中韓無居民海島及海岸帶發展管理現狀比較研究

王泉斌 ,許昊 ,張志衛 ,王晶 ,喬玥 ,郭振

(1.自然資源部第一海洋研究所 青島 266061;2.中韓海洋科學共同研究中心 青島 266061;3.山東科技大學測繪與空間信息學院 青島 266590)

0 引言

中韓兩國一衣帶水,隔南黃海、東海相望。2022年是中韓建交30周年,在這30年里,兩國海洋合作不斷增多,在海岸帶綜合開發與管理方面的交流與合作日益緊密。開展中韓海島及海岸帶資源現狀、管理方法與政策的比較研究,梳理兩國涉海空間資源管理的異同與動態,對于深化兩國的海洋領域合作以及海域劃界談判均具有重要的意義。

近年來,針對中韓兩國海洋管理的比較研究集中在海洋資源開發、海洋環境管理政策以及海洋經貿政策等方面[1-3],對無居民海島與海岸帶開發管理的對比研究較少。本研究基于對相關最新政策及研究報告的收集與整理,針對中韓無居民海島與海岸帶開發與管理現狀及其異同開展歸納與比較研究,可促進兩國相關管理經驗的借鑒與分享,同時促進共識的形成與最大化,為兩國海洋領域新一輪的合作奠定基礎。

1 中韓無居民海島及海岸帶資源及開發利用現狀

1.1 無居民海島資源現狀及主要問題

1.1.1 中國

中國共有海島1.1 萬余個,其中面積大于500 m2的海島有7 300 余個。無居民海島共有1萬余個,正在利用的無居民海島約占無居民海島總數的28%。中國海島的具體功能及數量如表1所示[4-5]。

表1 中國無居民海島的功能及數量Table 1 Function and quantity of uninhabited islands in China

由于距離大陸較遠和基礎設施建設成本較高等因素,中國無居民海島利用率較低。除特殊用途外,海島功能以公共服務和農林牧漁業為主,其他功能遠少于這2 個類型。中國無居民海島自2011年開始開發利用,首批開發利用的無居民海島共176個,絕大部分以娛樂旅游為主,而近年來以公共服務和農林牧漁業為主[6]。在海島發展建設過程中,部分海島的開發利用活動缺乏科學論證和評估,不符合《中華人民共和國海島保護法》等相關法律法規的規定,致使海島生態系統受到一定的破壞。根據自然資源部對涉嫌違法用島活動的公開通報,涉嫌違法用島的區域2020 年有17 處、2021年有22處,數量較多[7]。

1.1.2 韓國

韓國海島數量較多,目前共有海島3 200余個,其中面積小于3 000 m2的約有1 194 個,3 000～10 000 m2的約有604個,10 000～50 000 m2的約有719個。在無居民海島中,登記地籍的有2 555個,未登記地籍的有363個。約有60.7%的無居民海島位于全羅南道地區,約有16.8%的無居民海島位于慶尚南道地區,其他地區的無居民海島占比均不超過10%。無居民海島主要用于船舶旅游、海水養殖、礦業發展以及地方自治團體開發[8-9]。

隨著韓國旅游業的快速發展,以海島旅游為特色的旅游產業迅速發展。近年來,由于海島游的游客數量日益增多,導致較為嚴重的垃圾與污染問題。同時,海島開發建設活動越來越頻繁,大多數無居民海島由地方團體發展建設并被用于建設游園項目,對當地海島生態環境以及生態系統健康產生極大的影響。

1.2 海岸帶資源現狀及主要問題

1.2.1 中國

中國擁有漫長的海岸線以及豐富的海岸帶資源,大陸岸線北起鴨綠江口、南至北侖河口,貫穿11個省(自治區、直轄市),海島岸線約占海岸線總長的43.7%[10]。

中國海岸帶的基礎類型包括河口岸、基巖岸、沙礫質岸、淤泥質岸、珊瑚礁岸和紅樹林岸6種,在不同的海岸帶類型中分布著不同的生態系統,包括入海河口、紅樹林、灘涂濕地、海灣等近海海洋生態系統,近年來人工岸線占比大幅增加。自改革開放以來,海岸帶經濟成為中國經濟的重要組成部分[11],中國約有40%的人口以及60%的GDP位于海岸帶地區。經濟的快速發展和開發活動的逐漸增多導致大量海洋污染的產生,加之氣候變化等多項因素,部分海岸帶生態系統遭到破壞甚至退化。

隨著全球變暖,中國海平面上升加速。1980—2022年中國海平面平均上升速度為3.50 mm/a,并以0.06 mm/a的速度持續上升[12]。海平面上升導致海岸侵蝕日益嚴重,目前中國近70%的砂質海岸以及一些淤泥質海岸受到不同程度的侵蝕,約有49.5%的沙灘受到嚴重侵蝕,直接影響居民生活、土地利用、港口航運等,海岸侵蝕已成為限制海岸帶地區社會經濟發展的主要自然災害[13]。此外,海水入侵、土壤鹽漬化、咸潮入侵等也是中國海岸帶面臨的挑戰[14]。

1.2.2 韓國

韓國位于朝鮮半島南部,三面臨海,海岸帶面積較大,約占全國總面積的32.3%。韓國工廠用地中的沿岸面積占48.5%,產業園區中的沿岸面積占64.8%[15]。韓國海岸帶面積及人口占比如圖1所示。

圖1 韓國海岸帶面積及人口占比Fig.1 Coastal area and population ratio of South Korea

由圖1可以看出,韓國海岸帶面積及人口占比分別為32%和28%,表明海岸帶是韓國的高生產力地區。隨著韓國人口及生產活動的快速增加,海岸帶憑借其獨特的位置和資源優勢成為韓國經濟重點發展地區,隨之而來的垃圾污染以及生態系統退化等問題日益突出。當前韓國對于海岸帶利用與保護的爭論日益增多,該問題已成為韓國亟待解決的社會問題[16]。

隨著韓國《第二次沿岸整備基本規劃(2010—2019)》的結束,韓國海岸帶綜合環境得到極大改善,沿岸保護項目被積極推進并取得明顯成就,但韓國海岸帶仍面臨諸多問題。韓國《第三次沿岸整備基本規劃(2020—2029)》調查顯示,1991—2020年韓國海平面上升9.1 cm,近10年來的海平面上升速度更是達到3.48 mm/a。此外,韓國受臺風及海岸侵蝕等災害影響愈加突出。研究表明,隨著氣候變化的加劇,韓國臺風的發生頻率及強度越來越大,對海岸帶及海島帶來的危害日益加劇。根據韓國2019年海岸侵蝕實態調查結果(表2),海岸侵蝕等級欠佳和嚴重的占比達61.2%,災害類型包括橫斷流沙、沿岸流沙、護岸沖刷、坍塌、飛沙、緩沖區減少等。除海岸侵蝕外,韓國還存在海水泛濫、越堤等海岸災害。

表2 韓國2019年海岸侵蝕實態調查結果(250處)Table 2 Statistics of coastal erosion in South Korea in 2019(250 places)

2 中韓無居民海島與海岸帶管理現狀

2.1 中國

中國以《中華人民共和國海島保護法》為基本制度框架,該法律與《無居民海島保護和利用指導意見》《關于海域、無居民海島有償使用的意見》《省級海島保護規劃編制管理辦法》《無居民海島開發利用審批辦法》等相關規章制度共同構成無居民海島管理制度體系。基于該體系,根據海島資源、生態、環境等條件,采用“就高不就低”的原則,中國無居民海島可劃分為4個等別[17](表3)。

表3 中國無居民海島等別劃分Table 3 Classification of uninhabited islands in China

中國無居民海島管理仍存在亟待解決的問題。①無居民海島開發利用分類體系不完善,不能根據海島開發利用的實際情況進行合理有效的差異化管理。例如:工業用島和氣象觀測用島對海島的影響差異巨大,但其審批及技術要求是相同的。②無居民海島綜合資源調查不全面,已開展的調查覆蓋要素及范圍有限,且以海島類型、地質地貌、氣象因子和主要人類活動為主,往往缺失對植被、鳥類、潮間帶及周邊海域生物多樣性以及高分辨率地形等要素的調查。海島資源及生態環境本底信息不完善,無法滿足無居民海島生態保護以及開發利用的精細化管理要求。③無居民海島存在歷史遺留權屬問題。《中華人民共和國海島保護法》明確規定“無居民海島屬于國家所有,國務院代表國家行使無居民海島所有權”,而部分地方政府仍在頒發集體土地所有權證或集體林地所有權證等,造成無居民海島所有權模糊和國有自然資源流失。目前中國無居民海島管理制度體系正在不斷完善,國務院機構改革后,無居民海島作為自然資源得到統一管理,自然資源部開展的無居民海島開發利用現狀普查為解決無居民海島自然資源以及權屬問題提供科學支撐。

海岸帶是受陸海雙重影響的重要生境與生態交錯區。自然資源部組建以來,中國海岸帶空間規劃與管理的矛盾有效緩解,但綜合管理法律體系仍不完善[18]。中國在海岸帶管理方面沒有綜合性的法律法規,目前有關海岸帶管理及開發利用等方面的規定分布于各相關法律法規。例如:海岸帶陸域部分適用《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市規劃法》等,海域部分適用《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》等。這種情況導致陸域與海域的管理和發展無法進行有效的協調統籌,不利于陸海統籌的發展戰略。

2.2 韓國

當前韓國的海島管理政策多見于海島綜合立法中,其中既有《無人島保護及管理法》《島嶼開發促進法》等針對所有海島的統一立法,也有《關于獨島等島嶼地域生態系統保護的特別法》等針對某個海島的單獨立法。此外,其他法律法規中也有涉及無居民海島管理的內容,如《自然環境保護法》《濕地保護法》《海洋生態系統保護與管理法》《沿岸管理法》[19]。依據《無人島保護及管理法》,韓國將無居民海島分為4個類別(表4)。

表4 韓國無居民海島類別Table 4 Uninhabited island category of South Korea

韓國于2019年開展第二次無居民海島實況調查,調查以全羅南道南海岸為主,系統掌握其無居民海島現狀和資源分布。以此次調查為基礎,韓國制定《第二次無人島綜合管理規劃》(表5)。

表5 韓國第二次無居民海島綜合管理規劃Table 5 Second uninhabited islands management plan of South Korea

根據該規劃內容,目前韓國已解決部分問題,但多部門共同管理的局面尚未有效改善,在無居民海島管理方面仍然存在矛盾。此外,《第二次無人島綜合管理規劃》從4個方面提出對無居民海島進行綜合管理。①對海洋污染實施源頭監管,在無居民海島建設海洋垃圾回收處理項目,推進無居民海島水生生物資源現狀及棲息地調查。②開展典型海島的調查與管理實踐,針對指定的無居民海島每年開展特殊化管理與綜合調查。③推進地方自治團體參與無居民海島治理,突出海島自身優勢,將無居民海島打造成“令人向往的海島”。④推進《第四次島嶼綜合開發10年計劃(2018—2027)》,改善海島生態環境,增加以提高居民收入為目的的開發項目。目前韓國以創造充滿自然與人類、健康與活力的無居民海島為愿景,通過合理開發利用和特色支持政策,讓越來越多的國民走近無居民海島。

韓國海岸帶綜合管理以1996年出臺的《海岸帶管理法》為主,以《公有水面管理法》《海洋環境管理法及濕地保全法》《領海與毗連水域法》等為輔,將海域與陸域進行綜合管理[20]。同時,約有50余部法律法規中含有海岸帶管理規劃及政策方面的內容。依據《海岸帶管理法》的規定,韓國每5年開展1次海岸帶基礎調查,并以10年為單位制定沿岸整治計劃。目前韓國已完成2次沿岸整治計劃,均取得良好效果,正積極推進第三次沿岸整治計劃,以打造耐災害的沿岸空間、強化應對氣候變化的沿岸適應能力以及提高親水性和沿岸價值為三大戰略目標,在國家海岸帶綜合管理計劃的指導下促進海岸帶生態環境的可持續發展。

3 中韓無居民海島與海岸帶管理對比

3.1 面臨的問題

中國與韓國依據各自國情,在無居民海島與海岸帶發展管理方面存在較多不同的措施與政策,但都以海島與海岸帶可持續發展為目標。目前中韓無居民海島與海岸帶管理主要面臨兩大問題。

3.1.1 無居民海島發展方式不合理,海島生態環境遭破壞

中韓都擁有豐富的無居民海島資源,如何保護與合理開發利用是兩國共同面臨的問題。由于無居民海島生態系統具有明顯的地理隔離性和生態脆弱性,不合理的開發利用方式對海島的破壞是巨大的,而在海島開發利用規劃與實施過程中往往容易忽略海島本身的自然屬性[21]。炸島炸礁、挖砂取石、亂圍亂填、砍伐植被等不合理的開發利用方式導致海島生態系統遭到破壞,海島地形地貌被改變,島上珍貴的自然資源被嚴重破壞。高強度的人類活動對海島生態環境的沖擊日益凸顯,海島生態面臨不可預知的風險。

3.1.2 人口壓力過大與自然災害頻發導致環境與發展不協調

中韓海岸帶經濟在國家經濟中的占比均較高,兩國均在海岸帶地區大規模建廠以及開展開發利用活動,加之海岸侵蝕、臺風等自然災害影響,勢必造成環境與發展的不協調。解決海岸帶發展與生態保護之間的不協調問題以及促進海岸帶可持續發展,是當下中韓海岸帶發展的共同目標。

3.2 理論與方法

3.2.1 法律和管理體系

從法律層面看,中國以《中華人民共和國海島保護法》為基礎制度框架,其他法律輔之,共同構成無居民海島法律體系;同時,由國家主導、多部門共同管理,構成無居民海島管理體系。韓國是以綜合立法為主的法律體系,管理體系與中國基本相同。中國無居民海島法律體系與韓國相比具有一定的優勢,可大幅度降低各部門管理之間的矛盾。

從管理層面看,中韓對無居民海島的種類劃分均較明確,均依據不同的海島生態制定相應發展規劃。中國的無居民海島管理起步較晚,與韓國相比管理優勢不明顯,尤其是在無居民海島開發利用與信息化管理方面可以借鑒韓國的先進經驗。韓國對于無居民海島的重視程度較高,如韓國每月會選定1個無居民海島進行宣傳,提高國民對無居民海島的認識。在信息化方面,韓國已完善無居民海島信息系統并建立無居民海島實況調查數據庫,不僅有利于無居民海島管理,而且對相關法律政策的制定具有積極意義;中國的無居民海島信息系統正在建設,一些海島的綜合信息尚無法及時獲取。此外,中國對于不同的無居民海島開發項目采用相同的審批流程,管理效率有待進一步優化。

3.2.2 管理方法

中韓海岸帶管理均采取綜合管理的方法,韓國由中央政府主導、地方政府輔助,中國則由地方政府主導、因地制宜。

海岸帶處于陸域與海域交界處,是陸地經濟與海洋經濟的樞紐,發展地位尤為重要。中韓均積極接受1992年聯合國環境與發展大會中關于海岸帶的建議,采取綜合管理的方式加快推進海岸帶可持續發展。在實施程序上,韓國出臺《海岸帶管理法》,海岸帶管理由中央政府主導并交由地方政府實施,但在具體實施過程中出現較多問題,如《海岸帶管理法》的時效性不高、缺乏執行力、缺乏實質性管理手段;隨著韓國沿岸整治計劃的實施,海岸帶生態環境得到巨大改善。中國雖然沒有專門用于海岸帶的法律,但在綜合管理體制下由地方政府自行主導海岸帶綜合管理,形成“廈門模式”等適應地區發展實際的管理體系,對海岸帶發展十分有效;自然資源部的成立為海岸帶高效發展帶來契機,目前中國正基于陸海統籌的發展理念大力推行海岸帶綜合管理且初見成效[22]。

4 中韓無居民海島與海岸帶發展方向與合作展望

4.1 發展方向

中韓均為海洋管理能力較強的國家,未來兩國可以互相借鑒發展管理模式。

在無居民海島方面,中國應加強無居民海島信息系統建設,推進無居民海島管理體制改革,加大對無居民海島的宣傳力度;加快無居民海島管理模式改革,促進項目申報流程精細化以及項目建設過程規范化,依據地理條件及生態環境對無居民海島精細分類,制定無居民海島綜合管理規劃,做到因地制宜,最大程度利用海島資源。中國無居民海島眾多、發展潛力巨大,應推進無居民海島的統一管理和特色發展,加快解決現存的海島確權等問題。

在海岸帶方面,隨著綜合管理模式的發展,中國海岸帶綜合管理取得初步成效,目前最大的問題是缺少專門用于海岸帶管理的法律。《中華人民共和國海域使用管理法》的適用范圍以海域為主,僅有部分內容適用于海岸帶,使得陸域和海域無法得到有效的綜合管理。基于陸海統籌的發展戰略,中國應完善海岸帶法律體系,促進海岸帶綜合管理立法,有針對性、適用性地建立海岸帶發展與保護法律;完善海岸帶管理體制,以中央為核心并逐步擴展至地方,提高地方的海岸帶綜合管理意識,如山東省成為中國首個實現沿海城市全部制定海岸帶保護法規的省份。同時,協調各部門之間的管理矛盾,強化部門合作,將海岸帶管理權力集中,為海岸帶綜合管理提供保障[23]。此外,公眾的參與和支持將更好地促進海岸帶綜合管理的發展,應積極宣傳海岸帶綜合管理,培養全民意識,調動公眾積極性。

韓國在海岸帶管理方面應提高《海岸帶管理法》的法律地位以及擴大其管理范圍,并將其作為海岸帶綜合管理的首要法律依據;加強地方政府權力,監督地方計劃實施,建立地方競爭模式,促進海岸帶綜合管理及可持續發展。同時,應進一步提高全民積極性,推進全民參與海岸帶資源環境保護與治理。

4.2 合作進展

在“聯合國海洋科學促進可持續發展十年”(以下簡稱“海洋十年”)背景下,中韓應加強合作,共同面對藍色經濟發展帶來的機遇與挑戰。

自1992年中韓建交以來,兩國海洋合作日益增加。以1994年簽署的《中國國家海洋局與韓國科學技術部海洋科技合作諒解備忘錄》為基礎框架,中韓于1995年簽署《關于建立中韓海洋科學共同研究中心的協議書》,并成立中韓海洋科學共同研究中心;該中心的成立標志著中韓海洋科技合作與交流有了實施主體和平臺,中韓海洋科技合作全面展開并進入實質性階段。為保證有效交流與合作,中韓海洋科技合作建立了3個層次的合作機制,分別為中韓海洋科學技術合作聯合委員會、中韓海洋科學共同研究中心管理委員會、中韓海洋科學共同研究中心。在此基礎上,中韓共同資助了包括海洋環境、數據共享服務、海洋經濟與文化、海洋資源等領域在內的60余項合作項目。

除海洋科技外,中韓在海洋執法、極地合作、學術交流、深海礦產等方面的合作愈加頻繁。在海洋執法方面,2009年韓國海洋警察廳與原中國海監總隊互相正式訪問,就海洋執法和職能等問題深入交流,并簽署《中華人民共和國海監總隊和大韓民國海洋警察廳合作諒解備忘錄》;自2011年起,中國每年派專員前往韓國參加亞洲、非洲國家海上執法交流合作項目;2012年中韓海洋執法船首次交流,加深了兩國的互信合作,自此兩國在海上救助、信息交換、預防海洋污染等領域的合作效果顯著。在極地合作方面,中韓在氣象、冰芯等領域開展合作調查與研究,韓國科學家參加了中國第一次至第四次北極考察,中國科學家參加了韓國的北冰洋科學考察,分別獲得大量數據與樣品;中國“長城站”與韓國“世宗站”距離較近,兩站在后勤保障方面開展多次合作,促進兩國在極地領域的交流與合作。在學術交流方面,自1995年以來,中韓組織大量的聯合學術交流會,共同促進海洋科學熱點問題的交流,兩國平均每年舉辦大型聯合學術研討會超過5次,至今已舉辦90余次。在深海礦產方面,中國大洋礦產資源研究開發協會與韓國海洋資源研究所于1991年建立聯合召開中韓深海礦產資源研究開發合作會議和深海采礦技術研討會的交流合作機制,在深海礦產資源勘探和加工利用等方面合作頗多。

近年來中韓海洋合作領域不斷擴大,合作機會逐漸增多,兩國海洋合作已進入嶄新時代。與此同時,根據《聯合國海洋法公約》,中韓雙方主張的專屬經濟區和大陸架在黃海和東海存在部分重疊。因此,海域劃界是中韓海洋合作亟待解決的問題,兩國應遵循公平原則,積極促進海洋事業的可持續發展。

4.3 合作展望

未來中韓海洋合作面臨的機遇和主要領域包括3個方面。

4.3.1 海洋空間規劃

目前中韓在海洋空間規劃方面具有很多共性,兩國均將海洋空間規劃視為規范海洋開發利用活動、緩解用海矛盾和保護海洋環境的基本制度,以此為基礎,將海域自然屬性與國民經濟、社會發展長期規劃相結合,制定海洋空間規劃政策以及劃分海域基本功能區(表6),并分別為不同功能區制定相應的要求和標準,以此促進海洋開發、保護與管理的可持續發展。隨著中韓海洋領域合作的不斷加深,應進一步在海洋空間規劃方面加強合作與交流,互相借鑒海洋空間規劃成功經驗,推動海洋空間規劃體系的完善和效益的發揮,促進兩國海洋事業的發展[24]。

表6 中韓海洋功能區分類Table 6 Classification of marine use areas in China and South Korea

4.3.2 海島海岸帶經濟

中韓海岸帶隔海相望,經濟往來頻繁。中韓應以“海洋十年”為基礎,加大海岸帶經濟往來,擴大合作領域,促進海岸帶可持續發展。在無居民海島方面,可實施劃界背景下的點對點海島精準幫扶,發揮長處、補足短處,共同促進海島可持續發展。

4.3.3 海上運輸和物流

目前中韓已在海運、港口物流、航空運輸以及建立東北亞地區國際單元化海運網絡等方面開展交流與合作。中韓海上運輸距離較近,在堅持平等互助的原則下可加大合作力度,促進雙邊貿易增長。中韓“四港聯動”(威海-仁川)整車運輸試運行的成功[25]表明兩國海上運輸和物流合作的發展潛力巨大,未來將成為雙邊貿易經濟的重要組成部分。

5 結語

隨著藍色經濟的發展,無居民海島與海岸帶成為中韓發展領域的重要組成部分。通過對中韓無居民海島與海岸帶管理發展現狀的梳理,兩國對無居民海島與海岸帶的關注程度日漸提升。在無居民海島方面,兩國管理體系的側重點不同,但都大力開展無居民海島建設;在海岸帶方面,兩國都以海岸帶綜合管理為原則,促進海岸帶協調可持續發展。對于中韓共同存在的無居民海島與海岸帶管理、法律體系及自然災害等問題,兩國采取的解決方式不同,因此互相借鑒、吸取經驗有助于兩國制定更適合本國國情的管理政策,更好地把握發展時機,促進海洋經濟快速可持續發展。

在“海洋十年”以及黃海大海洋生態系(YSLME)生態環境保護的大背景下,中韓應以建交30周年為契機,以合作成果為前提,進一步加強海洋合作,抓住機遇,擴大合作領域,促進藍色經濟可持續發展,為促進兩國在海洋科技與管理領域的深入合作貢獻力量。