我國中央與地方稅收立法權的分配

關鍵詞：稅收立法權；中央與地方；稅權集中；分稅制

摘 要：分稅制改革為我國中央與地方稅收立法權的分配勾畫了基本格局。隨著我國稅制改革的不斷推進和稅收法定原則的落實，央地稅收立法權的分配格局也逐漸發生了變化，地方是否應當擁有稅收立法權、在何種程度上擁有稅收立法權以及地方稅收立法權由誰行使始終備受關注。央地稅收立法權分配的理論依據包括兩個方面：央地立法權的分配是央地稅收立法權分配的法理基礎，而現代財政分權理論則是央地稅收立法權按分配的經濟學依據。由于學界對稅收立法權的認識存在廣義和狹義之分，央地稅收立法權分配的理論分歧就聚焦于地方是否應當擁有稅收立法權。從我國現行立法體制來看，在堅持中央稅收立法權主導地位的同時，地方可在一定范圍內享有一定程度的稅收立法權。在內容上，地方的稅收立法權包括在法定幅度內調整稅率、在法定范圍內減稅免稅等權利。在行使主體上，地方稅收立法權應由省一級人大及其常委會行使，省一級政府只能在授權的范圍內提出稅收立法建議。

中圖分類號：D922.22文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2023）06-0090-12

Distribution of Tax Legislative Power between Central and Local Authorities

GUO Changshen （Editorial Department of Journal，Peking University，Beijing 100871，China）

Key words：tax legislative power；central and local authorities；concentration of tax power；tax sharing

Abstract：Tax sharing reform has outlined the basic pattern for the distribution of tax legislative power between the central and local authorities in China. With the continuous promotion of China's tax system reform and the implementation of the principle of statutory taxation，the distribution pattern of central and local tax legislative power has gradually changed. Whether local authorities should have tax legislative power，to what extent they should have tax legislative power，and who exercises local tax legislative power have always been a concern. The theoretical basis for the distribution of tax legislative power between the central and local authorities includes two aspects：the distribution of legislative power between the central and local authorities is the jurisprudence basis for the distribution of tax legislative power between the central and local authorities，while the modern fiscal decentralization theory is the economic basis for the distribution of tax legislative power between the central and local authorities. Due to the broad and narrow understanding of tax legislative power among different scholars，the theoretical differences in the distribution of tax legislative power between the central and local authorities focus on whether local authorities should have tax legislative power. From the current legislative system in China，while adhering to the dominant position of the central tax legislative power，local authorities can enjoy a certain degree of tax legislative power within a certain range. In terms of content，the local tax legislative power includes the right to adjust tax rates within the statutory range，and the right to reduce and exempt taxes within the statutory range. In terms of exercise subject，the local tax legislative power should be exercised by the provincial people's congress and its standing committee，and the provincial government can only propose tax legislative suggestions within the authorized scope.

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當前我國中央與地方稅收立法權分配最突出的問題就是稅收立法權高度集中在中央，地方稅收立法權缺位。針對這種央地稅收立法權分配現狀，學界普遍認為應當賦予地方一定的稅收立法權。分稅制決定明確中央稅、共享稅和地方稅的稅收立法權要全部集中在中央，中央稅和共享稅的稅收立法權分配給中央無論是在理論上還是在實踐上都沒有異議，現有研究也從未對中央享有中央稅和共享稅的立法權產生過質疑。在討論央地稅收立法權分配的完善或者重構時，絕大多數研究者都將關注重點放在了地方稅的稅收立法權的分配上，爭論的焦點主要是地方是否應該具有稅收立法權、地方政府應該在多大程度上享有稅收立法權以及地方稅收立法權由誰行使等。

一、我國中央與地方稅收立法權分配現狀

新中國成立以來，我國中央與地方稅收立法權的分配經歷了一個曲折的調整過程。在計劃經濟時期，中央與地方稅收立法權乃至整個稅權的分配都內嵌于央地財政權的分配。直到分稅制改革后，央地稅收立法權的分配才成為央地關系的一條明線。

（一）分稅制改革及其完善時期央地稅收立法權分配格局的調整

1993年分稅制改革的原則和主要內容是“根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系”1。分稅制決定明確提出要將“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央”，但是對地方擁有哪些稅收立法權并沒有明確規定。從文義解釋來看，稅收立法權由中央獨享，中央壟斷了所有稅收立法權，包括稅種的設立、開征、停征，稅法解釋權、稅法修改權（稅目稅率調整權、減稅免稅權、稅收優惠制定權）、稅法廢止權等，地方政府完全沒有稅收立法權。“分稅制決定”發布后不久，國務院通過“7號文”2賦予了地方政府一定的稅收立法權，即將屠宰稅和筵席稅的開征、停征權交由地方行使。但是，隨著屠宰稅和筵席稅的廢止，地方擁有的稅收立法權又恢復到分稅制決定確定的格局。1998年，國務院發文強調依法治稅、嚴格稅收管理權限，重申了分稅制決定明確的央地稅收立法權分配格局——“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都集中在中央，各地區……不得超越權限擅自制定、解釋稅收政策，也不得越權批準減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅”“地方政府不得在稅法明確授予的管理權限之外，擅自更改、調整、變通國家稅法和稅收政策。”3國務院也于2000年和2002年再次發文強調“統一稅政、稅權集中”，明確稅收減免權屬于國務院，要求各地方政府一律不得自行制定先征后返等其他稅收減免政策變通稅法和稅收政策4，任何地方“不得擅自批準緩稅、免稅或實施先征后返等變相減免稅政策”，對違規出臺的先征后返等稅收減免政策徹底清理、一律廢止5。

2000年《立法法》第八條明確“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”只能制定法律；第九條又規定尚未制定法律的，全國人大及其常委會可以授權國務院制定行政法規。實際上，2000年《立法法》將“稅收的基本制度”的立法權完全分配給中央，地方不得行使“稅收的基本制度”的稅收立法權。至于何為“稅收的基本制度”，2000年《立法法》并沒有明確規定，但可以從深度參與《立法法》立法工作的時任全國人大常委會法工委副主任喬曉陽同志關于《立法法》的相關論述中推知一二，即“創設稅法、規定稅收的權力應當屬于全體人民或者由全體人民選出的最高國家權力機關，任何行政機關和地方都無權創設稅法”1。可以看出，“稅收的基本制度”至少包括“創設稅法、規定稅收的權力”，且只能由最高國家權力機關來行使，“任何地方無權創設稅法”也意味著稅收立法權只能分配給中央。

分稅制決定確定的中央與地方稅收立法權分配格局一直延續至今，且隨著我國經濟和社會的發展逐漸暴露出一些問題。我國至今沒有出臺稅收基本法或者稅法通則、稅法總則來銜接憲法和稅收單行法，明確中央和地方稅收立法權的分配。國務院關于稅收立法權分配的規范性文件在實踐中經常被地方政府突破，地方政府事實上一直享有稅法修改權、稅法解釋權，中央幾次發文進行稅收優惠清理、控制地方政府減免稅就是很好的例證。因此，盡管稅收立法權在形式上高度集中，但實際上早已經被突破，地方享有事實上的稅收立法權，我國稅收立法權的央地分配存在“形式集中而實質分散的怪現象”2。

為了貫徹十八屆三中全會提出的“落實稅收法定原則”和“清理規范稅收優惠政策”，國務院于2014年發文要求實施新一輪稅收優惠政策清理，強調要“統一稅收政策制定權限”“除依據專門稅收法律法規和《民族區域自治法》規定的稅政管理權限外，各地區一律不得自行制定稅收優惠政策”3。然而，“62號文”發布不到半年，國務院就重新發文叫停了稅收優惠政策的專項清理工作4，并明確了現行稅收優惠政策的分類處置規則5。“62號文”強調的“統一稅收政策制定權限”實際上明確了稅收政策制定權在中央和地方的分配格局，即稅收政策制定權專屬于中央。“25號文”雖然叫停了稅收等優惠專項清理工作，但并沒有否定“62號文”明確的央地稅收政策制定權的分配狀態。

自2013年十八屆三中全會明確提出“落實稅收法定原則”以來，我國稅收法治建設逐漸步入了快車道。2014年黨的十八屆四中全會將制定和完善“財政稅收”法律法規作為建設社會主義市場經濟/法治經濟的重要內容納入“加強重點領域立法”任務，作為“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”的重要內容。2015年《立法法》修訂將“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”單獨列為全國人民代表大會及其常務委員會的絕對保留事項，這成為我國稅收法治史上落實稅收法定原則的里程碑事件之一。《立法法》修改對稅收基本制度進行了明確，即稅收基本制度至少包括稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等內容，這些內容只能制定法律強調的是只能由全國人大及其常委會來行使稅收立法權，本質上也是對央地稅收立法權的分配進行明確，即稅收立法權只能由中央行使。

（二）落實稅收法定原則背景下央地稅收立法權分配格局的嬗變

2015年《立法法》修訂后不久，黨中央便審議通過了《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，明確了落實稅收法定原則的時間表和路線圖，擬于2020年之前全面落實稅收法定原則，將稅收暫行條例上升為法律或者廢止。由此可見，中央提出“落實稅收法定原則”主要是將稅收立法權從國務院以及國家財稅主管部門收歸全國人大及其常委會，無意對中央與地方稅權分配進行調整。然而，在稅收法定原則落實過程中，尤其是稅收暫行條例上升為法律的過程中，中央與地方稅權的分配也悄然發生了變化。

在環境保護費改稅的過程中，原國務院法制辦2015年發布的《環境保護稅法（征求意見稿）》對地方（省級政府）有四項授權：（1）授權省級政府在中央統一的環境保護稅稅額標準上“適當上浮應稅污染物的適用稅額”；（2）授權省級政府增加同一排放口征收環境保護稅的應稅污染物種類數；（3）授權省級政府對污染物排放量低的納稅人在一定期限內減半征收；（4）授權省級政府制定環境保護稅具體管理辦法。全國人大常委會發布的《環境保護稅法（草案）》對授權條款進行了修改和刪減，對前述第（1）（2）項的授權進行了限制，要求省級政府報同級人大常委會決定后報全國人大常委會和國務院備案，刪除了第（3）（4）項授權。最終通過的《環境保護稅法》基本上肯定了草案中保留的授權條款，僅對省級政府調整稅額的權力由原來的“上浮調整”改為“幅度內調整”。這一改動看似不大，但實際上對中央與地方稅收立法權的分配具有重要的影響。首先，中央授權省級政府確定本轄區內環境保護稅的適用稅率實際上也在一定程度上賦予了地方一定的稅收立法權，地方可以根據實際情況，因地制宜調整環境保護稅稅率。其次，中央授權僅僅是“幅度內授權”，意味著地方調整環境保護稅稅率不得超越（不得低于也不得高于）中央統一的稅率范圍，“上浮調整”允許地方設定高于中央統一標準的稅率，實際上就賦予了地方設立新的環境保護稅稅率的權力，改變了中央與地方稅收立法權分配格局。最后，中央授權省級人大常委會而不是省級政府來決定具體適用稅率，實際上是對地方稅收立法權的歸屬的明確。

煙葉稅由暫行條例上升為法律的過程中，國稅總局2016年發布的《煙葉稅法（征求意見稿）》曾對地方（省級政府）設立了兩項授權：（1）授權省級政府核定煙葉收購時價外補貼占收購價款的具體比例；（2）授權省級政府制定煙葉稅具體實施辦法。這兩項授權主要是考慮到煙葉稅屬于地方稅種，煙葉生產銷售具有較強的地域特點，地方有結合實際制定煙葉稅具體實施辦法的需要1。但全國人大常委會公布的草案和最終通過的《煙葉稅法》都沒有采納征求意見稿的規定，廢除了全部的授權條款。因此，地方不享有任何煙葉稅稅收立法權。《車船稅法》自2011年頒布實施以來并未進行過實質性修改，關于地方稅收立法權的規定仍然包括省級政府在中央規定的幅度內確定本轄區具體適用稅額和對公共交通車船等車船以及因自然災害等納稅困難的納稅人定期減免稅的權力。城市維護建設稅由暫行條例上升為法律的過程中，財稅主管部門2018年發布的《城市維護建設稅法（征求意見稿）》以及全國人大常委會公布的草案和最后通過的《城市維護建設稅法》都刪除了暫行條例對省級政府制定實施細則的授權條款，不再保留任何對地方的城市維護建設稅稅收立法權授權。

資源稅由暫行條例上升為法律的過程中，財稅主管部門2017年發布的征求意見稿取消了暫行條例賦予省級政府的兩項授權（對未列舉名稱的新探明礦產品開征資源稅和酌定減免稅的權力），同時新增兩項對地方的授權，即（1）授權省級政府在中央規定的幅度內提出本轄區資源稅具體適用稅額，由省級人大常委會決定后報全國人大常委會和國務院備案；（2）授權省級人大常委會決定應稅產品具體計征方式，但應由省級政府提出建議。全國人大常委會公布的草案在采納征求意見稿中授權條款的基礎上，增加了一處授權，即授權省級政府對納稅人開采或者生產應稅產品過程中因意外事故或者自然災害等原因遭受重大損失以及開采共伴生礦、低品位礦、尾礦的情形決定減免稅，并報同級人大常委會備案。最終通過的《資源稅法》基本上采納了草案的規定，并對其中兩項授權條款進行了修改：一是要求省級人大常委會在對應稅產品的具體計征方式作出決定后報全國人大常委會和國務院備案；二是將前述省級政府減免稅的決定權改為“由省級政府提出，同級人大常委會決定，并報全國人大常委會和國務院備案”。

耕地占用稅由暫行條例上升為法律的過程中，財政部和國稅總局2017年發布的《耕地占用稅法（征求意見稿）》在暫行條例的基礎上增加了對地方增加了三項稅收立法權授權：（1）授權省級人大及其常委會制定對農村烈士家屬、殘疾軍人以及生活困難的農村居民減免稅的辦法；（2）授權省級人大及其常委會確定占用其他農用地的適用稅額，并報全國人大常委會和國務院備案；（3）授權省級人大及其常委會制定實施辦法。其中，第（2）（3）項需要報全國人大常委會和國務院備案。同時，征求意見稿還將確定省內各地適用稅額以及在幅度外提高特定地區適用稅額的權力從“省級政府”改為“省級人大及其常委會”。全國人大常委會發布的草案和最終通過的《耕地占用稅法》大幅減少了授權條款，對地方僅保留了兩項授權，即授權省級政府提出各地區適用稅額以及在幅度外提高特定地區適用稅額，由省級人大常委會決定后報全國人大常委會和國務院備案。需要注意的是，盡管省級政府有權在幅度外提高特定地區的耕地占用稅稅額，但仍然有最高限幅。

契稅從暫行條例上升為法律的程序與其他稅種不同之處在于，沒有財稅主管部門公布征求意見階段，而是直接由全國人大常委會公布契稅法草案向社會公開征求意見。草案和最終通過的《契稅法》將暫行條例對省級政府確定稅額的授權進行了修改，并增加了一項特定情況下減免稅的授權，由省級政府在中央規定的幅度范圍內提出本轄區適用稅額以及對因政府征收、征用以及不可抗力等情形需要減免稅的情形制定具體辦法，二者都需要報省級人大常委會決定后再報全國人大常委會和國務院備案。土地增值稅由暫行條例上升為法律的過程中，財稅主管部門2019年發布的征求意見稿增加了一項對地方稅收立法權的授權，即授權省級政府決定特定情形下的減征或免征事項（集體房地產稅收優惠），并報同級人大常委會備案。這一授權主要是為了體現因地制宜、因城施策的房地產市場調控政策導向，建立合理的國家、集體、個人土地收益分配機制，落實地方政府主體責任1。

船舶噸稅、車輛購置稅、個人所得稅、企業所得稅、關稅、印花稅等六個稅種的實體法中仍然沒有關于地方稅收立法權的相關條款。增值稅、消費稅雖然尚未由暫行條例上升為法律，但從目前公布的草案來看，未來這兩個稅種的實體法中不會設置相關條款對中央與地方稅收立法權的分配進行明確。土地增值稅的征求意見稿雖然增加了地方特定情形下減免稅的權力，但全國人大常委會至今仍未公布其草案，未來立法中是否會保留該條款仍然有待觀察。房產稅和城鎮土地使用稅這兩個稅種將被合并為房地產稅，但中央遲遲沒有公布與房地產稅立法相關的征求意見稿或者草案。因此，房產稅和城鎮土地使用稅的實體法中涉及央地稅收立法權分配的條款仍然保持不變。

總體上，由中央享有的稅收立法權主要包括中央稅、共享稅以及地方稅的立法權（稅法創設權，稅種的設立，稅收的開征和停征，稅法解釋權，稅目稅率調整權、減稅免稅權、稅收優惠制定權等稅法修改權，稅法廢止權，稅收基本制度立法權）。地方享有的稅收立法權則包括：（1）省級政府有權確定本轄區內環境保護稅、耕地占用稅、車輛的車船稅、資源稅、契稅、城鎮土地使用稅等稅收的適用稅率/稅額；（2）省級政府有權實施特定的資源稅、車船稅、房產稅、城鎮土地使用稅的減免稅；（3）省級政府有權增加同一排放口征收環境保護稅的應稅污染物種類數；（4）省級政府有權確定資源稅應稅產品的具體計征方式；（5）省級政府有權制定房產稅實施細則；（6）民族自治地方的自治機關對屬于地方收入的企業所得稅決定減免稅。需要注意的是，地方稅收立法權中，（1）（2）（3）（4）項中除了（1）中車輛的稅率，（2）中車船稅、房產稅、城鎮土地使用稅的減免稅以外，其余事項均須省級政府提出或者確定，并由省級人大常委會決定后報全國人大常委會和國務院備案。

二、中央與地方稅收立法權分配的理論依據

中央與地方稅收立法權的分配既是中央與地方立法權劃分的一部分，同時也是中央與地方稅權分配的一部分，因此，中央與地方稅收立法權分配的理論依據需要從中央與地方立法權的劃分以及中央與地方稅權的分配兩個層面來闡發。

（一）央地稅收立法權分配的法理基礎：央地立法權分配

中央與地方立法權的分配是中央與地方稅收立法權分配的法理基礎。中央和地方關系自古以來就是中國社會中最重要的關系之一，可以說，整部中國史就是處理中央與地方關系的歷史2。中央和地方關系是政治學、經濟學、法學、社會學等諸多學科研究的重要話題，不同的學科分別從不同的視角對央地關系展開了不同程度的探討，并積累了較為豐富的研究成果。在法學領域，對央地關系的研究大多集中在憲法學界，研究的內容也多與我國的國家結構形式、政治體制等較為相關。現有研究對于中央與地方之間立法權是否應當劃分已經沒有疑義，即均認為中央與地方應當對立法權進行劃分。中央與地方立法權劃分存在的爭論主要在于國家結構形式與分權的關系，核心是中央集權與地方分權的關系以及單一制國家體制下地方立法權的性質。

事實上，無論是聯邦制國家還是單一制國家，都不存在絕對的集權，也不存在絕對的分權，任何一個國家在中央與地方立法權的劃分上都是集權與分權相結合的，只是聯邦制國家的分權占比更重，體現出強烈的分權色彩；而單一制國家的集權更為顯著，體現出明顯的集權色彩。從我國憲法關于立法權的劃分來看，盡管我國采取了中央集權的立法權分配模式，但并沒有否認地方的立法權。1956年，毛澤東從政治結構的層面對中央與地方的分權進行了討論：“我們的憲法規定，立法權集中在中央，但是在不違背中央方針的情況下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例和辦法，憲法并沒有約束。”1毛澤東關心的是中國面臨的問題而不是書本上的概念，他更關心“實”（可行且有利于中國發展的制度）而不是“名”（聯邦制或單一制）。因此，盡管蘇聯是聯邦制國家，他卻認為其權力過于集中；相反，由許多國家組成的當時最多也只是有共同體之萌芽的歐洲，在他眼中卻已然是一個分權的政治實體。2當然，需要注意的是，盡管毛澤東對中央與地方分權的討論具有一定的憲法意識，但中央與地方立法權劃分的前提是地方分權不能危及中央的領導權威。

基于一元立法體制和二元立法體制的論爭，聯邦制國家的分權制度存在天然的合理性，而實行一元立法體制的單一制國家，地方立法權的權力來源或者性質就存在一定的爭議。事實上，在單一制包括民主集中單一制下，中央與地方的關系既有授權、被授權的性質又有分權的內容。3因此，聯邦制或者單一制的國家結構形式并不影響中央與地方立法權或者中央與地方稅收立法權的分配。更為重要的是，明確中央與地方之間立法權的劃分標準。在任何一個現代法治國家，中央與地方的權力界定以及政治、經濟與社會職能的劃分，首先應該通過立法的形式表現出來并加以定型化和制度化。4

（二）央地稅收立法權分配的經濟學依據：現代財政分權理論

中央和地方關系在稅收上的體現主要集中于稅權在中央和地方之間的分配，而中央與地方稅權的分配則是以現代財政分權理論為依據的。因此，現代財政分權理論是中央與地方稅收立法權分配的經濟學基礎。在論證地方政府應當享有地方稅收立法權時，現有研究大都以國家或者政府職能理論、公共物品理論、財政分權理論或者財政聯邦主義理論等作為理論依據，而財政分權理論又包括用腳投票理論、最優分權理論、受益分權理論、俱樂部理論、偏好誤識理論、奧茨分權定理等不同理論。

受益分權理論認為，應當根據公共產品的受益范圍來劃分各級政府的職能，進而以此為依據來分配政府財權5。國家職能理論認為，由于存在較高的信息費用、控制和摩擦成本，地方政府必然需要承擔一些職能6。國家職能涉及社會生活的各個層面，其紛繁龐雜的事務處理決定了政府必須分權，國家職能需要是（中央與地方）稅權分配的理論依據，（央地）稅權分配是國家職能的具體體現。7最優分權理論由斯蒂格勒（Stigler）提出，他認為中央和地方分別提供公共物品是必要的，因為：其一，與中央政府相比，地方政府更接近本轄區的居民，更加了解本轄區居民需要什么樣的公共產品和公共服務；其二，一個國家內不同地區的人們有權通過投票來選擇自己需要的公共物品。8

根據公共產品理論，公共產品的層次性和受益原則決定了分稅分級財政的必要性。9國家應當根據公共物品的不同特點確定不同層級政府應當提供的公共物品以及所需要的資金收入和支出10，因而就需要根據財政聯邦的原則在中央與地方間分配稅權。奧茨（Oates）提出的分權定理認為，如果中央和地方在某一公共物品的提供成本上是相同的，由地方政府將一個帕累托有效的公共產品提供給各自的選民則比中央政府向全體選民提供相同的公共物品要有效得多。1布坎南（Buchanan）提出的俱樂部理論認為，一個俱樂部的最佳規模就在于外部不經濟所產生的邊際成本正好等于由于新成員分擔運轉成本所帶來的邊際節約這個點上。2特里西（Tresch）提出的偏好誤識理論認為，由于存在偏好誤識，中央政府在提供公共物品的過程中存在失誤的可能性。只要在社會的信息是完全的且經濟活動不存在不確定性的情況下，中央和地方在提供公共物品的效率上就沒有差異，但現實社會經濟活動不具有完全的確定性，中央政府不可能了解全體居民的偏好，而地方政府則具有信息優勢，能更加全面了解本地區居民的偏好。3蒂布特（Tiebout）提出的用腳投票理論認為，人們偏向于在全國范圍內尋找地方政府提供的服務與所征收的稅收之間的一種精確的組合來實現自身效用的最大化，當某一地方政府提供的服務與所征收的稅收無法實現其效用最大化時，便會離開，即“以足投票”。4

上述財政分權理論在一定程度上都說明，中央與地方之間的稅收立法權的分配是必要的。無論是國家或者政府職能理論、公共物品理論，還是用腳投票理論、最優分權理論、受益分權理論、“俱樂部”理論、偏好誤識理論、奧茨分權定理等財政分權理論或者財政聯邦主義理論，都說明在一定的條件下某些公共產品由地方政府來提供就是要比由中央政府來提供更優越。5這些理論從不同的視角證成了中央與地方稅收立法權分配的必要性，其核心都是基于這樣一個邏輯：中央政府和地方政府都需要履行提供公共服務或者公共物品的職能，而公共物品或者公共職能根據其影響范圍可以分為地方性（區域性）公共物品和全國性公共物品，地方性公共物品主要由地方政府提供，全國性公共物品（比如國防、外交、軍事等）則由中央政府提供。地方政府為了履行提供公共物品的職能必然要求具備一定的財政基礎，尤其是獲取財政收入的能力，而地方稅收立法權就是地方政府獲取財政收入的重要保障。因此，現代財政分權理論是中央與地方稅收立法權分配的經濟學基礎。

三、央地稅收立法權分配的爭論與可能

盡管稅權在中央與地方應當進行分配已經形成一定的共識，由于學界對稅收立法權的內涵仍存在不同認識，中央與地方稅收立法權的分配仍然存在一些爭議。

（一）央地稅收立法權分配的理論分歧

中央與地方稅收立法權的分配有集權和分權兩種模式，前者強調稅收立法權要高度集中在于中央層面，后者則強調應按照分權原則將稅收立法權在各級政府之間分配。6集權和分權問題，事實上就是關于法律規范的效力范圍以及創造和適用這些規范的問題。7需要注意的是，完全的集權和分權只是理想的兩極。法律共同體要有最低限度的集權和最高限度的分權，否則就會趨于瓦解。8因此，中央稅收立法權的集權模式和分權模式僅僅是偏重于集權或分權的模式。以往對中央與地方稅收立法權分配的研究也是聚焦在稅收立法權集中在中央還是分散到地方方面，或者試圖尋找集權和分權的平衡點，實現集分平衡9。

理論上，地方稅的稅收立法權的分配有三種模式：（1）地方稅的稅收立法權完全分配給中央，由中央行使地方稅的稅收立法權，地方無權制定稅收法律開征新的稅種，也無權決定地方稅的開征、停征以及對稅收要素進行調整；（2）中央和地方共同行使地方稅的稅收立法權，中央和地方如何共同行使地方稅的稅收立法權也具有明顯的國別性；（3）地方稅的稅收立法權完全分配給地方，地方有權制定地方稅稅收法律法規、有權設立新的地方稅稅種，有權決定地方稅的開征、停征以及對地方稅的稅收要素尤其是稅目稅率和稅收減免等進行調整。將地方稅的稅收立法權完全分配給中央或者地方的模式在世界各國央地稅收立法權分配實踐中幾乎找不到，任何一個國家的地方都在一定程度上享有部分地方稅的稅收立法權。以美國為代表的稅權高度分散模式和以日本為代表的稅權適度分散模式都賦予地方政府自行立法開征稅種的權力，但地方的稅收立法權仍然受到中央政府的監督和制約，日本中央政府對地方政府的稅收立法權還有“課稅否決權”；以法國為代表的稅權高度集中模式下，所有稅種的稅收立法權都集中在中央，但地方政府仍然有權在中央授權下開征一些零星稅種，也有權在中央立法的范圍內對稅率進行一定程度的調整、制定稅收減免政策。1

我國學界關于地方政府應否具有稅收立法權還存在理論分歧。有人認為，將地方稅的稅收立法權集中在中央，維護了統一稅法原則，是符合現實、合乎國情的選擇2，而中央與地方獨立行使稅收立法權的觀點是不切實際的，理由在于，稅收立法權集中在中央是生產資料公有制的社會主義國家實行集權制政治體制的內在要求，中央集中稅收立法權有利于掌握經濟體制改革和政治體制改革的主動，有利于保證全國范圍內稅政的統一，由地方獨立行使稅收立法權不利于建立統一公平的稅收制度，也不能解決地區間經濟發展不平衡的問題。3現階段不宜賦予地方政府稅收立法權，理由在于目前我國地區間稅負存在較大差異，地方政府尚不具備足夠的立法經驗，缺乏相應的人才儲備和統馭全局的稅收觀念4。

有人認為，將稅收立法權分配給地方具有諸多弊端：一是會削弱中央的宏觀調控能力。地方政府擁有稅收立法權的情況下會出于維護本地稅收利益的考慮擴大地方稅稅收規模，甚至出臺名目繁多的稅種或增加稅目；二是會加劇地區間稅收壁壘。目前我國地區間經濟發展不平衡，對經濟落后地區的實際稅負高于經濟發達地區，經濟落后地區由于財政收入有限必然會想方設法擴大地方稅收收入，而經濟發達地區由于財力雄厚，則更傾向于出臺各種形式的稅收優惠政策來吸引更多的稅源，由此就會導致經濟落后地區的經濟發展陷入惡性循環。地區間稅收壁壘的加劇對于全國統一的、公平競爭市場的形成具有嚴重的負面影響。5有人認為，結合我國的具體國情來看，受中國社會很多根深蒂固的非正式制度的影響，短期內賦予地方稅收立法權的時機尚不成熟，因為對地方權力約束制度缺失。6

還有人認為，對地方稅收立法權會破壞國家稅法統一的擔心是多余的，因為中央可以通過一定法律制度對地方稅種和稅率的設立和決定進行控制7，尤其是通過憲法和稅收基本法對地方稅收立法權進行一定的監督和限制，進而為國家稅法統一提供有效保障。8適當給予地方在具體稅種上的立法權，不僅可以分擔中央政府的職能，還可以促進法律實施9。賦予地方政府一定的稅收立法權，地方政府就可以通過制定稅收法律獲得某些稅收收入作為地方政府應對各種風險的預警資金10。中央立法征稅需要經過嚴格而又繁雜的立法程序和較長的時間，而地方往往在較短的時間內就可以做到，在分級財政下，賦予地方一定的稅收立法權是地方政府相對獨立性的內在要求。11分權通常之所以被采取就是因為它容許同一事項由不同地區加以不同規定。1地方擁有稅收立法權，不僅可以發揮地方稅的靈活性，由地方根據各地具體情況的不同，有針對性地提供本地居民所需要的公共產品，還可以進一步規范地方政府收入。2

從上述關于地方是否應該享有稅收立法權的爭論來看，反對或者支持的雙方實際上對稅收立法權的內容存在不同的理解。反對地方擁有稅收立法權的觀點僅僅將稅收立法權做最狹義的理解，即稅收立法權就是制定稅法、創設或者開征新稅種的權力；而支持地方享有稅收立法權的觀點則是對稅收立法權做廣義的理解，即稅收立法權包括稅法的制定權、稅種的開征和停征權、稅法的修改權（尤其是稅率的調整、稅目的增減、稅收減免權、稅收優惠制定權等）、稅法的廢止權等權限，支持論者也并沒有主張將稅收立法權的所有內容全部分配給地方，而是強調地方擁有“一定的”或者“部分”稅收立法權。

（二）現行法律制度下地方稅收立法權的存在空間

從世界各國稅收立法權分配實踐以及我國央地稅收立法權分配的歷史沿革及實踐現狀來看，賦予地方一定的稅收立法權是不可避免的。問題在于，在我國現行法律制度下，是否存在地方稅收立法權的空間？有論者認為，雖然我國憲法沒有就中央與地方稅收立法權的分配進行規定，但稅收征管法已經將稅收立法權明確為全國人大及其常委會的權力，在稅收法定原則下，地方國家機構沒有稅收立法自主權3。這種觀點實際上是對《稅收征收管理法》及其實施細則相關條款的誤解，《稅收征收管理法》第三條雖然明確規定“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅”只能依據稅收法律、行政法規執行，即這些事項的稅收立法權只能由中央來明確，但該條文并沒有禁止地方行使所有的稅收立法權，“減稅、免稅”針對的實際上是各個稅種實體法中的減稅、免稅條款，即地方政府不可以增加稅種實體法中明確規定的減稅免稅情形以外的其他減稅、免稅情形；而且此處的“減稅、免稅”僅僅指稅額式的直接減免稅的稅收優惠，并不包括稅基式、稅率式的稅收優惠，地方仍有可能享有稅收立法權中的稅收修改權尤其是稅目稅率調整權、稅收優惠政策制定權。

2000年《立法法》出臺后，有人認為《立法法》第八條僅僅是明確全國人大及其常委會有權就稅收基本制度制定法律，但沒有排除其他主體對“非稅收基本制度”的立法權。只要所授予的權力只是制定一般規則的權力，這種規則應該由地方而不應由中央制定4。因此，國務院可就一般稅收制度進行立法，全國人大及其常委會和國務院也可以將部分稅收事項中的部分稅制要素授權省級人大常委會或者省級政府來決定5。2015年《立法法》修訂后明確了“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”必須由全國人大及其常委會制定法律，該條款實際上已經排除了地方政府自行立法開征新的任何稅種包括地方性稅種的權力，地方并不能行使稅收立法權開辟新的稅源和設定稅基、稅率6。因此，有人認為，如果要賦予地方稅收立法權，必須首先對《立法法》上的稅收法定條款作適度的修正，使其能夠容納地方稅收立法權的存在。7雖然《立法法》明確規定稅收法定，沒有給地方稅收立法權提供機動空間，但是《立法法》也是法律，只要最高立法機關自己決定改變立場，完全可以授權國務院或地方開征新稅種，此情形也很難說違反《立法法》8。事實上，無論是否需要修改《立法法》，現行法律制度下，地方政府能夠享有的稅收立法權也不可能包括稅法制定權，尤其是開征新稅種的權力，地方政府所能享有的稅收立法權只能是稅收修改權的部分內容。

四、中央與地方稅收立法權的具體分配

既然從理論和現行法律制度上都可以證成地方應當享有一定的稅收立法權，那么，就需要明確地方應當在何種程度上享有哪些稅收立法權。合理的中央與地方之間稅收立法權限分配，既能夠保證中央稅收立法權居于主導地位，又能夠保證地方財政具有較大的獨立性和靈活性。1由于長期以來稅收立法權高度集中于中央在很大程度上導致了財政基層困難、地方非稅收入規模過大、地方政府債務劇增等問題，學界已經形成了賦予地方一定稅收立法權的共識，甚至有研究者建議賦予地方政府開征地方性稅種的稅收立法權。需要注意的是，無論怎么強調地方稅收立法權的重要性，研究者們都不反對央地稅收立法權的集權模式，僅僅是建議將高度集權的央地稅收立法權分配模式改為“中央集權、適度分權”或者“集權與分權相結合”的央地稅收立法權分配模式。中央與地方稅收立法權具體分配的主要內容包括兩個方面：一是地方稅收立法權的內容，二是地方稅收立法權的歸屬，即稅收立法權下放到哪一層級的地方。

（一）地方應當擁有哪些稅收立法權？

關于地方稅收立法權的內容，主要的問題就是地方的稅收立法權是否應該包括地方性稅種的設定權，尤其是是否應當賦予地方政府對具有地方特色的稅源開征新稅種的權力。就此問題有兩種不同的觀點，一種觀點認為地方稅的稅收立法權中的設稅權、開征停征權、稅法解釋權、稅法廢止權仍然應當分配給中央，地方享有的稅收立法權主要是實施辦法制定權、稅目稅率調整權、稅收減免權等權限。另一種觀點則認為地方應當擁有地方稅的全部立法權，且地方有權設立具有地方特色的地方性稅種。有研究者建議在不影響中央財力、宏觀調控能力和周邊地區經濟利益的前提下，允許地方政府經過立法程序、報中央批準或備案，開征區域性的新稅種。2在不違背國家稅法統一、不與中央財政爭稅源、不影響中央政府對宏觀經濟的調控、不妨礙全國市場統一的前提下，允許省級立法機關以地方稅收法規的形式自行設立地方性稅種，并報全國人大常委會備案。3不能把統一稅政理解為地方不能有稅收立法權，對于稅源分布僅局限于某個地區且具有地方特色的稅種，地方有權立法設立新稅種4。有些小稅種在全國范圍內沒有普遍開征的意義，但是在部分地區還有一定的稅源，5賦予地方一定的稅收立法權允許地方開征地區性稅種，不僅有利于地方因地制宜地開辟新稅源，而且對于解決全國統一立法難以適應地方實際情況的矛盾也有重要意義。允許地方通過立法對一些地域性的、較為零散的稅源課稅，不僅不影響國家稅政的統一實施，反而有利于保護資源屬地利益，改善地方財政狀況，促進經濟發展。6

筆者認為，央地稅收立法權的分配應當堅持稅收立法權集中在中央，即中央稅、共享稅、地方稅的基本稅收法律必須由中央來制定，地方不得通過制定地方性法規開征新的稅種，即使是具有地方特色的地方性稅種也應當由全國人大及其常委會制定法律來開征，這是稅收法定原則的應有之義。《立法法》明確規定，“稅種的設立”屬于全國人大及其常委會的法律保留事項，無論是中央稅、共享稅還是地方稅，只要是新稅種的設立只能由全國人大及其常委會以法律的形式確定。2011年國務院授權上海和重慶兩個城市試點房產稅改革，本質上是對居民住宅開征了新的稅種，明顯有違稅收法定原則的精神，因而招致了學界的諸多批評7。我國現行18個稅種中，最具有地方特色的煙葉稅在上升為法律前雖然由國務院以行政法規的形式確立，但仍然屬于中央立法，而且經過多年的實踐，由中央來對地方稅種進行統一立法并不會出現無法在全國適用統一的稅制要素的困境。更值得關注的是，煙葉稅這種極具地方特色的稅種的實體法（《煙葉稅法》）完全沒有設置任何授權立法條款，既沒有授權國務院制定實施細則，也沒有授權地方人大及其常委會或者地方政府就煙葉稅的任何稅制要素進行調整。因此，如果有必要對那些具有地方特色、較為零散的稅源開征新的稅種，應當按照稅收法定原則的要求由中央（全國人大及其常委會）立法來開征。

從《立法法》關于授權立法的規定來看，全國人大及其常委會也不可以直接授權省級政府開征新的稅種，至多只能授權國務院制定行政法規來開設新稅種。即便全國人大授權國務院開征新稅種，稅收立法權仍然是由中央來行使。這一點從《資源稅法》的出臺便可看出，《資源稅法》第十四條明確規定，“國務院根據國民經濟和社會發展需要，依照本法的原則，對取用地表水或者地下水的單位和個人試點征收水資源稅。……水資源稅試點實施辦法由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案。”黨中央、國務院2015年就發文明確“研究征收水資源稅”，財政部、國家稅務總局、水利部于2016年聯合發布《水資源稅改革試點暫行辦法》，在河北省實施水資源稅改革試點；2017年擴大水資源稅試點改革，在北京、天津、山西、內蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏等9個省（自治區、直轄市）開征水資源稅。盡管國務院沒有制定行政法規，而是由財稅主管部門制定部門規章在部分省份開征水資源稅，但從立法層次上仍然屬于中央行使立法權。

可以分配給地方的稅收立法權應當僅限于稅率調整權、特定情形下的減稅免稅權。筆者不建議將稅目調整權分配給地方，理由在于，無論是稅目的增加還是減少，其本質就是設立新的稅種或者停征某一稅種，而稅種的設立和開征、停征的權力應當分配給中央，以保證全國稅制和稅法的統一。需要注意的是，地方擁有的稅率調整權并非不受限制，地方僅能在稅收法律規定的幅度范圍內根據本地區實際情況來確定本轄區內的具體適用稅率，如果允許地方在中央統一規定的幅度范圍外調整稅率，無異于允許地方開征該稅種的附加稅（法定幅度外提高稅率）或者部分廢止該稅種（法定幅度外調低稅率）。地方享有的特定情形下的減稅免稅權也并不意味著地方政府可以制定或者出臺新的減稅免稅規定，而是必須在稅收法律授權的范圍內實施。例如，《車船稅法》規定省級政府可以對公共交通車船、農村居民擁有并主要在農村地區使用的摩托車、三輪汽車和低速載貨汽車定期減征或者免征車船稅，這就意味著省級政府定期減稅車船稅只能針對特定應稅車船，對于非公共交通車船等不得出臺定期減征或免征車船稅的減免稅政策。

還需要強調的是，稅收優惠制定權應當由中央獨享，不應分配給地方。理由在于，稅收優惠包括稅額式優惠、稅率式優惠、稅基式優惠三大類，稅額式優惠就是直接減少或免除納稅人的應納稅額，主要體現為減稅、免稅以及先征后返等；稅率式優惠就是納稅人按照低于標準稅率繳稅的優惠；稅基式優惠就是指通過增加稅前扣除項目、加計扣除、虧損結轉等方式來減少稅基從而降低納稅人的稅負。地方可以享有稅率調整權以及特定情形下的減稅免稅權，但必須在法定范圍或幅度內行使。至于先征后返、稅基式稅收優惠等其他形式的稅收優惠制定權則不應分配給地方。理由在于，此類稅收優惠多為地方政府為了招商引資、爭奪稅源出臺的稅收政策，不僅會導致地方政府惡性稅收競爭，還會破壞國家稅制和稅法的統一，阻礙全國統一的、公平競爭市場的形成。如果地方享有稅收優惠政策制定權，就有可能導致經濟落后地區的稅源不斷流入經濟發達地區，使經濟落后地區陷入發展困境，甚至陷入“資源越多越不幸”的制度困局1。實踐中，中央針對地方政府隨意出臺稅收優惠政策的行為也三令五申要清理整頓。從我國當前稅收立法的現狀來看，在全面落實稅收法定原則的要求下，現行各稅種的稅收實體法都明確將稅收優惠政策的制定權授權給了國務院，而不是授權省級人大及其常委會或省級政府。因此，無論從理論還是從實踐上來看，都不應當將稅收優惠政策的制定權分配給地方。

概言之，央地稅收立法權的分配必須保障中央稅收立法權的主導性，設稅權、稅種的開征停征、稅法解釋權、稅法廢止權、稅收優惠政策制定權等稅收立法權必須分配給中央，地方的稅收立法權僅限于在中央制定的稅收法律、行政法規規定的范圍內就個別稅制要素進行調整。

（二）誰來行使地方稅收立法權？

現有研究對于地方稅收立法權的歸屬形成的基本共識是將地方稅收立法權分配給省一級，但省不能再層層下放1，省級政府應當是稅收立法權下放的終點2。但在將稅收立法權歸屬于省一級政府還是省級人大及其常委會時還存在不同的意見。有人認為，應當賦予省級政府一定的稅收立法權，由中央制定地方稅稅種的基本稅法，將地方稅種的實施辦法制定權、稅目稅率調整權、稅收減免權等權限賦予地方。3有人認為，解決央地稅權分配問題，關鍵是要在憲法或者基本法律層面上明確確立地方稅權，某些地方稅稅種的開征權與停征權、稅目的確定權和稅率的調整權、稅收優惠的確定權等稅收立法權應當通過法律明確授權地方立法機關行使。4

本文認為，地方稅收立法權應當歸屬省級人大及其常委會，不應歸屬于省級政府；而且從稅收法定原則的整體要求看，授權給省級人大（而不是現在規定的人大常委會）更為合適5。理由在于，省級人大及其常委會屬于地方立法機關，而省級政府屬于行政機關，地方稅收立法權歸屬于省級人大及其常委會不僅是《立法法》的要求，而且也是建設現代民主、法治國家的應有之義。將地方稅收立法權歸屬于省級人大及其常委會，實際上就是要求省級政府的行為受到代表地方民意的地方立法機關的監督，只有這樣才能防止地方稅收立法權旁落，也才能有效保護地方居民的合法權益6。從我國現行稅收立法的趨勢來看，稅收暫行條例上升為法律后，無一例外都將地方稅收立法權分配給了省級人大及其常委會，省級政府僅僅有權就稅額或稅率的確定以及特定事項的減稅免稅向省級人大及其常委會提出，由省級人大及其常委會批準后報全國人大常委會及國務院備案。

五、結 語

中央與地方稅收立法權的分配關系到我國地方稅體系的建設和現代稅收制度的建立。無論是從理論還是實踐來看，賦予地方一定的稅收立法權都十分必要。央地稅收立法權的分配必須保障中央稅收立法權的主導性，設稅權、稅種的開征停征、稅法解釋權、稅法廢止權、稅收優惠政策制定權等稅收立法權必須分配給中央，地方的稅收立法權僅限于在中央制定的稅收法律、行政法規規定的范圍內就個別稅制要素進行調整。此外，地方享有稅收立法權并不意味著各級地方都擁有稅收立法權，地方稅收立法權應限于省一級地方，且地方稅收立法權應當由省一級人大及其常委會行使，省一級政府只能在授權的范圍內提出稅收立法建議。央地稅收立法權分配作為央地稅權分配的重要組成部分，亟待在未來起草《稅法總則》乃至《稅法典》時予以體現，希望本文的研究對此有所助益。

責任編輯：張昌輝

*收稿日期：2023-03-05；修回日期：2023-06-05

作者簡介：郭昌盛（1991-），男，山西平遙人，法學博士，編輯、助理研究員，主要研究方向為經濟法與社會法理論、財稅法。

1 國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發［1993］85號，簡稱“分稅制決定”）。

2 國務院《關于取消集市交易稅牲畜交易稅燒油特別稅獎金稅工資調節稅和將屠宰稅筵席稅下放給地方管理的通知》（國發［1994］7號，以下簡稱“7號文”）。

3 國務院《關于加強依法治稅嚴格稅收管理權限的通知》（國發［1998］4號）。

4 國務院《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發［2000］2號）。

5 國務院辦公廳《關于對部分地區違規制定先征后返等減免稅政策問題的通報》（國辦發［2002］5號）。

1 喬曉陽主編：《立法法講話》，中國民主法制出版社2000年版，第75頁。

2 李升：《地方稅體系：理論依據、現狀分析、完善思路》，《財貿經濟》2012年第6期。

3 國務院《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發［2014］62號，簡稱“62號文”）。

4 國務院《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（國發［2015］25號，簡稱“25號文”）。

5 葉姍：《地方政府稅收減免承諾的效力瑕疵》，《當代法學》2017年第6期。

1 財政部、國家稅務總局關于《中華人民共和國煙葉稅法》（征求意見稿）的說明（2016）。

1 財政部、國家稅務總局關于《中華人民共和國土地增值稅法（征求意見稿）》的說明（2019）。

2 辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關系之結》，中國社會出版社2008年版，第22頁。

1 《毛澤東選集》第五卷，人民出版社1977年版，第276頁。

2 蘇力：《當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節》，《中國社會科學》2004年第2期。

3 崔卓蘭、趙靜波：《中央與地方立法權力關系的變遷》，《吉林大學社會科學學報》2007年第2期。

4 封麗霞：《中央與地方立法權限的劃分標準：“重要程度”還是“影響范圍”？》，《法制與社會發展》2008年第5期。

5 ［美］阿圖埃克斯坦著，張愚山譯：《公共財政學》，中國財政經濟出版社1983年版，第25-27頁。

6 V.Tanzi，Fiscal Federalism and Decentralization：A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects，M.Bruno，B.Pleskovic eds.，Annual World Bank Conference on Development Economics，World Bank，1995，pp.295-316.

7 參見傅子恒：《發達國家稅權劃分模式與完善我國分權制之淺見》，《現代財經》2010年第12期。

8 George Stigler，Tenable Range of Functions of Local Authorities，in Federal Expenditure Police for Economic Growth and Stability，Joint Economic Committee Subcommittee on Fiscal Policy，1957，pp.213-219.

9 江明融：《公共產品視角下的我國稅權治理機制研究》，《中央財經大學學報》2006年第9期。

10 張守文：《稅法原理》，北京大學出版社2012年版，第74頁。

1 Wallace E. Oates，Fiscal Federalism，Harcourt Brace Jovanovich，1972，p.35.

2 James M. Buchanan，An Economic Theory of Clubs，Economica，vol.32，no.125（1965），pp.1-4.

3 Richard W.Tresch，Public Finance：A Normative Theory，Business publications，1981，pp.574-576.

4 Tiebout C M，A Pure Theory of Local Expenditure，Journal of Public Economy，vol.64，1956，pp.416-424.

5 平新喬：《財政原理與比較財政制度》，上海三聯書店出版社1997年版，第356-357頁。

6 張守文：《稅法原理）》，北京大學出版社2012年版，第67頁。

7 ［奧］凱爾森著，沈宗靈譯：《法與國家的一般理論》，商務印書館2013年版，第429頁。

8 ［奧］凱爾森著，沈宗靈譯：《法與國家的一般理論》，商務印書館2013年版，第432頁。

9 王滬寧：《集分平衡：中央與地方的協同關系》，《復旦學報（社會科學版）》1991年第2期。

1 朱大旗：《“分稅制”財政體制下中國地方稅權問題的研究》，《安徽大學法律評論》2007年第2輯。

2 趙長慶：《論稅權》，《政法論壇》1998年第1期。

3 張繼民：《關于合理劃分中央稅權與地方稅權的思考》，《河南稅務》1997年第7期。

4 水治文：《厘清我國稅權劃分的思路》，《中國財政》2008年第6期。

5 任軍：《論中央與地方稅權的合理劃分——兼評稅權劃分研究的幾個觀點》，《當代經濟研究》2002年第12期。

6 魏少婷：《論稅權劃分中的正式制度和非正式制度》，《揚州稅務學院學報》2009年第5期。

7 王佳慧：《俄羅斯稅權劃分法律制度評介——兼談對我國分稅制改革的啟示》，《俄羅斯中亞東歐研究》2009年第4期。

8 楊志勇：《地方稅體系構建的基本理論分析》，《稅務研究》2007年第7期。

9 劉麗、張彬：《美國政府間事權、稅權的劃分及法律平衡機制》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2012年第6期。

10 邢福俊、成吉：《強化地方政府稅權的對策探討》，《中央財經大學學報》2000年第3期。

11 楊志勇：《地方稅體系構建的基本理論分析》，《稅務研究》2007年第7期。

1 ［奧］凱爾森著，沈宗靈譯：《法與國家的一般理論》，商務印書館2013年版，第436頁。

2 楊志勇：《地方稅體系構建的基本理論分析》，《稅務研究》2007年第7期。

3 徐鍵：《分權改革背景下的地方財政自主權》，《法學研究》2012年第3期。

4 ［英］哈耶克著，王明毅等譯：《通往奴役之路》，中國社會科學出版社2015年版，第89頁。

5 金鑫：《關于進一步深化稅制改革的若干問題》，《稅務研究》2000年第12期。

6 涂云新：《中央與地方財政劃分的憲法治理難題》，《法學評論》2017年第6期。

7 苗連營：《稅收法定視域中的地方稅收立法權》，《中國法學》2016年第4期。

8 熊偉：《稅收法定原則與地方財政自主——關于地方稅縱向授權立法的斷想》，《中國法律評論》2016年第1期。

1 封麗霞：《中央與地方立法權限的劃分標準：“重要程度”還是“影響范圍”？》，《法制與社會發展》2008年第5期。

2 李文毫、代士林：《芻議房產稅稅權劃分的國際借鑒》，《財會研究》2010年第2期。

3 王怡：《關于稅權劃分的幾點認識》，《稅務與經濟》2000年第6期。

4 馬培祥：《分稅制下中央稅與地方稅稅種、稅權劃分的幾個問題》，《吉林財專學報》1995年第1期。

5 中國稅務學會“稅權劃分問題”課題組：《關于稅權劃分問題的研究報告》，《財貿經濟》2001年第1期。

6 陳少英：《可持續的地方稅體系之構建—以稅權配置為視角》，《清華法學》2014年第5期。

7 具體可見張守文：《關于房產稅立法的三大基本問題》，《稅務研究》2012年第11期；陽建勛：《稅收調控房地產的正當性及其必要限度——房產稅改革試點的稅法原則反思》，《稅務與經濟》2012年第3期。

1 張千帆：《中央與地方關系法治化的制度基礎》，《江海學刊》2012年第2期。

1 參見謝旭人：《關于中央與地方事權劃分若干問題的思考》，《財政研究》1995年第1期；齊志宏：《合理劃分中央與地方的稅收權限》，《經濟研究參考》2002年第4期；蔡紅英：《地方各級政府間稅權劃分的理論分析及制度安排》，《稅務研究》2008年第4期；李升：《地方稅體系：理論依據、現狀分析、完善思路》，《財貿經濟》2012年第6期；許善達等：《關于稅權劃分問題的研究》，《稅務研究》2001年第3期；陳少英：《可持續的地方稅體系之構建—以稅權配置為視角》，《清華法學》2014年第5期；熊偉：《稅收法定原則與地方財政自主——關于地方稅縱向授權立法的斷想》，《中國法律評論》2016年第1期。

2 崔威：《稅收立法高度集權模式的起源》，《中外法學》2012年第4期。

3 蔡紅英：《地方各級政府間稅權劃分的理論分析及制度安排》，《稅務研究》2008年第4期。

4 姜孟亞：《我國地方稅權的確立及其運行機制研究》，《法學家》2010年第3期。

5 張守文：《我國環境稅立法的“三維”審視》，《當代法學》2017年第3期。

6 劉劍文：《地方稅立法的縱向授權機制設計》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2016年第5期。