防治陸源污染物對海洋環境污染損害的法律問題研究

李慧穎,裴兆斌

(大連海洋大學海洋法律與人文學院 大連 116023)

0 引言

我國是海洋大國,豐富的海洋資源對我國經濟和社會發展做出重大貢獻,同時使人們的生活水平得到巨大提高。自黨的十八大報告提出建設海洋強國后,大力開發海洋資源、積極利用海洋資源、快速發展海洋經濟逐漸成為我國發展目標。與此同時,海洋經濟迅速發展也對海洋環境造成嚴重污染。海洋環境污染是由多種原因共同導致的,包括陸源污染物污染、海岸與海洋工程建設項目污染、傾倒廢物污染、船舶及有關作業污染等。在所有海洋污染物中約有80%是陸源污染物,因此保護海洋環境必須要從解決陸源污染物問題入手。根據《2020年中國海洋生態環境狀況公報》[1],與2015年相比,2020年全國海洋污染物直接排放量有所增長,海洋垃圾數量幾乎為2倍,全國海洋石油平臺排水量增長21.8%、生活污水排放量增長73.7%、鉆井液排放量增長3.5 倍、鉆屑排放量增長2.1 倍。可以看出,目前我國海洋環境受陸源污染物影響仍較突出,亟須反思現行陸源污染法律制度。

1 陸源污染物

1.1 陸源污染物的概念

《聯合國海洋法公約》第一九四條和第二〇七條對陸源和陸源污染物的概念有所規定,我國現行法律法規的相關規定較少。1982年《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海環法》)專章規定防止陸源污染物污染損害的內容,但沒有明確陸源和陸源污染物的概念。《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》(以下簡稱《條例》)第二條第一款將陸源定義為將污染物從陸地排放到海洋,從而導致或有可能導致海洋環境造成損害的場所和設施等;第二款進一步對陸源污染物作出規定,即從第一款規定的場所或設施中排放出的污染海洋環境的物質[2]。1999年修訂的《海環法》在第十章第九十五條加入對陸源和陸源污染物的解釋,其內容與《條例》相同。此后《海環法》經歷多次修訂,均沒有對陸源和陸源污染物的概念進行修改。1991年原國家環境保護總局頒布行政解釋,進一步明確陸源污染物的概念,并對排放進行定義,即把來自陸地的污染物排入海洋的行為[3]。

綜合上述規定,陸源污染物可定義為所有在陸地上產生并直接排入海洋的污染物,或在陸地上產生并通過空氣、河流等介質間接排入海洋的污染物[4]。

1.2 陸源污染物的種類

1982年《海環法》規定的陸源污染物種類包括含強放射性物質的廢水、含傳染病原體的廢水、含有機物和營養物質的廢水、含熱廢水、沿海施用的化學農藥、岸灘棄置或堆放的廢棄物。1999年修訂的《海環法》增加陸源污染物的種類,包括含高、中、低放射性物質的廢水,含病原體的廢水,含有機物和營養物質的廢水,含熱廢水,沿海施用的化學農藥,岸灘棄置或堆放的廢棄物,經海洋轉移的危險廢物,來自大氣層或通過大氣層傳播的廢物,油類、酸液、堿液,劇毒廢液,含不易降解的有機物和重金屬的廢水[5]。2023年修訂的《海環法》對陸源污染物的種類進行一定的修改,將高、中、低水平放射性廢水改為污染海洋環境、破壞海洋生態的放射性廢水。《條例》規定的陸源污染物種類包括有毒有害廢水,含高、中放射性物質的廢水,含病原體的廢水,含有機物和營養物質的廢水,含熱廢水,岸灘棄置或堆放的廢棄物,油類、酸液、堿液、毒液,失效或禁用的藥物及藥具。通過比較,《海環法》與《條例》規定的陸源污染物種類并不完全相同,在實際執行過程中很容易出現執行困難的問題。

2 我國防治陸源污染物對海洋環境污染損害法律制度的不足

2.1 法律法規修訂不足

《條例》作為目前我國防治陸源污染物對海洋環境污染損害最重要的法規,至今已實施30余年卻一直沒有修訂,已與我國經濟和社會發展狀況不相適應。《海環法》作為我國海洋環境保護的基本法,雖然2023年對與防治陸源污染相關的第四章進行修訂,但在修訂后仍存在一些問題,有待進一步完善。

《海環法》作為上位法與《條例》作為下位法對陸源污染物種類的規定不一致。例如:《海環法》規定污染海洋環境、破壞海洋生態的放射性廢水屬于陸源污染物,而《條例》規定的陸源污染物種類沒有此項;《海環法》規定重點海域污染物總量控制制度的內容[6],但《條例》并未涉及此項內容[7]。上位法與下位法不一致會導致法律法規在執行過程中出現問題,難以實現有效的管理。此外,《海環法》與《條例》關于防治陸源污染物對海洋環境污染損害的規定均針對直接向海洋排放污染物的情形,而對于污染物通過河流排入海洋等間接向海洋排放污染物的情形均未作出規定。

由于我國防治陸源污染物對海洋環境污染損害的法律制度發展與發達國家相比較緩慢,其內容仍有缺失,對于許多新情況和新問題仍存在法律空白,亟須對相關法律法規加以修訂和完善。

2.2 法律責任規定不足

我國陸源污染物對海洋環境污染損害的法律責任主要是行政責任,其中又以罰款為主要責任承擔形式。《海環法》規定的污染者責任主要包括罰款、沒收違法所得、責令限制生產及關閉,政府責任則主要包括記過和行政處分;《條例》規定的污染者責任主要包括罰款、警告和責令停業關閉。

可以看出,對于陸源污染物對海洋環境污染損害的行政責任,責任承擔形式較為單一,很難實現有效約束,而對于相關民事責任的規定仍較缺乏。《海環法》關于海洋環境污染損害民事責任的條款僅有1條,《條例》對相關民事責任也是“一筆帶過”。目前我國尚無專門的海洋環境污染損害民事賠償制度,雖然《中華人民共和國民法典》在“侵權責任編”中設置相關民事責任條款,但僅規定環境侵權的基本原則即無過錯責任原則[8],而在損害認定和損害賠償范圍等方面仍缺少明確的法律規范。因此,我國應進一步完善環境侵權責任的民事賠償制度,并加大環境污染損害的賠償數額。與此同時,我國針對陸源污染物對海洋環境污染損害的刑事責任幾乎沒有規定,而在日益增大的利益驅使下,僅讓污染者承擔行政責任和民事責任已無法阻止其污染損害海洋環境的行為。因此,必須完善相應的刑事責任,充分發揮刑事法律的保障作用。

2.3 公眾參與制度不足

防治陸源污染不能僅依賴國家的力量,還需要多元社會主體的共同努力。這些社會主體包括企業、城市居民、漁民、海水養殖戶等,他們都是陸源污染防治的利益相關者,也都是陸源污染防治的重要力量,可以為有效防治陸源污染提供智力支持和方法支持[9]。因此,應充分認識公眾參與在海洋環境保護中發揮的重要作用,即公眾參與不僅在陸源污染預防的過程中具有重要的監督作用,而且在陸源污染治理的過程和事后的補救程序中具有不可取代的作用。

目前我國海洋環境保護法律法規尚未對公眾參與制度進行具體規定。《中華人民共和國環境保護法》規定單位和個人具有環境保護的義務以及檢舉控告污染環境行為的權利,《海環法》規定單位和個人具有海洋環境保護的義務以及監督檢舉污染海洋環境行為的權利,這2條規定明確公眾可以參與保護海洋環境,但沒有具體說明如何參與。2023年修訂的《海環法》增加引導公眾依法參與海洋環境保護工作以及鼓勵、支持公眾參與海洋垃圾污染防治的條款,但其用詞僅是“引導”“鼓勵”和“支持”。顯然,現行法律僅提供原則性規定[10],而無法形成公眾參與制度的具體實施體系。

3 我國防治陸源污染物對海洋環境污染損害法律制度的完善

3.1 修訂或重新制定相關法律法規

《條例》自1990年實施以來從未修訂,其內容已不能適應我國海洋環境保護需求,必須及時修訂。①增加陸源污染物種類,與上位法即《海環法》的相關規定相統一;②納入最新修訂《海環法》的新增內容,如重點海域污染物總量控制制度;③綜合考慮近年來防治陸源污染法律制度在執行中出現的新情況和新問題,并將《海環法》的原則性規范具體化,提高可操作性。此外,應在《海環法》和《條例》中增加對間接向海洋排放污染物相關問題的規定,并重視與《中華人民共和國水污染防治法》等與間接排污相關的法律法規的銜接。

對于近年來在防治陸源污染方面出現的新情況和新問題,可通過制定新的法律法規進行規范。①新制定的法律法規應在全國范圍普遍適用;②我國海域遼闊,各海區的資源特征、污染來源和腹地經濟發展水平等有所不同,可針對特殊區域制定專門法律法規[11];③在制定新的法律法規的同時,繼續完善防治陸源污染現有法律法規,并加強相互之間的協調。

3.2 完善有關法律責任

對于陸源污染物污染損害海洋環境的行政責任,應采取多樣化的處罰形式。《海環法》在本次修訂前,與陸源污染相關的行政處罰形式主要為罰款,且最高罰款數額僅有50萬元(對經我國海域轉移危險廢物行為的處罰),其他罰款數額基本不超過20萬元,違法成本較低。因此,《海環法》在最新修訂中提高了罰款數額,更好地發揮其應有的警醒告誡作用。然而僅提高罰款數額仍不足以完全約束陸源污染行為,還應豐富行政處罰形式,如增加適用吊銷許可證、責令停產停業等處罰形式的情形,在必要的情況下還可對違法者處以行政拘留。

在完善污染損害海洋環境行政責任的同時,應完善相關民事責任。我國海洋環境污染損害民事賠償制度與海洋發達國家相比較為滯后,目前我國尚無相關民事賠償制度,導致違法者易于規避民事責任。因此,應在修訂或重新制定防治陸源污染法律法規時,對民事賠償制度進行細化,明確索賠主體和賠償范圍等,并為污染損害賠償和生態恢復費用等設立明確的標準。

在完善污染損害海洋環境行政責任和民事責任的基礎上,應完善相關刑事責任。《海環法》中涉及海洋環境污染損害刑事責任的條款僅有2條,且均為概括性規定,缺少具體條文。因此,應增加相關刑事責任條款,并增強其可操作性。同時,由于《中華人民共和國刑法》中并沒有規定污染海洋類犯罪,對于相關犯罪行為只能以污染環境罪和環境監管失職罪等罪名進行處罰[12]。然而這些罪名對于海洋環境污染損害行為的針對性不足,存在一定的缺陷。因此,應針對海洋環境污染損害行為設定專門罪名如污染海洋罪,有效規制海洋環境污染損害行為。

3.3 完善公眾參與制度

目前我國與公眾參與制度有關的法律法規大多是概括性規定,雖靈活性較強,但在具體實施過程中很容易遇到困難,影響法律法規的執行力和權威性。因此,應增加相關具體規定,如明確公眾參與陸源污染防治的主體和程序、拓展公眾參與渠道和設定多樣化的事后救濟方法,為公眾參與制度的良好實施提供全面系統的法律保障。

構建完善的公眾參與制度須加大海洋環境信息公開力度、擴大海洋環境信息公開范圍、拓展海洋環境信息公開渠道,確保海洋環境信息為公眾所知曉。此外,保證社會公眾與政府掌握的信息是對等的,否則公眾參與制度將失去實際意義。在此基礎上,對于公眾提出的質疑、意見和建議,無論接受與否,有關行政管理部門都要及時反饋并給出合理的解釋,使社會公眾真正參與防治陸源污染決策和海洋環境保護。