《中華人民共和國海洋環境保護法》中的藍碳保護制度研究

馮帥,廖浚超

(四川大學法學院 成都 610207)

0 引言

碳匯是指森林、濕地、海洋等各類生態系統吸收并固定大氣中二氧化碳(CO2)的過程、活動與機制。藍碳(或稱藍色碳匯、海洋碳匯)是指以海洋活動與海洋生物為載體的碳匯[1]。1992年《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)提出海洋生態系統在氣候變化中可能發揮積極作用,而直到2009年由聯合國環境規劃署(UNEP)、聯合國糧食及農業組織(FAO)和聯合國教科文組織政府間海洋學委員會(IOC/UNESCO)發布的《藍碳:健康海洋固碳作用的評估報告》中才出現藍碳的概念。相較于傳統的綠色碳匯(森林等陸地生態系統碳匯)而言,藍碳具有固碳量大、固碳效率高、固碳周期長等優勢[2-3],因而在其概念提出后即受到國際社會的重視。例如:2010年保護國際基金會(CI)、國際自然保護聯盟(IUCN)和IOC/UNESCO 共同發起“藍碳倡議”,并建立專門工作組向各國提供藍碳保護與恢復的科學依據和數據支撐。

《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)于2023年10月24日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議第二次修訂,修訂后的《海洋環境保護法》自2024 年1 月1日起施行。《海洋環境保護法》是我國海洋環境與海洋資源保護的基礎性法律,雖未明確提出藍碳的概念,但已加強對藍碳生態系統的保護,從而為藍碳入法提供可能。

1 《海洋環境保護法》對藍碳保護的制度安排

藍碳主要由海岸帶生態系統碳匯、漁業碳匯和微生物碳匯3個部分組成[1]。其中,以濱海紅樹林、海草床和鹽沼為主體的海岸帶生態系統是最主要的部分,根據《藍碳:健康海洋固碳作用的評估報告》,占海床面積不足0.5%的濱海紅樹林、海草床和鹽沼儲存所有海洋沉積物50%～71%的碳匯[4]。漁業碳匯的生物載體為養殖貝藻類和魚類[5]?！逗Ｑ蟓h境保護法》第一條將“保護和改善海洋環境”和“保護海洋資源”確立為價值目標,表明其已開始關注藍碳。

1.1 海洋資源之于藍碳保護的制度體現

《海洋環境保護法》并未對“海洋資源”作明確界定。在學理上,海洋中與人類生存和發展相關的一切資源都屬于海洋資源,主要包括具備經濟價值或科學價值的海洋生物資源,海洋水體、底床等海域資源,石油、天然氣等海洋礦產資源,以及由典型海洋生態系統(如紅樹林)或自然景觀組成的海洋自然環境資源[6]。海洋資源作為藍碳的重要載體,主要體現在《海洋環境保護法》第三十六條第二款、第五十四條和第六十四條。

第三十六條第二款為本次修訂的新增條款,其規定“開發利用海洋和海岸帶資源,應當對重要海洋生態系統、生物物種、生物遺傳資源實施有效保護,維護海洋生物多樣性”;紅樹林等藍碳生態系統符合該款的“重要”要求,應在資源開發中得到有效保護。第五十四條規定“向海域排放含熱廢水,應當采取有效措施,保證鄰近自然保護地、漁業水域的水溫符合國家和地方海洋環境質量標準,避免熱污染對珍稀瀕危海洋生物、海洋水產資源造成危害”;該條雖對“自然保護地”和“漁業水域”進行考量,但亦強調“海洋水產資源”,即重視對藍碳的生物載體之保護。循此邏輯,第六十四條規定“新建、改建、擴建工程建設項目,應當采取有效措施,保護國家和地方重點保護的野生動植物及其生存環境,保護海洋水產資源,避免或者減輕對海洋生物的影響”,亦是如此。

故而從理論上看,海洋資源受到《海洋環境保護法》的重視,意味著該法對藍碳的關注度隨之提高。但客觀而言,《海洋環境保護法》透過海洋資源而對藍碳予以考量仍屬于間接途徑,且相關規定較為寬泛。

1.2 海洋環境之于藍碳保護的內容設計

與藍碳的海洋資源方面相比,《海洋環境保護法》對海洋環境的考量更為全面細致。

1.2.1 對藍碳生態系統的特別保護

《海洋環境保護法》第三十三條第二款規定“國務院和沿海地方各級人民政府應當采取有效措施,重點保護紅樹林、珊瑚礁、海藻場、海草床、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業水域等具有典型性、代表性的海洋生態系統……”。與2017年修正的《海洋環境保護法》相比,該款主要有2項調整:①“海藻場、海草床”被增添為“具有典型性、代表性的海洋生態系統”;②國務院和沿海地方各級人民政府對此類海洋生態系統的“保護”義務被提升為“重點保護”義務。

(1)增添“海藻場、海草床”后,《海洋環境保護法》已基本涵蓋各類藍碳生態系統。具言之,濱海紅樹林、海草床和鹽沼作為3種重要的藍碳生態系統,其中紅樹林和海草床已被《海洋環境保護法》明確提及,鹽沼根據聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布的《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南的2013年補充版:濕地》亦可納入“濱海濕地”的范圍[7]。與此同時,根據《海洋環境保護法》第一百二十條對“漁業水域”的解釋,漁業碳匯亦在考量之列。海洋微生物雖未被《海洋環境保護法》直接提及,但紅樹林、鹽沼等海岸帶生態系統是其發揮碳泵作用的重要場所[8],故亦包括在內。

(2)由“保護”到“重點保護”的措辭彰顯《海洋環境保護法》對紅樹林等藍碳生態系統的愈發重視,并為其高水平保護提供可能。具言之,《海洋環境保護法》第四十八條第一款規定“禁止在自然保護地、重要漁業水域、海水浴場、生態保護紅線區域及其他需要特別保護的區域,新設工業排污口和城鎮污水處理廠排污口……”,第六十一條第二款規定“禁止在依法劃定的自然保護地、重要漁業水域及其他需要特別保護的區域,違法建設污染環境、破壞生態的工程建設項目或者從事其他活動”。若違反相關規定,第一百零二條第一款要求“由縣級以上人民政府按照管理權限責令關閉”。需要說明的是,盡管《海洋環境保護法》未明確規定“重點保護”與“特別保護”的聯系和區別,但若將其理解為立法者高水平保護特定區域的不同表達形式,則“重點保護”至少是“特別保護”的“雛形”,即對藍碳生態系統的保護而言具有促進作用。

總體而言,修訂后的《海洋環境保護法》對藍碳生態系統的保護范圍和保護力度均有所提升,故可以認為藍碳生態系統逐漸受到《海洋環境保護法》的特別保護。

1.2.2 對藍碳生態系統的優先修復改善

藍碳生態系統與海洋環境修復改善之間的關系可從2個方面理解。①濱海濕地、漁業水域等藍碳生態系統屬于海洋環境的組成部分,故而是海洋環境修復改善的對象之一;②藍碳生態系統可在海洋環境修復改善中發揮重要作用,如海藻、魚類、微生物等均可作為海洋環境的生物修復手段[9]。進言之,《海洋環境保護法》在修復改善的對象和手段上均確保藍碳生態系統的優先性。①在對象優先性上,《海洋環境保護法》第四十二條第一款要求“對遭到破壞的具有重要生態、經濟、社會價值的海洋生態系統,應當進行修復”,且“優先修復具有典型性、代表性的海洋生態系統”,即涵蓋主要的藍碳生物載體。②在手段優先性上,《海洋環境保護法》第四十四條第一款基本延續2017年修正版本中的第二十八條即“鼓勵發展生態漁業”以“改善海洋生態狀況”,并新增第三十七條即“鼓勵科學開展水生生物增殖放流,支持科學規劃,因地制宜采取投放人工魚礁和種植海藻場、海草床、珊瑚等措施”以“修復改善海洋生態”,故而在有多種海洋環境修復改善方法(如物理措施、化學措施或其他類型的生物措施)時,作為生物措施外在呈現的藍碳生態系統將被優先考量。然而不可否認的是,《海洋環境保護法》在手段優先性上還不夠完善,即僅持“鼓勵”態度,而未將之作為法律義務,其施行效果有待檢驗。

2 藍碳保護制度升級的現實需求

2.1 藍碳之于“雙碳”目標的實現

碳中和與碳源和碳匯密切相關。碳源是指特定主體在一定時間內對外排放碳的總和。當一定時間內人為碳排放量與人為碳吸收量相抵消時,即實現碳中和。故而除“減排”之外,“增匯”亦是實現碳中和的重要途徑[10]。研究表明,藍碳在全球碳匯中具有舉足輕重的地位,海洋是全世界最大的碳庫[11],如《藍碳:健康海洋固碳作用的評估報告》指出地球上生物捕集碳匯的55%屬于藍碳[4],IPCC發布的《2014年氣候變化綜合報告》表示海洋吸收30%的人為CO2排放量[12]?？梢?藍碳是我國實現“雙碳”目標的重要助力。

就現實情況而言,我國是世界上少數同時擁有紅樹林、海草床、鹽沼等主要藍碳生態系統的國家之一[13],在藍碳生物載體的豐富程度上具有先天優勢。然而從歷史上看,我國藍碳資源遭到嚴重破壞,目前較為匱乏。數據顯示,1950—2002 年我國紅樹林面積以平均每年1.2%的速度減少;1980—2013年我國沿海8個鹽沼的面積以每年3.2%的速度減少[14];截至2019 年,我國紅樹林面積為2.89萬hm2,僅占全球紅樹林總面積的0.2%[15]。據學者估計,全球海草床儲藏70億～237億t CO2當量,年碳匯量達6 496萬～38 760萬t CO2當量,但我國的相關數據分別僅為0.035億t和3.2萬～5.7萬t[1]。因此,為實現“雙碳”目標,我國積極保護和修復改善藍碳資源刻不容緩。

事實上,藍碳保護已在我國政策層面被關注。就頂層設計而言,2021年《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》與《2030 年前碳達峰行動方案》均強調“整體推進海洋生態系統保護和修復,提升紅樹林、海草床、鹽沼等固碳能力”。就重點領域而言,科技部等9部門共同研究制定的《科技支撐碳達峰碳中和實施方案(2022—2030年)》要求對鹽藻、藍藻固碳增強技術以及海洋微生物碳泵增匯技術等予以研究,自然資源部發布的《海洋碳匯經濟價值核算方法》和《海洋碳匯核算方法》為藍碳的量化及其經濟價值核算提供保障(強調保護修復的成效評估)。地方規劃例如:2021 年《廣東省海洋經濟發展“十四五”規劃》提出探索培育藍碳產業,積極建設藍碳生態系統,提升海洋固碳能力;2022年《山東省“十四五”應對氣候變化規劃》提出加快發展海洋碳匯,提高濱海濕地、海草床等海洋生態系統的碳匯能力;2023年《浙江省海洋碳匯能力提升指導意見》提出到2025年海洋碳匯水平應有鞏固提升。

2.2 藍碳市場之于全國碳市場的推動

實現“雙碳”目標的市場機制主要包括碳稅和碳交易。其中,碳交易機制可有效降低碳排放總量,是實現“雙碳”目標的重要市場化手段[16]。我國碳交易市場包括中國碳排放配額(CEA)市場與中國核證自愿減排量(CCER)市場,其中前者的參與主體限于控排企業,后者則引入控排企業之外的其他社會主體且是前者的重要補充。在CEA 市場機制下,控排企業被分配一定的碳排放額,在履約期內未用盡配額的企業可將剩余配額出售給排放超額的企業,從而促使控排企業的排放量與排放總量可控;在CCER 市場機制下,各主體在特定項目中自愿減少碳排放,并將核證自愿減排量(CER)出售給排放超額的企業用于抵消其超額排放。藍碳交易可被納入CCER 市場。

在2023年《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》公布之前,CCER 市場建設經歷清潔發展機制(CDM,2005—2012 年)、地方試點交易(2013—2017年)和一級市場中斷與重啟準備(2017—2023年10月)3個階段。在第一階段,CER 交易在《京都議定書》建立的CDM 下進行,但CER 價格持續下降且主要收購方(歐盟)不再接受CER 導致其嚴重受挫;在第二階段,CCER 市場建設開啟,并在北京、天津、湖北等地進行交易試點;在第三階段,由于CCER 價格偏低而無法反映真實減排成本、交易體量小且個別項目不規范,國家發展和改革委員會宣布暫緩受理相關項目申請(已備案的CCER 交易不受影響),并對《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》予以修訂[17];2023 年生態環境部、市場監管總局發布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》,意味著CCER 市場迎來重啟。

可以預見,在重啟的CCER 市場中,藍碳將受到更多重視。從實踐上看,以往藍碳在碳交易中發揮的作用十分有限,直到2021年我國才注冊首個藍碳交易項目,而至2023年才完成首單藍碳交易[18]。從規范性文件上看,2020年《碳排放權交易管理辦法(試行)》為全國碳市場建設奠定基礎,其中第四十二條將CCER 定義為“對我國境內可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證,并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量”,藍碳即可被解讀為其開放性規定(“等項目”)所涵蓋的廣闊領域之一。《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)(征求意見稿)》基本延續該定義,將CCER 項目限定在“可再生能源、林業碳匯、甲烷減排、節能增效等有利于減碳增匯的領域”。然而《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》并未采用前述措辭,而是在第九條采用“申請登記的溫室氣體自愿減排項目應當有利于降碳增匯,能夠避免、減少溫室氣體排放,或者實現溫室氣體的清除”之表述,其區別在于可再生能源、林業碳匯、甲烷減排等傳統項目不再被“偏愛”,而是將發展空間賦予新項目,表明相關部門或已開始注意到藍碳交易及其發展潛力。

生態環境部發布首批溫室氣體自愿減排項目方法學(以下簡稱項目方法學)也證明了這一點。項目方法學是CCER 項目審定與實施以及項目減排量的核算核查依據,包含核算方法、監測方法、項目審定與減排量核查要求。根據2012年《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》,項目方法學主要包括由CDM 轉換而來以及新開發2個類型,且二者均采用備案制?！稖厥覛怏w自愿減排交易管理辦法(試行)》第四十九條規定“2017年3月14日前獲得國家應對氣候變化主管部門備案的溫室氣體自愿減排項目應當按照本辦法規定,重新申請項目登記;已獲得備案的減排量可以按照國家有關規定繼續使用”?！稖厥覛怏w自愿減排交易管理辦法(試行)》第八條明確生態環境部負責組織制定并發布項目方法學等技術規范,并在第十條第一款第二項和第十七條第一款第二項明確申請登記的CCER項目和項目減排量應分別“屬于生態環境部發布的項目方法學支持領域”和“符合生態環境部發布的項目方法學”。2023年生態環境部發布首批4項項目方法學,涵蓋紅樹林修復,且紅樹林是藍碳的主要生物載體之一。不難看出,藍碳將在重啟的CCER 市場占據重要位置,完善與之配套的藍碳保護制度應是必然。

3 《海洋環境保護法》中藍碳保護制度的可能發展趨勢

《海洋環境保護法》的修訂為藍碳保護制度的建立健全奠定良好基礎。為強化藍碳保護制度,在“雙碳”目標和全國碳市場的現實需求下,藍碳法律屬性的廓清、藍碳增匯技術的制度設計、司法的適度能動和藍碳市場的規則供給或將受到更多關注。

3.1 藍碳法律屬性的廓清

藍碳的法律屬性直接影響藍碳保護與藍碳市場的規則設置。除衍生金融等方面的價值之外,CCER市場中的藍碳交易還可與CEA 相抵消,因而藍碳的法律屬性與碳排放權的法律定性關系甚密[19]。

關于碳排放權法律定性的討論,存在“公法屬性說”“私法屬性說”與“混合屬性說”3種主要學說。其中,“公法屬性說”認為碳排放權來自政府的行政許可或可視為受政府公權力強制的義務,“私法屬性說”將碳排放權歸為某種準物權、用益物權或新型財產權,“混合屬性說”將碳排放權視為“準物權+發展權”或“環境權+財產權”[20]。本研究認為:一方面,無論是藍碳還是作為其抵消對象的CEA,有關規則設置均指向碳排放總量控制和人類生存與發展,最終服務于國家利益,因此偏向于公法規制,在碳交易運行過程中政府監管作用的發揮亦賦予藍碳交易以公法屬性;另一方面,法律屬于治理手段之一,社會效益應是其主要考慮,而藍碳交易亦要顧及經濟和社會效益,即通過加快市場化進程,吸引更多社會資本進入,以促進藍碳產業發展。因此,過度強調藍碳的公法屬性或私法屬性均有所不妥,可采用“混合屬性說”。

在法理上,利益是權利的本質,但并非每項利益都構成權利[21]。權利應來自法律明文規定或法律規范邏輯,或能從法律原則和精神中推理得出[22]。故此,在法律規定之外,權利亦可在司法判例或學術研究中得以明晰。是以利益可分為3類:①未受法律保護的一般性利益;②未明確法定化但被司法裁判或社會普遍認可的利益,即基于法律推理而屬于權利;③明確法定化的利益,即毋庸置疑的權利[23]。對于“混合屬性說”而言,無論是采取“準物權+發展權”之構造,還是適用“環境權+財產權”之組合,碳排放權和與之對應的藍碳并不限于單純的利益,未來上升為法定權利不存在障礙。進言之,《海洋環境保護法》可從公私混合的視角對藍碳的權利屬性進行認定,為藍碳保護提供前提和基礎。

3.2 藍碳增匯技術的制度設計

盡管藍碳增匯技術發展迅速,尤其在濱海濕地領域已于植物固碳增匯、土壤微生物固碳、碳沉積埋藏技術等方面取得顯著成果[13],但只有充分的制度保障方可確保相關技術的穩定運行和轉化。

目前《海洋環境保護法》對藍碳增匯技術的制度考量還可繼續推進。①鑒于《海洋環境保護法》未明確藍碳的概念,對藍碳的保護僅借由藍碳生態系統間接進行,恐達不到預期之效。就宏觀層面而言,藍碳生態系統雖對藍碳保護發揮積極效用,但二者并非嚴格的線性關系。以紅樹林生態系統為例:2020年自然資源部、國家林業和草原局制定的《紅樹林保護修復專項行動計劃(2020—2025 年)》對紅樹林保護修復進行規定,其中關于防控有害生物、有序清退養殖塘等內容可提升紅樹林生態系統的碳匯能力[1]。但與此同時,紅樹林植物種類、土壤理化性質、溫度、水分因子等也可對紅樹林生態系統的碳匯能力產生顯著影響[24]。因此,藍碳的碳匯能力并非評判藍碳生態系統受到良好保護之唯一標準,且藍碳與藍碳生態系統保護雖有重合但不可等同。②通常來說,紅樹林、鹽沼等藍碳生態系統雖可作為碳匯吸收并固定大氣中的CO2,但由于生物載體存在呼吸作用,碳匯能力或將隨著時間流逝而發生變化,甚至由碳匯轉變為碳源[25-26]。因此,在藍碳增匯技術發展后,若無長效的監督機制,恐難以保證藍碳增匯獲得穩定和持續的效果。

就第一個問題而言,可在《海洋環境保護法》中明確藍碳的概念,將其作為海洋環境保護成效的重要指標,并在海洋資源保護方面制定專門規則。就第二個問題而言,可加強藍碳本底數據調查,確保藍碳增匯技術得以確立,以鞏固其增匯效果,并建立定期評估制度,合理監測技術運行狀況及其影響。

3.3 司法的適度能動

能動司法理念在我國已得到一定的重視,該理念要求司法機關在法律規范的裁量空間內尋找最佳處理方案,以實現政治效益、社會效益和法律效益的有機統一。誠然,“雙碳”背景下的司法能動應以謙抑性為自我約束準則,避免司法權對立法權和行政權的僭越[27]。但客觀而言,適度發揮司法能動性有助于探索藍碳保護的專門立法,并對行政機關的作為或不作為起到監督作用。

藍碳保護雖在我國政策體系中受到關注,但法律對其仍涉及較少。除《中華人民共和國濕地保護法》《中華人民共和國青藏高原生態保護法》等少數環境法律外,《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》等大部分環境法律均未明確碳匯的概念,故而在實體法層面,藍碳保護難以在現有法律框架下直接進行?？紤]到我國在藍碳保護制度設計上并無成熟經驗,故在相關立法缺失的情況下,可通過指導性案例和司法解釋等給予藍碳以適當保護并作為初步探索。事實上,即便此舉效果不佳,其社會震蕩成本也會降至較低水平[28]。

根據《海洋環境保護法》第九條,公主體以外的單位和個人都有保護海洋環境的義務,但主要限于監督、檢舉以及防止或減輕自身行為的影響。而第四條將海洋環境保護職責分別賦予國務院生態環境、自然資源等主管部門,國務院發展改革等部門,以及海警機構和軍隊生態環境保護部門;第五條明確沿?？h級以上地方人民政府對其管理海域的海洋環境質量負責。此外,CCER 市場的重啟雖對社會資本保護藍碳起到鼓勵作用,但在市場發展壯大并顯著反哺藍碳產業發展之前,國家權力機關的核心主體地位不會發生改變。由此,國家權力機關履行職能的情況在很大程度上決定藍碳保護成效。法院可基于《中華人民共和國人民法院組織法》,對行政機關是否依法、嚴格行使職權予以監督,進而督促其矯正不當行為。

3.4 藍碳市場的規則供給

長期以來,我國碳市場的流動性不強,而市場流動性關系著碳交易效率和碳交易機制的政策效果[29]。因此,我國藍碳市場可考慮與域外碳市場連接[30],同時進行內部動態調整,從而提升市場流動性。

3.4.1 藍碳市場與域外碳市場的連接

目前國際上不乏碳市場連接的實例,如2013年美國加利福尼亞州與加拿大魁北克省談判達成碳市場連接協議(加拿大安大略省曾短暫加入,但不久后退出),2017年歐盟與瑞士協議雙方碳市場自2020年起正式連接。在國際法層面,《巴黎協定》肯定和支持通過分散式的市場協同合作來應對氣候變化,其第六條第二款明確各締約方可采用“國際轉讓”的方式履行國家自主貢獻(NDC)承諾,第四款繼而專門建立供締約方自愿使用的可持續發展機制即允許某一締約方購買另一締約方的減排量以履約[31]。研究表明,與獨立市場相比,連接后的碳市場在需求側波動時面臨更大的跨境壓力,但其在供給側波動的沖擊中可更好地穩定經濟,且在應對跨境溢出效應方面更具優勢[32]。換言之,連接碳市場可助力提高減排效率并以更低成本實現減排目標,這符合各國的利益考量[33]。

故此,本研究認為在《巴黎協定》的推動下,碳市場連接將是未來趨勢之一,我國有必要對此提前布局。相關研究表明,環境完整性以及包括碳金融市場在內的市場完整性是碳市場連接的重要影響因子,其中環境完整性禁止因減排成果轉移而導致全球碳排放總量增加,對各國減排標準的一致性和碳市場連接提出更高要求[34]。在此情形下,《海洋環境保護法》可實行更高水平的藍碳保護,一方面推動藍碳標準的國際互認,另一方面引導藍碳金融市場的發展,為藍碳交易的國際化奠定基礎。

3.4.2 藍碳市場的內部動態調整

據統計,我國碳市場的年換手率(年成交量占市場總量之比)僅為1.5%,遠低于歐盟碳市場的52.8%[31],且碳交易的“履約期效應”明顯,呈現“兩頭高,中間低”的不均衡態勢[35]。交易主體數量是影響市場流動性的重要因素,其與交易需求、交易頻度和交易量正相關。因此,為提升藍碳市場的流動性,可在需求側擴大全國碳市場的參與主體范圍,將更多企業納入,并在供給側吸引更多投資者進入藍碳領域,以增加藍碳交易的主體數量[36]。

目前《海洋環境保護法》在藍碳保護方面主要考慮政府等國家權力機關的行為,故未來可向企業和個人等私主體開放,為其進入藍碳領域、開展藍碳交易創造條件。①在監督和檢舉等義務的基礎上,引導私主體主動申請藍碳項目登記;②針對減排效果顯著或在項目申請及減排量登記時弄虛作假的,設置獎懲配套措施;③基于政府與非政府的主體劃分,明晰政府、企業和個人的行為邊界,推動藍碳保護的規范化、標準化。

4 結語

與發達國家相比,我國實現“雙碳”目標的時間更緊、難度更大[37],完善藍碳保護制度、充分發揮藍碳在應對氣候變化方面的效用刻不容緩。本次修訂的《海洋環境保護法》雖對藍碳問題作出一定回應,并在海洋資源與海洋環境保護方面進行相應的內容安排,但客觀而言,現有制度設計還有一定的發展空間。未來《海洋環境保護法》可在4個方面予以推進:①綜合考慮藍碳的公私混合屬性,厘清藍碳的權利性質;②明確藍碳的概念及其配套評估機制,保障藍碳增匯技術的創新發展及其效果發揮;③適度發揮司法能動性,對藍碳保護的相關行為進行有效引導,并對行政機關的作為或不作為予以監督;④對藍碳實行更高水平的保護,強化藍碳標準的國際互認,探索藍碳市場的域外連接并適當向私主體傾斜,吸引更多主體加入,以提升市場流動性。