新時期湖北省水土保持形勢與任務對策研究

劉瑞龍，陳 芳，夏 妍，鄭珉姣，盧繼茍，高 超，劉 琨

(1.湖北省水利水電規劃勘測設計院，湖北 武漢 430078；2.湖北省水利廳，湖北 武漢 430000)

長江經濟帶是“一帶一路”的重要交匯地帶，2016年習近平總書記做出推動長江經濟帶發展的重大戰略部署。習近平總書記先后主持召開了3次長江經濟帶發展座談會，貫穿始終的主線是“共抓大保護、不搞大開發”和生態優先、綠色發展的理念，要實施好長江防護林體系建設、水土流失及巖溶地區石漠化治理、退耕還林還草、水土保持等工程，增強水源涵養、水土保持等生態功能[1- 2]；長江保護法的頒布實施，把保護和修復長江流域生態環境放在壓倒性位置，建立健全長江生態環境硬約束機制，讓長江保護有法可依。湖北省作為長江經濟帶中重要省份，被習近平總書記賦予了“建成支點、走在前列、譜寫新篇”的新定位、新使命，水土保持工作是生態文明建設的重要組成，也是解決生態環境問題的重中之重。為堅決貫徹落實黨中央決策部署，實現湖北“一主引領、兩翼驅動、全域協同”區域發展布局，努力建設全國構建新發展格局先行區，踐行水土保持高質量發展[3]，統籌謀劃新時期湖北省水土保持高質量發展的任務和措施研究是十分必要。

1 湖北省水土保持工作主要成效

1.1 水土流失治理成效顯著

湖北省土地總面積18.59萬km2，據2016年湖北省水土流失動態監測結果，2016年全省水土流失總面積為3.55萬km2，占國土面積的19.10%。2020年水土流失動態監測成果顯示，湖北省水土流失面積3.16萬km2，占國土面積的17.02%。與2016年相比，水土流失面積減少了0.39萬km2，中度、強烈、極強烈、劇烈侵蝕面積分別減少8401.01、1280.47、187.12、136.81km2。國家級和省級水土流失重點防治區的水土流失面積由2016年的2.65萬km2減少到2020年的2.33萬km2，水土保持治理工作成效顯著

1.2 水土保持工程建設取得新進展

近5年來，湖北省堅持預防為主、防治結合，開展重要江河源區和重要水源地水土保持預防項目3671km2，水源涵養與水質維護能力日益增強；水土流失治理工程主要有水利部門實施的國家水土保持重點工程、坡耕地、崩崗、巖溶石漠化等工程[4]，發展改革委、自然資源、農業農村等部門協同實施的農業綜合開發、鞏固退耕還林、低崗丘地改造等工程，以及生產建設項目生態修復、社會和民間資本參與水土流失治理工程，共完成水土流失綜合治理面積7494km2。全省水土保持率由2016年的80.90%增加至2020年的82.98%，治理區生態環境得到有效改善。

1.3 人為水土流失全方位監管

湖北省積極推動建設項目水土保持監管工作，從水土保持專項設計及審批、施工過程中水土保持措施落實情況和驗收等方面，切實推進“三同時”制度全面落地，不斷提高審批效能，積極推行水土保持承諾制、區域評估措施，編制審批指南。2016年以來，湖北省各級水行政主管部門共審批水土保持方案8853個，從源頭上對人為水土流失預防嚴格把關。認真落實“放管服”改革要求，不斷加強事中事后監管，持續對各類生產建設活動進行監督管理，規范落實水土保持設施自主驗收報備工作。通過事前指導、技術上門服務、施工過程中監管核查等，使得水土保持方案編報率和設計質量不斷提高。

1.4 水土保持監測與信息化水平提升

湖北省通過推進水土保持監測服務信息化建設，使得水土保持監測智能化水平不斷提高，及時啟動了全省水土保持監測網絡體系優化布局及升級改造工作。采用無人機遙感、定位和移動監測相結合[5]，實現對全省水土流失狀況動態監測，定量掌握全省水土流失狀況，每年向社會公開發布全省水土保持公報。積極推進無人機、徑流泥沙自動化監測設備應用等新技術的使用，研究建立全省水土流失預測預報模型、開發生產建設項目水土保持移動監測系統[6]，新技術運用持續增強。

1.5 制度保障體系不斷完善

以全省水土保持規劃為綱，全省水土流失動態監測方案、小流域建設規劃、湖北省水土保持率中長期規劃、坡耕地水土流失綜合治理等專項規劃為目，形成省級水土保持頂層設計體系。修訂施行《湖北省實施〈水土保持法〉辦法》，逐步形成一套上下銜接、系統規范的監管制度體系。推進水土保持方案技術審查、生產建設項目“天地一體化”遙感監管、水土保持重點工程績效評價、水土保持方案技術審查社會化等政府購買服務[7]。實行水土保持重點工程建設群眾參與制、項目建設公示制和民間資本參與水土流失治理機制，開展水土保持工程以獎代補建設試點，積極鼓勵、支持和引導社會及民間資本參與水土流失治理[8- 9]。

2 主要問題和不足

2.1 水土流失治理任務依然艱巨

“十三五”期間，全省除部分山高坡陡、海拔較高等不需要或難以治理的區域外，應治理的面積還有1.67萬km2，其中還有327萬畝坡耕地(6°～15°)亟待治理；局部地區崩崗發育，巖溶石漠化嚴重，肩負“一庫凈水北送”的丹江口庫區和“一江清水東流”的三峽庫區水土流失依然嚴重。全省自然稟賦條件決定了全省水土流失類型多，部分區域治理難度大，治理任務依然艱巨。

2.2 水土流失治理質量不高

從湖北省近年來的水土流失治理措施來看，封禁治理措施占比較高，總體治理質量及標準不高。從治理成效和難度來看，湖北省水土流失治理存在區域治理不平衡的問題，部分地區的水土保持功能還不能完全滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，且治理難度小、工程見效快的水土流失地區已基本得到治理，后續治理難度加大。

2.3 人為水土流失防治和監管任務依然較重

隨著全省工業化、城鎮化、農業現代化加快推進，交通、能源、城市建設等基礎設施建設規模將保持在較高水平，不可避免地會對地表造成擾動，全省生產建設項目人為水土流失防治任務比較突出。水土保持法中明確的禁墾坡度以上的陡坡退耕還林還草尚未完全落實到位，農林開發等生產建設活動的監管仍是薄弱環節。監管政策制度執行還不到位，還存在不硬不實不嚴的問題，人為水土流失壓力突出，依法依規嚴格監管的任務依然較重。

2.4 基礎支撐尚顯薄弱

目前，全省水土保持監測、信息化應用、科學研究、技術標準等基礎工作還存在薄弱環節。全省水土保持監測站網布局改在還未完成，智能監測平臺開發及監測保障有待加強，監測機構管理體制和監測點運行機制需進一步完善。大數據、人工智能等現代技術手段在水土保持中的應用有待加強，水土保持基礎信息數據的管理和共享有待規范。

2.5 支撐保障存在不足

水土保持部門協作聯動機制合力尚未有效發揮，地方政府主體責任有待進一步壓實。水土流失治理多元化投資體制機制尚未形成，社會力量參與水土流失治理的積極性還不高。水土保持機構隊伍特別是基層技術隊伍建設亟需加強，適應新形勢新要求的水土保持政策制度尚需完善。

3 總體任務和目標

3.1 總體思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以省委十二次黨代會確立的努力建設全國構建新發展格局先行區為奮斗方向，以推動湖北省水土保持高質量發展為目標，堅持山水林田湖草沙系統治理，穩步提升水土保持率，增強水土保持生態功能，減少土壤流失量，維護和提升生態系統的質量和穩定性，增強農業綜合生產能力，改善農村人居環境，為全面推進鄉村振興和美麗湖北建設提供有力支撐。

3.2 目標

建成符合新時代要求的水土保持政策制度、責任落實、基礎支撐、保障機制[10]和工作保障體系，實現全省水土保持治理效果與人民日益增長的美好生活需要相適應的體系和治理能力現代化。

到2025年，全省人為水土流失得到有效控制，水土保持率達到84.46%以上,見表1。

表1 “十四五”全省及各市州新增水土流失綜合治理任務和目標

到2035年，全省人為水土流失面積和強度得到全面管控，生態系統質量和穩定性顯著提升，美麗中國水土保持目標基本實現，全省水土保持率提高到87.27%以上。

4 對策措施

4.1 統籌推進水土流失綜合治理

結合水土保持區劃，突出水土流失重點防治區，堅持系統思維，牢固樹立山水林田湖草沙生命共同體的系統治理觀[11]，協調相關部門，依托國家級和省級水土保持重點治理工程、丹江口生態保護與修復重大工程、湖北省江漢平原、鄂北崗地等高標準農田建設等重大，統籌推進水土流失綜合治理。

水土流失預防項目規劃布局在“一庫、二江、三屏”，即丹江口庫區重要飲用水源地范圍，漢江、清江等重要生態廊道區，以及秦巴山、武陵山、大別山等三大生態屏障功能區等范圍，以生態修復為主，全面提升水土保持水源涵養功能，促進提升生態系統的質量和穩定性；水土流失治理項目規劃布局在“一庫、一江、一屏”，即三峽庫區、長江生態廊道區和鄂東幕阜山水土保持生態屏障區等范圍，加快推進以小流域、坡耕地綜合治理為主的重點治理，科學精準配置水土保持各項措施，最大限度發揮綜合治理效益，提高水土保持生態服務價值。

4.2 防治人為水土流失，強化水土保持監管

建立健全水土保持監督管理制度和規則，以高水平高效能的監管，促進經濟社會發展綠色轉型，為經濟社會高質量發展和人民群眾優美生態環境提供支撐。

做好水土保持考核評估工作，深入推進省級政府對市縣政府水土保持目標責任考核，發揮考核“指揮棒”作用[12]。

開展人為水土流失衛星遙感及常態化監管[13]，對水利部下發的擾動圖斑組織現場復核、認定、查處和整改，省級組織每年至少加密開展一至二次遙感監管，市縣各級通過無人機等設備開展重點現場監管，實現生產建設項目全面監管。

開展水土保持履職情況逐級督查，重點督察水土保持方案審批、生產建設活動人為水土流失治理、表土資源保護、棄渣場設計施工和恢復、水土保持設施驗收核查及監督管理、水土保持補償費征收、疑似違法法規擾動圖斑復核等方面落實情況。

4.3 深化科技引領，夯實水土保持基礎

4.3.1提升水土保持監測能力

完善水土保持監測網絡。按照站點建設標準化、數據采集自動化、數據處理智能化的原則，積極推進省級水土保持監測網絡優化布局與升級改造，構建布局合理、功能完備、系統科學、技術先進的水土保持監測網絡體系。

強化水土流失動態監測。開展年度全省水土流失動態監測，及時掌握全省水土流失狀況和變化情況，積極推進水土流失圖斑落地工作。

4.3.2加強水土保持信息化技術應用

按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”的要求，統籌推進水土保持數字技術應用和制度創新，完善水土保持預報預警模型，依托湖北智慧水利云平臺，新建水土保持視頻監控等業務應用系統，為各級水土保持管理部門提供決策依據。構建具有水土流失動態監測評價、生產建設活動人為水土流失預警防控及精準監管、水土流失綜合治理評價管理等功能的智慧水土保持應用體系。

加強水土保持數據成果管理與應用，規范水土保持數據采集、傳輸、存儲、分析各環節，推進各類數據融合交匯，提高數據的可靠性，夯實數據應用基礎，實現數據統一管理和共享，提升水土保持數據分析使用效率。加強信息化系統應用培訓。

4.3.3加強水土保持基礎理論和關鍵技術研究

開展水土保持重大科技問題研究。研究確定不同縣市的水土保持率目標值。開展不同土壤水土流失規律與防治措施研究、進行全省水土流失預測預報模型參數率定研究。在水土保持效益評價方面，進行區域水土保持環境效應評價研究、水土保持碳匯效應研究和水土保持生態功能評估，探索水土保持生態效益補償機制及補償標準。對水土流失的尺度效應進行研究，進行典型生態區(重要水源區)面源污染機理與過程研究。進行全省小流域劃分及生態清潔健康標準研究。

通過開展水土流失綜合治理與效果評價技術研究，進行湖北省生產建設項目分類型區分縣土壤侵蝕模數研究。開展水土保持生態措施和效益評價研究，土壤侵蝕監測方法研究，以及水土保持新設備、新材料、新工藝、新技術等研發。

4.3.4加強服務能力建設

根據國家有關法律及規章制度，結合湖北實際完善優化地方水土保持技術標準，進一步簡化審批管理程序，規范水土保持承諾制管理。

貫徹新發展理念，以生產建設項目水土保持示范工程和國家級水土保持示范縣創建為引領，對已創建為國家級水土保持示范工程進行多方位宣傳，發揮示范工程引領和帶頭作用，逐步形成示范網絡，推廣水土保持先進實用技術。

加大水土保持宣傳力度。加強水土保持法、湖北省實施水土保持法辦法宣傳力度，結合全省生態文明建設、鞏固脫貧攻堅成果、助推鄉村振興，做好水土流失治理成效宣傳工作。

4.4 強化組織領導，完善協同機制

各級政府要把水土保持作為貫徹落實推進生態文明建設的一項重要工作，水利部門要充分發揮作為水土保持工作主管部門的牽頭作用，加強與發展改革、財政、自然資源、生態環境等部門對接溝通，形成工作合力，協同推進水土流失防治工作。

要進一步健全制度，積極推行水土保持以獎代補、先建后補、以工代賑等建設管理模式，出臺相應配套措施，調動農民、農民專業合作組織、農業企業等投入主體的積極性；積極利用政府債券、信貸支持等政策，運用市場機制鼓勵和吸引金融資本、民間資本和社會資本積極投入水土流失綜合防治。