中國參與全球海洋治理的路徑研究
——基于SWOT-PEST矩陣分析

汪路 ,郭婷,2 ,方秦華,2

(1.廈門大學環境與生態學院 廈門 361102;2.廈門大學海洋與海岸帶發展研究院 廈門 361102)

0 引言

21世紀以來,海洋在國際政治、經濟、軍事和科技等領域的戰略地位日漸上升[1]。在全球化時代,海洋不僅成為各國賴以生存和發展的空間,也成為國家間相互博弈、爭權奪利的“競技場”[2]。海洋地緣競爭的加劇引發用海“公地悲劇”,人類過度追求高速經濟發展導致海洋污染、資源短缺、氣候變化和生物多樣性銳減,海洋霸權主義使海上沖突不斷升溫,傳統安全與非傳統安全問題不斷交織,治理赤字日益凸顯[3]。在此背景下,通過開展全球海洋治理來化解“公地悲劇”、緩解人海矛盾、破解用海沖突迫在眉睫。中國是世界公認的海洋大國,海洋命運共同體的重要理念不僅是對未來人類發展方向的前瞻性思考和倡議,更是中國實現“向海而興”的必然選擇[4]。因此,在海洋命運共同體視域下,探究中國參與全球海洋治理的實踐路徑,對中國建設海洋強國乃至深化全球海洋治理具有一定的理論和現實意義。

近年來,關于全球海洋治理的研究受到國內外學者的廣泛關注。在國外研究方面:?sterblom等[5]探討如何采用海洋適應性管理手段來應對海洋資源危機;Zhang[6]認為當前仍缺乏多主體共同治理的全球海洋生態環境保護體系,并從任務、理念和模式3個方面探討全球海洋生態治理的實現路徑;Mahon等[7]對全球海洋生態系統管理安排進行分析,發現其呈現“多中心”的集群化特征,且集群有助于海洋治理目標的實現;Blythe等[8]基于案例分析研究當前海洋治理的政治轉型模式,發現政治手段對海洋治理至關重要;Adewumi[9]探討區域海洋治理與全球海洋治理之間的關系,并提出政府、機構、學者等多元主體平衡區域海洋治理和全球海洋治理的有效路徑。在國內研究方面,海洋命運共同體與全球海洋治理之間的關系始終是研究熱點。盧靜[1]認為構建海洋命運共同體是解決全球海洋治理難題的中國方案;朱鋒[10]認為海洋命運共同體是對人類命運共同體的深化,應該通過“一帶一路”倡議、推進海上安全合作等方式促進海洋命運共同體的構建;馬金星[11]基于全球海洋治理觀,從理念轉化、海洋生態環境保護和海洋經濟發展3個方面提出構建海洋命運共同體的具體路徑。此外,國內諸多學者對中國參與全球海洋治理進行研究。傅夢孜等[12]認為中國應通過構建“藍色伙伴關系”、推動海洋綠色發展、拓展藍色經濟空間、構筑海上安全網等行動來積極參與全球海洋治理;張衛彬等[13]認為中國應向全球積極推廣海洋命運共同體理念,為構建全球海洋生態治理體系貢獻中國智慧。

總體來看,當前國內關于全球海洋治理的研究相對完善,具體涵蓋全球海洋治理、海洋命運共同體和中國參與等方面。但中國參與全球海洋治理的客觀形勢尚未清晰,戰略選擇和實踐路徑有待深入探討。本研究旨在厘清中國參與全球海洋治理的優勢與劣勢、機遇與挑戰,以期為中國進一步深化全球合作、完善國際治理體系、提升海洋治理能力提供參考。

1 全球海洋治理的概念和發展

1.1 全球海洋治理的概念

治理是指公共或私人部門共同管理事務所采取的所有行為的總和,是協調各方沖突和平衡多方利益的持續性、動態性過程,其中包含強制和非強制性的制度規則和相關安排[14]。全球治理的概念緣起于“歐洲協調”時期,是對全球化進程所產生問題的“制度性回應”[15],具體強調多種社會主體依照國際規制參與跨界問題的協商合作,從而維持正常的國際社會秩序[16]。

全球海洋治理是全球治理理論在海洋領域的延伸和運用[17]。全球海洋治理體系的理論框架具體包括治理主體、治理客體、治理規制和治理目標4個要素,其本質是海洋治理主體為實現既定目標在相關規制約束下對客體進行規范化治理的過程[16]。具體而言,海洋治理主體是主動實施者,包括主權國家、國際政府與非政府組織、跨國公司和公眾;海洋治理客體是被動接受者,包括全球性的海洋問題和涉及用海活動的人類行為;治理規制是治理主體的行動框架和指南,包括規范用海行為和維護海洋秩序的全球性或區域性的法律、政策、公約和協定等,如《聯合國海洋法公約》《南極條約》和《南海各方行為宣言》;治理目標是治理的價值、意義和根本方向,包括促進人海和諧以及海洋可持續發展等(圖1)。

圖1 全球海洋治理體系Fig.1 Global ocean governance system

1.2 全球海洋治理的發展歷程

隨著人類對海洋認知和開發程度的不斷提高,國際海洋秩序經歷數次發展和演化,國家和地區之間圍繞海洋權益、規則制度和話語權的競爭推動全球海洋治理體系的形成、發展和演化。全球海洋治理的發展歷程大致可分為3個階段。①15世紀至20世紀40年代,即海洋控制與爭奪階段。此階段葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國、美國交替爭奪海上霸權,通過海上交通和軍事活動掌控海洋事務;人類對海洋的認知、科技水平以及海洋開發利用程度有限,交通運輸和漁業捕撈是主要的全球海洋活動。②1945年至20世紀90年代,即開發與規則構建階段。世界各國開發利用海洋的訴求日益迫切,人類的海洋活動開始擺脫無序狀態,明確相關規則并構建話語權,建立“基于規則”的全球海洋治理新秩序。③21世紀至今,即深度調整和演變階段。海洋治理得到國際社會的廣泛重視與支持,但與此同時,治理矛盾和分歧也逐漸凸顯,國際海洋政治格局逐漸走向多極化。

1.3 中國參與全球海洋治理的演變

1925年中國加入《斯瓦爾巴德條約》是中國早期參與全球海洋治理的標志性事件[18],但中國真正參與全球海洋治理是在1949年中華人民共和國成立之后。根據中國參與全球海洋治理的程度、里程碑事件以及地位的演變,其參與階段可劃分為被動參與、積極參與、全面參與和深度參與4個階段。在這一過程中,中國逐漸從全球海洋治理的舞臺邊緣走向舞臺中央(圖2)。

圖2 中國參與全球海洋治理的演變Fig.2 The evolution of China's participation in global ocean governance

(1)被動參與階段(1949-1978年)。此階段中國加入由西方國家主導的海洋治理體系,且長期處于全球海洋治理的舞臺邊緣[3]。雖然中國在1973年恢復國際海事組織成員國地位并參加聯合國第三次海洋法會議,但在國際議題設置和條約起草等方面沒有主動提出新規則和新建議[19]。

(2)積極參與階段(1978—2000 年)。1978 年中國的改革開放為參與全球海洋治理提供先決條件[5],中國參與全球海洋治理開始由被動跟隨轉向主動引領,并在全球海洋治理舞臺上有了一定的影響力。積極參與國際海洋事務,先后與美國和日本等國家開展海洋科研合作,主動加入國際科聯海洋研究科學委員會(SCOR)、亞太經合組織海洋資源保護專題組等眾多國際組織,加入《南極條約》并建立南極科考站;制定《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國領海及毗鄰區法》等一系列法律法規,為完善國際海洋治理體系做出中國貢獻。

(3)全面參與階段(2000—2012年)。此階段中國在國際舞臺更加活躍,更廣泛地參與全球海洋治理。在海洋經濟方面,2003年《全國海洋經濟發展規劃綱要》是中國首個指導全國海洋經濟發展的綱領性文件[20];在海洋科技方面,主動牽頭發起海洋領域大規模國際合作調查研究計劃——西北太平洋海洋環流與氣候實驗(NPOCE)[21]等海洋科研項目,與印度開展海洋氣候領域的科研合作;在海洋治理體系建設方面,2002年與東盟各國簽署《南海各方行為宣言》,2005年與朝鮮簽訂《中朝關于海上共同開發石油的協定》,2008年與日本達成《東海問題原則共識》,2010年與歐盟委員會簽署《關于在海洋綜合管理方面建立高層對話機制的諒解備忘錄》,不僅有力維護本國海洋權益,同時推動區域性的海洋治理實踐[22]。此階段中國進一步承擔起全球海洋治理的大國責任,影響力與話語權逐漸提升。

(4)深度參與階段(2012年至今)。中國開始為全球海洋治理提供更多的公共產品,更主動地承擔全球海洋治理責任。提出海洋命運共同體理念,發出“建立和諧海洋秩序”的中國聲音;“海洋負排放”(ONCE)等國際大科學計劃入選聯合國“海洋十年”項目,為應對全球氣候變化提供中國科學方案;積極帶動和引領更多國家積極參與海洋事務,打破少數海洋大國治理海洋的格局。對外,發起“一帶一路”倡議,構建“藍色伙伴關系”,向國際社會提供資金、技術、人才和平臺等支持;對內,提出建設海洋強國和“科技興海”等戰略,形成具有中國特色的海洋治理觀,塑造海洋大國的國際形象。此階段中國已經站在全球海洋治理的舞臺中央。

2 中國參與全球海洋治理的SWOT-PEST分析

本研究應用SWOT-PEST 矩陣,分別從政治(P)、經濟(E)、社會(S)和技術(T)4個方面總結中國參與全球海洋治理的優勢(S)、劣勢(W)、機遇(O)和威脅(T)。

2.1 中國參與全球海洋治理的優勢

2.1.1 政治優勢

隨著綜合國力的提升和海洋事業的發展,中國在全球和區域的影響力日益提升,在國際海洋事務中的話語權大幅提高。中國積極支持聯合國等國際組織開展的各項工作,在國際社會擁有較高的影響力和美譽度;提出具有中國特色的海洋治理理念,豐富全球海洋治理的理論體系。

中國具有制度優越性,既可以保證決策的統一性和高效性[7],又可以有效發揮多元主體的協同作用。此外,中國對海洋愈發重視,黨的十八大、十九大和二十大均對海洋強國建設作出重要部署,為中國參與全球海洋治理提供政治空間和保障。

2.1.2 經濟優勢

中國擁有綿長的海岸線和廣闊的管轄海域,海洋資源十分豐富,良好的資源稟賦為海洋經濟發展提供動力和支撐。在此基礎上,中國海洋經濟發展規模大且增速快,2022 年海洋生產總值達94 628 億元,2012—2022年海洋生產總值增長88.9%,海洋經濟規模自2016年已超過美國[23];海洋產業門類相對齊全,海洋漁業、海洋交通運輸業、濱海旅游業和海洋油氣業已經成為海洋支柱型產業,提供的海洋產品和服務質量走在世界前列。

2.1.3 社會優勢

中國沿海地區經濟社會發展水平較高,海洋重大基礎設施建設規模不斷擴大,海洋重大科技相關的基礎設施支撐能力顯著提高,圍繞海洋權益維護、海洋經濟發展、海洋資源開發的一系列基礎設施建設的綜合效益不斷顯現[24]。

中國海洋領域科教文衛建設發展成效顯著。積極參與國際海洋科研計劃,海洋科學研究水平走向世界一流;海洋教育體系不斷完善,建設一批高水平、高質量的海洋高校,不斷建立一流海洋學科和海洋研究基地[25];重視海洋文化建設,舉辦“海洋文化節”等大型海洋活動,海洋文化產業蓬勃發展,全民海洋文化水平和海洋意識有所提升。

2.1.4 技術優勢

中國海洋自主創新能力顯著提高,海洋科研人員數量和經費投入有所增加,海洋專利申請量和專利授權量增速較快,“蛟龍”號、“深海勇士”號、“奮斗者”號等重大海洋高新技術成果躋身世界前列。

中國海軍和警衛等海洋“硬實力”不斷增強,有力保障海洋權益;海洋重大科技研發和成果轉化等海洋“軟實力”也不斷增強,為進軍深遠海和極地等新興領域提供支撐[2]。

2.2 中國參與全球海洋治理的劣勢

2.2.1 政治劣勢

中國是半封閉的大陸邊緣涉海國,鄰國眾多,外部地緣環境和政治形勢相對復雜,各國海洋治理規則與界限的模糊性以及海洋治理機制的分裂性導致海上沖突加劇。在此情形下,中國維護海洋權益和海上安全尚存挑戰。此外,中國的國內海洋法律體系仍有待完善,對于海洋基本問題仍缺少制度性規范,涉海各部門間的法律協調度不夠,海洋立法的前瞻性有所欠缺[26]。

2.2.2 經濟劣勢

中國海洋產業結構仍不合理,海洋產業布局亟待優化。海洋資源開發利用方式仍較粗放,導致近海環境污染嚴重,海洋生態環境面臨巨大壓力。沿海城市海洋經濟發展差距較大,發展不均衡問題突出。海洋經濟的資源依賴程度高,傳統海洋產業占比較大,海洋戰略性新興產業占比較小,海洋產業集中度較高導致產業韌性不足。

2.2.3 社會劣勢

中國參與全球海洋治理的主體相對單一,更多以政府為核心參與全球海洋治理,非政府組織的參與能力較弱,且參與意愿和動能不足。此外,中國現階段仍存在重陸輕海、重經濟輕環境的海洋治理觀。

2.2.4 技術劣勢

中國海洋科技自主創新和研發能力較弱,海洋核心技術和關鍵部件的研發難以比肩國際一流標準。海洋科研成果轉化率較低,大部分海洋科研成果處于實驗室階段,實際轉化和應用不足。國際化人才儲備不足,人才培養缺乏針對性。

2.3 中國參與全球海洋治理的機遇

2.3.1 政治機遇

國際秩序的深刻變化導致全球海洋治理主體的多元化與權力的分散化,發達國家主導的全球海洋治理體系仍存在民主性缺失、代表性欠缺、海洋安全和海洋權益維護發揮作用有限等弊端[27]。隨著綜合國力的提高,中國勢必在國際社會擁有更多的話語權和影響力。

隨著以聯合國為核心的全球海洋治理體系的日益深化,聯合國先后發起“海洋大會”“可持續海洋商業行動綱要”和“海洋十年”等項目,中國積極加入全球海洋治理的國際合作網絡。2017年聯合國提出全球海洋治理的九大行動領域,并在《聯合國海洋法公約》框架下就國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性(BBNJ)養護與可持續利用等問題開展協商,均為中國參與全球海洋治理提供機遇和方向。

2.3.2 經濟機遇

構建區域全面經濟伙伴關系、中國-東盟合作、“21世紀海上絲綢之路”等國際合作為中國深度參與全球海洋治理增添新動力,同時進一步拓展中國海洋經濟發展空間[28]。隨著人工智能、大數據、云計算等數字技術的飛速發展,海洋經濟發展模式升級,海洋產業效率提高,海洋產業結構轉型升級,為中國海洋經濟發展帶來機遇。

2.3.3 社會機遇

隨著物質生活水平的提高,各國在海洋能源、海洋產業、海洋基礎設施、海洋文化服務、海洋科學研究和海洋貿易等方面的合作訴求愈發強烈,中國已在這些領域提供多元化、高水平、國際化的海洋合作平臺以及全球性、多樣化的海洋公共產品。隨著全球海洋開發程度的加深,海洋治理內容更加廣泛,涉及海洋環境保護、海洋生物多樣性養護、極地開發、國際海底區域開發等議題,政府、企業、個人和非政府組織等治理主體均參與其中。

2.3.4 技術機遇

中國積極參與聯合國教科文組織發起的一系列重大科學計劃,國際海洋科技合作提升中國海洋科技實力,不僅促進海洋學科的發展,同時提升海洋防災減災、海洋前沿技術攻關、海洋觀測預報等方面的能力,其成果使世界各國受益。此外,中國與美國、俄羅斯和歐盟等國家和地區頻繁開展海洋科技合作,并與韓國、印度尼西亞、馬來西亞等周邊國家簽署海洋領域合作協議,不斷擴大“藍色朋友圈”[29]。

2.4 中國參與全球海洋治理的威脅

2.4.1 政治威脅

國際政治經濟格局的復雜變化以及中國與其他海洋國家的競爭博弈為全球海洋治理增加不確定性。全球海洋治理體系尚缺乏最高標準的國際規范和行動框架,海洋治理利益分配不均,各國政治體制、價值觀念、歷史文化以及利益訴求等意識形態差異也導致各國海洋治理目標不一致,全球海洋治理格局呈現二元對立的局面。此外,當前全球海洋治理的規則體系仍由歐美海洋大國主導,中國融入全球海洋治理體系較晚,“西強東弱,北強南弱”的局面在短期內難以改變,全球海洋治理體系仍缺乏完整性和協調性,治理過程出現“各自為政”的問題[30],海上沖突、海上安全等問題嚴峻。

2.4.2 經濟威脅

隨著逆全球化思潮泛起,地緣政治關系復雜多變,單邊主義、保護主義日益盛行,海洋經濟面臨更多不確定性,國際海洋合作減少,大國面臨信譽危機,全球對抗性上升。新冠疫情后,全球海洋產業鏈、供應鏈的穩定性受到影響,海洋經濟復蘇面臨巨大挑戰。

2.4.3 社會威脅

盡管非政府組織參與全球海洋治理具有一定的法律依據,但國際上關于非政府組織參與全球海洋治理的法律法規仍存在碎片化問題,諸多治理依據仍為軟性的法律規定,相關條款表述較為模糊,對非政府組織的約束力不夠、指導性不強[31]。此外,中國在參與全球海洋治理的規則制定、議題設置、技術支持等方面的經驗和能力相對不足[21],導致多元治理主體不能深度參與。

2.4.4 技術威脅

雖然中國海洋“硬實力”和“軟實力”不斷增強,但一些國家仍不斷通過發展海洋軍事技術威脅中國的海洋權益。此外,中國在深海、公海、極地的科學研究、資源開發與實踐活動等方面也與發達國家存在明顯差距。

3 中國參與全球海洋治理的戰略選擇與實踐路徑

3.1 中國參與全球海洋治理的戰略選擇

通過SWOT-PEST 矩陣分析可以得知,當前中國參與全球海洋治理的內部優勢與劣勢并存,外部威脅大于機遇,整體發展形勢較好。將上述分析結果匹配到策略模型中,可以發現中國現階段更加適合多元型戰略(圖3)。

圖3 SWOT-PEST 策略模型Fig.3 SWOT-PEST strategy model

從內部來看,中國在海洋治理方面雖然公眾參與和科技研發能力較薄弱,但政治制度和經濟發展具備優勢,因此內部優勢大于劣勢。從外部來看,雖然綜合國力和影響力的提升、區域性合作伙伴關系的構建和海洋科研合作的加深為中國參與全球海洋治理帶來諸多利好,但中國仍面臨全球海洋治理機制、理念以及技術博弈等的威脅,因此總體而言外部威脅大于機遇。綜上所述,中國應揚長補短,充分利用自身優勢,積極應對外部威脅,并結合有利條件創造機遇,逐步從多元型戰略向增長型戰略轉變。

3.2 中國參與全球海洋治理的實踐路徑

根據上文分析,遵循“發揮優勢、克服劣勢、把握機會、化解危機、揚長避短、趨利避害”的原則[32],本研究從推廣理念、提升能力、完善規制和搭建平臺4 個方面提出中國參與全球海洋治理的實踐路徑。

3.2.1 推廣海洋治理理念

全球海洋治理應秉承人類命運共同體理念,以平等、包容、正義、開放、互惠、兼收并蓄等內涵充分闡釋海洋命運共同體理念,凸顯人海和諧的人文色彩。中國應將“以和平正義為特質、以合作共贏為導向、以人海和諧為追求”[12]的具有中國特色的海洋命運共同體理念向國際社會推廣,摒棄“重博弈,輕合作”治理觀念,帶領其他海洋國家共同深化“藍色伙伴關系”,將治理理念制度化并轉化為切實行動,從而破解全球海洋治理的合作困境。此外,中國曾存在“重陸輕海”的思想,陸海治理的二元分割導致人海矛盾日益突出。因此,中國應加強陸海統籌,摒棄“重陸輕海”的發展觀,不僅要加強海洋生態文明建設,促進海洋綠色可持續發展,還要科學規劃海岸帶空間等陸海交互界面,合理布局陸海產業,通過加強海岸帶綜合管理推進實施陸海統籌戰略,為全球提供陸海統籌治理經驗和樣板[33]。

3.2.2 提升海洋治理能力

中國應持續提升海洋經濟發展水平。對內,優化海洋產業結構,提高海洋戰略性新興產業占比,提升海洋科技創新驅動能力,大力發展海洋新能源、海洋生物醫藥、藍色碳匯等新興產業,建設具有競爭力的現代海洋產業體系。對外,推廣海洋經濟發展經驗,積極參與聯合國和APEC 等國際組織的藍色經濟議題[34],拓展海洋經濟發展空間;提升海洋公共產品供給能力,在海洋衛星通信、海洋應急救援、海洋災害預警、海洋環境保護和海洋安全維護等領域廣泛提供公共產品,依托聯合國“海洋十年”大科學計劃項目,以科學研究為紐帶,為國際社會提供更多元、高質量的海洋公共產品;加強深遠海合作,促進多元主體協同參與極地事務,提升極地治理能力。

3.2.3 完善海洋治理規制

當前全球海洋治理體系的核心是《聯合國海洋法公約》,中國應在此框架下積極參與聯合國、國際海底管理局、北極理事會等各類國際組織的海洋治理活動,為國際海洋規則的制定貢獻中國智慧。中國是維護《聯合國海洋法公約》精神的關鍵力量,曾全程參與BBNJ問題的重要磋商,未來應繼續支持BBNJ養護和可持續利用,積極參與構建國際法律秩序,在議程談判中日漸發揮領導作用。此外,應健全國內海洋制度體系,與時俱進更新和調整涉海法律法規,完善海洋事務管理機構,加快“海洋基本法”的制定和出臺,從政治、軍事、經濟、文化等各個領域為參與全球海洋治理確立基本準則和整體框架,推動國內海洋法與國際海洋法的接軌。

3.2.4 搭建海洋合作平臺

中國應依托現有的東亞海洋合作、上海國際海洋技術交易、中國海洋發展基金會、海洋科學大數據中心以及“海洋十年”海洋與氣候協作中心等平臺,深化國內外對話合作機制,通過舉辦“中國海洋經濟博覽會”和“廈門國際海洋周”等活動,為涉海企業“走出去”提供平臺與契機。創設國際海洋合作平臺,推進國際海洋合作項目,積極響應聯合國《濕地公約》,加快建設深圳“國際紅樹林中心”。依托東亞海岸帶可持續發展地方政府網絡、21世紀海上合作委員會等國際組織,推動建設“21世紀海上絲綢之路”;貫徹《藍色伙伴關系原則》,積極構建“可持續的藍色伙伴關系合作網絡”。遵循“大國是關鍵,周邊是首要,發展中國家是基礎,多邊是舞臺”的外交總體布局,深化與周邊國家和發展中國家的海洋合作,建設好中國-東盟國家海洋科技聯合研發中心、中韓海洋科學共同研究中心、中國-非洲海洋科學與藍色經濟合作中心、中國-小島嶼國家海洋合作高級別論壇等合作平臺,為中國深度參與全球海洋治理提供多領域、多層次、多區域的協商對話平臺。

4 結語

本研究基于治理理論,闡述全球海洋治理的基本概念和發展歷程,采用SWOT-PEST 矩陣分析中國參與全球海洋治理的具體形勢,提出中國參與全球海洋治理的戰略選擇和實踐路徑。全球海洋治理體系的產生與演變是主體、客體、目標、規制4個核心要素互相影響、協同運動的持續過程,隨著全球化進程的推進,全球海洋治理逐漸得到重視,并向多極化方向發展。中國參與全球海洋治理的發展進程大致劃分為4個階段:從行動上來看,中國由“被動參與”轉向“深度參與”;從地位上來看,中國從“舞臺邊緣”走向“舞臺中央”。總體來說,當前中國參與全球海洋治理的優勢大于劣勢、威脅大于機遇,未來應從多元型戰略向增長型戰略轉變。中國參與全球海洋治理的實踐路徑包括推廣海洋治理理念、提升海洋治理能力、完善海洋治理規制和搭建海洋合作平臺。