘊藏豐富的漁業資源,有較高的保護價值。“在赫德島保護區管理規劃中,將保護區分為7個功能區域:主要使用區、參觀游覽區、荒野區、文化遺產區、限制區、近海區和外海區”[11]。其中,主要使用區是開展保護工作的區域,人類活動受到管制;參觀游覽區在保證不造成環境破壞的前提下,可以按照特定時間和路線開展短期游覽活動;文化遺產區專門紀念澳大利亞南極科考隊的歷史;限制區存在“對人類活動影響極為敏感的、具有很高環境價值的區域”[11]和“為保證游客安全而需要嚴格限制進入的區域”[11],因而限制人類活動。可見,該保護區不同區域的保護強度存在差異,其中主要使用區和文化遺產區只允許保護而不允許開發,參觀游覽區是專門開發生態旅游的區域,限制區因環境價值和人身安全因素而對人類活動設定嚴格限制。

我國海洋特別保護區同樣實行功能分區管理。其中,重點保護區實行嚴格保護,禁止與保護無關的活動,與上述主要使用區和文化遺產區相似;適度利用區鼓勵實施與保護目標一致的生態型資源利用活動,如開發生態旅游,與上述參觀游覽區相似;生態與資源恢復區和預留區分別關注恢復生態和禁止改變生態2個因素,與上述限制區關注環境價值因素相似,但沒有重點關注人身安全因素。澳大利亞赫德島與麥克唐納群島海洋保護區的功能分區管理經驗值得我國借鑒。

3.3 美國海洋自然保護區的管理體系建設

1872年美國建立世界上第一個自然保護區即“黃石國家公園”[12],美國從此成為世界上較早開始自然保護區建設的國家。美國海洋自然保護區建設同樣起步較早,其于1937年建立哈特拉斯角國家海濱,而世界國家公園大會至1962年首次提出海洋保護區的概念,因此美國海洋自然保護區建設走在世界前列。

在美國海洋自然保護區建設經驗中,最為突出的是其管理體系建設。美國海洋自然保護區的管理體系實行中央垂直管理模式,“實現了各管理機構的信息共享與交流合作”[12]。美國聯邦和各州多級的政府管理機構增加了按照中央垂直管理模式建設海洋自然保護區管理體系的難度,故此美國目前仍在積極建設更加科學、全面的海洋自然保護區管理中心。中央垂直管理模式的優勢在于能夠將聯邦和各州的政府管理機構、區域漁業委員會、咨詢委員會和公眾的意見聚集到統一平臺,實現高效的交流合作,將公眾參與和部門協調落到實處。

借鑒美國海洋自然保護區的管理體系建設經驗,2010年我國《海洋特別保護區管理辦法》提出政府部門與利益相關方建立協調機制,但后續政策和實踐都沒有對此進行明確回應,導致海洋特別保護區的公眾參與和部門協調機制存在不足。我國實行中央和地方分級管理的海洋特別保護區管理體制,故美國的中央垂直管理模式能夠為我國提供有益經驗。我國可以在政策上進一步明確利益相關方的構成和協調機制的建立,在實踐中嘗試建設統一的交流合作平臺,充分容納政府部門和利益相關方的意見并開展交流合作,推進公眾參與和部門協調機制建設。

3.4 英國海洋特別保護區的法律體系和高度保護區計劃

3.4.1 法律體系

英國擁有5個海洋保護區類型,其中第三類就是海洋特別保護區,其域外法依據是《歐盟野生鳥類保護指令》,國內法依據是適用于英格蘭和威爾士地區的《棲息地及物種保護條例》[13];其中,《歐盟野生鳥類保護指令》重視對鳥類等野生生物多樣性的保護,而《棲息地及物種保護條例》重視對物種和生境的保護,故此英國海洋特別保護區的法律依據以保護生物資源和生境為重點。除域外法和國內法的結合外,英國呈現英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士4個法域的狀況,不同地區的產業經濟發展特點各異,且海洋生態環境保護要求復雜,故不同地區都根據各自實際需求分別制定適合本地區的海洋特別保護區法案條例,最終形成地區法和綜合法相結合的法律體系。目前英國已經建成數量多、分布廣以及契合不同地區特點的海洋特別保護區網絡,在豐富完整、重點突出的法律體系支持下,英國海洋特別保護區建設成效顯著。

如前所述,我國海洋特別保護區制度有4個法律文件作為直接法律依據,然而這些文件從性質上說尚未達到法律法規的層級,從內容上說主要圍繞國家海洋局對海洋特別保護區的管理;除直接法律依據外,沿海地方政府的地方性法規和規章包含海洋特別保護區的管理規范,卻呈現分散化、碎片化特點。由此可見,我國海洋特別保護區制度的法律依據效力層級低,且以管理規范為主,缺乏針對具體保護對象的保護規范,沒有形成系統化的法律體系。故此,我國在已經啟動的自然保護地立法工作中,要注重研究制定針對不同保護對象的保護規范,推動自然保護地法律體系建設。

3.4.2 高度保護區計劃

高度保護區(HPMAs)是允許保護和完全恢復海洋生態系統的海域,能夠將自然恢復到更自然的狀態。HPMAs根據生態、社會和經濟標準建區,要求實施最高水平的保護措施。HPMAs 計劃從2020 年英國的“貝尼恩審查”開始試點實踐,2021年英國接受試點提出的大部分建議,并于2023年正式設立3 個HPMAs 即Allonby Bay、North East of Farnes Deep和Dolphin Head。然而在英國建立首批HPMAs后的第四個月,蘇格蘭地區在漁民和島民的強大壓力下將該計劃取消,其背后的原因是經濟開發與海洋保護相協調的問題。目前蘇格蘭地區將問題的解決寄希望于漁民和政府制定的建議與措施。

英國海洋特別保護區網絡代表其海洋特別保護區建設成就,蘇格蘭地區取消HPMAs計劃則反映“特別保護”(或稱“高度保護”)背后長期存在的開發與保護相協調的問題。有研究顯示,在生態保護效益方面,HPMAs與非HPMAs相比生物量多得多,因此將人類活動轉移到HPMAs以外的做法會對HPMAs的物種和生境產生普遍的積極影響,可以提供超過其他類型海洋保護區所能提供的生態保護效益。但在社會經濟效益方面,除將HPMAs直接用于開發旅游和娛樂項目而帶來的經濟效益外,其他行業(如漁業)的經濟效益還要取決于HPMAs的海洋地理條件和真正允許開展的具體活動,然而這部分經濟效益是否可觀尚未有科學證據提供充分證明;故此,生態保護效益和社會經濟效益之間的相互作用要求決策者對HPMAs計劃權衡取舍[14]。這一研究結果還解釋了蘇格蘭地區的決策合理性,即公眾的利益訴求實際到達決策部門,且決策者對利益相關方的意見給予認真思慮,從而最后選擇發展經濟。但蘇格蘭地區對此寄希望于漁民和政府制定的建議與措施,本研究持懷疑態度,原因在于利益相關方的矛盾沖突一直存在,如果過去漁民和政府能夠洽談一致并制定切實可行的行動方案,那么英國可能不會推出HPMAs計劃作為新方法以著力推進海洋生態保護工作。現在這一新計劃被取消,而決策者重新對協商抱有希望,蘇格蘭地區能否真正解決開發與保護之間的矛盾,還要看新一輪的利益協調工作如何開展。

綜上所述,英國海洋特別保護區制度同樣面臨開發與保護相協調的問題,且目前尚未有很好的解決方案可供借鑒。

4 我國海洋特別保護區制度的變遷走向

我國的自然保護地體系是在客觀分析各類自然保護地建設經驗與教訓的基礎上提出的、具有中國特色的自然保護地政策框架。自然保護地體系建設的目標是通過重構分類系統,明確各類自然保護地的保護標準,解決自然保護地建設中存在的問題。

根據2019年《國家林業和草原局國家自然保護地專家委員會工作規則》和2023年《國家級自然公園管理辦法(試行)》,將已建成的海洋特別保護區根據保護與開發的側重點不同,分別轉型為新時代自然保護地體系中的“自然公園”或“自然保護區”,并以海洋自然公園制度、海洋自然保護區制度加以建設。根據2017年《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》,生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。海洋生態保護紅線制度的強制性嚴格保護要求與海洋特別保護區制度的特別保護要求產生沖突,因此在海洋特別保護區制度變遷后,亟須實現海洋自然公園制度、海洋自然保護區制度與海洋生態保護紅線制度的制度配合。需要說明的是,我國對海洋自然保護地遵循保護優先的原則;與英國蘇格蘭地區不同,在協調開發與保護的問題上,我國的答案是保護。

4.1 海洋自然公園制度的原則和功能

海洋自然公園的建設目的是保護重要的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀,這些區域具有生態、觀賞、文化和科學價值,需要長期保護并進行可持續利用。現存海洋特別保護區的一部分在歸入海洋自然公園(自然公園類型之一)后,應當更加契合海洋自然公園的建設需求。

為更直觀地探討海洋自然公園制度,本研究對過去的海洋特別保護區制度和現在的海洋自然公園制度進行對比。①在原則上,海洋特別保護區制度堅持保護和開發并重,倡導發揮海洋特殊資源優勢的開發活動,目標是協調開發與保護之間的關系;然而海洋特別保護區制度的建設實效并不理想,基層管理人員很少認真研究制定具體的可持續開發方案,使得該制度在開發與保護2個端點之間游移。海洋自然公園制度則堅持保護優先,更加強調保護的重要性,并采取順應自然的建設方式。②在功能上,海洋特別保護區制度作為國家重視海洋特殊資源和生態的具體體現,有敦促生態保護和經濟發展的功能,但在實踐中的功能效果不明顯。海洋自然公園制度將建設公眾休閑游憩、環境教育和科研、歷史文化宣傳等活動的基地,在保護的前提下開展與保護目標一致的建設活動,凸顯生態功能和社會治理功能。

綜上所述,海洋自然公園制度將遵循保護優先的原則,同時承擔生態功能和社會治理功能,未來工作重點包括3個方面。①凸顯重要海洋自然保護地的生態價值和文化價值。②以保護優先為原則,開展能夠發揮海域生態價值和服務功能的建設活動,嚴格限制經營類開發活動。③地方政府應針對現存海洋特別保護區梳理并區分不同的發展定位,從而采取不同的保護措施。對適合可持續利用的海洋自然公園,根據其資源條件和功能,探索開展符合生態規律的建設活動;對生態環境敏感、脆弱的海洋自然公園,堅持實行嚴格保護。上述3點能夠回答海洋特別保護區制度變遷需要明確的管理措施標準問題。

4.2 海洋自然公園制度的建設內容

4.2.1 法律規范修訂

我國海洋特別保護區制度在40年變遷歷程中留下許多法律規范,除前述4個法律文件外,沿海地方政府現行工作條例中也多見帶有“海洋特別保護區”字樣的規定。根據“北大法寶”的查詢結果,2019年5月9日至2023年11月9日地方性法規共23部文件中涉及40處“海洋特別保護區”規定,地方政府規章共3部文件中涉及14處“海洋特別保護區”規定。故此,海洋自然公園制度的法律建設應對海洋特別保護區制度遺存的法律規范進行修訂、整合,形成海洋自然公園規范條例,作為海洋自然公園制度的法律依據。

4.2.2 實踐建設

海洋自然公園的突出建設方式之一是生態旅游。有學者指出,“游憩是文化服務的一個重要表現形式,文化服務是生態系統服務功能的四大類型之一”[15]。海洋自然公園將為附近社區的居民提供游憩場所,給人民群眾帶來幸福感,同時有助于調動基層力量,提高對海洋自然公園的保護效率。

除生態旅游外,對于浙江海洋牧場、山東半島藍色經濟區數據信息公開查詢系統、海洋生態保護補償機制等海洋特別保護區制度的有益實踐探索,地方政府可以在海洋自然公園制度實踐中根據管理需求有選擇地加以保留。例如:2012年山東煙臺長島被批準為國家級海洋特別保護區,其位于膠東半島和遼東半島之間的黃、渤海交界處,擁有獨特的海洋生態系統、320余種野生候鳥和獨特的漁俗文化,建有海洋特別保護區、地質公園等自然保護地;在2019年黨中央和國務院提出建立自然保護地體系后,同年10月1日起施行的《長島海洋生態保護條例》規定“省市政府和長島試驗區管理機構應當統籌生態保護與經濟社會發展,推進休閑旅游、現代漁業、醫養健康、海洋文化等產業”,長島率先探索發展生態友好型產業,并繼續研究建立海洋生態保護補償機制,走在全國改革前列;2021年長島開始建設海洋自然公園,2022年《關于進一步支持長島海洋生態文明綜合試驗區建設的若干政策措施》第二、第三項集中關注建設智慧海洋牧場和創新特色生態旅游,煙臺市政府將長島視為海洋自然公園改革創新的先行者;長島實現從海洋特別保護區到海洋自然公園的變遷,有力證明海洋特別保護區制度的有益實踐探索能夠為海洋自然公園建設增添力量,同時能夠回答海洋特別保護區制度變遷后現存海洋特別保護區如何繼續建設的問題。

4.3 海洋自然保護區制度的原則和目標

自然保護區是自然保護地體系的“基礎”。海洋自然保護區與海洋自然公園雖然都遵循保護優先的原則,但海洋自然保護區是生態價值和保護強度更高的自然保護地,其以有效恢復海洋物種和生境為目標,不適合可持續利用。擁有集中分布的珍稀瀕危海洋物種、典型生態系統或特殊自然遺跡的海洋特別保護區,經過整合后將歸入海洋自然保護區。

在我國提出建立自然保護地體系之前,海洋自然保護區分為核心區、緩沖區和實驗區,其中核心區除必要的科研活動外禁止其他活動,緩沖區在限定時間范圍內允許生態漁業和旅游等活動,實驗區允許適度開發活動。有學者運用生境質量指數和開發干擾指數對海洋自然保護區的生態狀況進行評價,得出“海洋自然保護區生境保護較好,有開發干擾但程度較輕”[16]的評價結果,與有效恢復海洋物種和生境的目標尚有差距。按照自然保護地體系的管控要求,海洋自然保護區需要優化整合原有分區,重新科學劃定核心保護區和一般控制區,一般控制區內“只可允許適量的自然游憩體驗活動,不鼓勵開展旅游活動”[17],保護強度有所提高,正向有效恢復海洋物種和生境的目標邁進。故此,海洋自然保護區將專注于保護和恢復海洋物種、生態系統和自然遺跡,不再受開發活動的干擾。

4.4 海洋生態保護紅線制度與海洋自然公園制度、海洋自然保護區制度的配合

海洋生態保護紅線制度與海洋自然公園制度、海洋自然保護區制度都對生態功能重要區和生態敏感脆弱區進行保護,在保護對象上有重疊,但在保護手段上存在較大差異。海洋生態保護紅線制度的保護手段只是禁止人類活動,而海洋自然公園制度和海洋自然保護區制度的保護手段更為多樣。其中,海洋自然公園通過加強環境監測、環境影響評價等實施保護,并探索開展多種可持續利用活動;海洋自然保護區則積極建設生態保護補償機制,采取自然恢復和人工修復相結合的方法恢復物種和生境。雖然上述制度存在差異,但為加強海洋生態保護,海洋自然公園制度和海洋自然保護區制度應與海洋生態保護紅線制度相互配合。

按照海洋生態保護紅線的劃定結果,海洋自然保護區和海洋自然公園全部劃入海洋生態保護紅線。根據海洋生態保護紅線制度的管控要求,海洋自然保護區的核心區禁止人類活動,與海洋自然保護區制度對核心區的管控要求一致;海洋自然保護區的一般控制區和海洋自然公園的全部區域僅允許10類對生態功能不造成破壞的有限人類活動,但禁止開發性和生產性建設活動,將海洋自然保護區制度對一般控制區的管控要求以及海洋自然公園制度的管控要求進一步細化。故此,在制度配合上,海洋自然保護區的核心區同時遵循海洋自然保護區制度和海洋生態保護紅線制度,實施強制性嚴格保護;海洋自然保護區的一般控制區和海洋自然公園的全部區域在分別遵循海洋自然保護區制度和海洋自然公園制度管控要求的基礎上,“將人類活動控制在生態系統穩定性可以接受的范圍內”[18],有限人類活動不得觸碰海洋生態保護紅線、不得造成海洋生態破壞。

2021年《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出,生態保護紅線與自然保護地都是“十四五”規劃的建設重點。目前我國雖然初步實現制度配合,但有限人類活動的管理和歷史遺留問題的處理尚在進行之中。習近平總書記在2023 年全國生態環境保護大會上強調:“我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解。我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段,生態文明建設仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期。必須以更高站位、更寬視野、更大力度來謀劃和推進新征程生態環境保護工作,譜寫新時代生態文明建設新篇章”。海洋自然公園制度或海洋自然保護區制度是海洋特別保護區制度轉型后的制度安排,其與海洋生態保護紅線制度等相關制度相互配合,旨在實現制度協同運作的實施效果。

5 結語

1982—2023年我國海洋特別保護區制度完成其協調開發與保護之間關系的使命。順應我國自然保護地體系建設需求,2023年《海洋環境保護法》第二次修訂以新時代我國正在建立的自然保護地體系中的海洋自然公園制度、海洋自然保護區制度替代海洋特別保護區制度,在海洋生態保護紅線制度等相關制度的配合下,協同推進我國海洋自然保護地的分類分區管控。