基于利益相關者視角的村級工業園改造協調機制研究
——以廣東省鶴山市為例

金利霞，肖張榮，謝宇銘，張俊杰，郭 杰，文志敏

（1.廣東省科學院 廣州地理研究所//廣東省地理空間信息技術與應用公共實驗室，廣州 510070；2.廣東工業大學 建筑與城市規劃學院，廣州 510090；3.珠海市斗門區白藤街道辦事處，廣東 珠海 519125）

珠三角村級工業園是工業化初級階段的歷史產物，是指在集體所有制的基礎上，由集體經濟驅動、以鄉鎮企業為主導形成的工業園區（許學強等，1988）。改革開放初期，廣東省“村村點火、戶戶冒煙”的發展模式導致數千個村級工業園應運而生，在城鎮化、工業化初期，這些村級工業園在很大程度上促進了地區社會經濟發展。2008年金融危機后，珠三角產業空間出現了戲劇性重構，形成城區新產業區增長與鎮村舊產業區衰退并存的新局面（李郇 等，2015），在舊村片區和老舊工業區，企業倒閉、出租屋空置和廠房小型化分租等現象十分嚴重（秦小珍 等，2017；杜志威 等，2018；李郇 等，2019）。根據初步摸查結果，珠三角村鎮工業集聚區總用地面積約100 000 hm2，占工業用地總面積的31%，而2019年集聚區工業增加產值約617億元，僅占工業增加值總額的2%，“兩高一低”等問題日益突出。隨著國家土地管控政策趨嚴，各地開始將“三舊改造”重心轉向村級工業園改造，并視其為促進產業提質增效、提振實體經濟和優化空間開發的重要途徑（梁雄飛 等，2021）。2021 年《廣東省村鎮工業集聚區升級改造攻堅戰三年行動方案（2021—2023年）》的出臺，村級工業園改造開始受到廣泛關注。佛山、廣州、深圳等珠三角核心城市通過制度創新，探索利益協調的體制機制，在推動村級工業園改造過程中取得一定成效（李福映 等，2019；岑迪 等，2020）。而江門、肇慶等珠三角外圍城市在區位價值、公共財政和產業導入等方面缺乏優勢，難以確保空間價值重塑的正向引導以及多元利益的充分表達，導致改造工作推進緩慢。

在村級工業園改造過程中，政府非理性和資本逐利性不斷暴露（陳凱，2016），多元主體利益失衡的問題引起廣泛探討。因此，梳理村級工業園改造中復雜的利益關系，成為珠三角村級工業園轉型與發展的前提。現有研究主要從權力、制度、空間等方面對村級工業園改造過程中的現狀問題、模式策略、利益博弈等進行嘗試性探索，指出政府、市場和產權人等“土地利益攸關者”之間利益平衡的重要性（李江，2008；袁奇峰 等，2015a，2016；田莉 等，2017；郭旭 等，2020），但在多元主體參與機制及利益協調機制等方面仍存在不足，尤其多學科理論交叉、多尺度綜合的考察還有待加強。以往研究未系統揭示代表“權力-資本-社會”參與改造的利益相關者類別和利益互動聯結的關系，對于村級工業園改造過程的多樣化的利益協調機制也未給予充分關注。因此，本文將城市政體理論作為理論指導，遵循“權力-資本-社會”邏輯，構建基于村級工業園改造的利益相關者分析框架，在系統梳理相關文獻中涉及的利益相關者類別基礎上，剖析鶴山市村級工業園改造過程中的利益相關者類別及其核心利益相關者，并以鶴山市朗圍工業園改造為例探索多元利益主體構建多樣化利益協調機制的過程。以期揭示經濟欠發達地區多元利益相關者正式與非正式合作關系的有效現實路徑，為實現村級工業園改造的利益協調與分配，實現多樣化利益目標提供理論與實踐借鑒。

1 基于城市政體理論的利益相關者研究

1.1 城市政體理論

城市政體理論起源于美國，是對20 世紀60 年代達爾的城市多元主義的回應與修整。該理論以城市發展過程中具有重要影響力的政府、市場和社區之間的關系為主要研究對象，認為政府、市場、社區之間的合作與協商關系，以及基于共同利益達成的合作聯盟，是推動城市發展的關鍵（Fainstein et al., 2012）。政體理論反對權力由正式機構賦予這一觀點，認為權力來自于地方主政者在轄區內所建立的治理聯盟，并在利益主體的關系互動中產生和改變（Stone, 2005），旨在揭示一種跨越體制邊界的非正式制度安排，即政府通過公共與私人部門之間的非正式“合法性”制度安排和“選擇性激勵”管理城市（Stone, 2005）。

具體而言，城市政體理論關注3個議題。首先，該理論強調基于理性選擇的視角考察城市治理現象與相關利益群體的互動機制（張銜春 等，2016）。它關注政府、市場與社區的多元利益相關者的非正式公私合作，側重合作與協商過程中生成的激勵機制（即利益分配與共享機制），并指出正是該機制的建立使得社會（政治）個體的自我利益得到實現，并通過不斷的理性選擇促進合作關系的形成、穩定與破裂（張銜春 等，2016）。其次，該理論將多元主義引入城市增長聯盟理論，并提出一種超越經濟增長邏輯的利益關系解釋框架。它關注多元社會主體的利益訴求與沖突，并呼吁考察城市經濟增長、社會發展、城市公平與公共利益維護等多樣化目標，如何在多元利益主體的協商與互動中得以實現。再次，該理論強調多樣化合作目標驅動下的次級聯盟的生成過程，以及次級聯盟的動態博弈對空間開發與社會經濟發展的驅動作用。如張庭偉（2020）指出，不同利益相關者在協商互動至少達成3種聯盟，分別為政企聯盟、政社聯盟、企社聯盟。而正是次級聯盟的形成與互動，使得各方利益主體的利益訴求得以表達，合作關系網絡得以構建，“超越”經濟增長的合作目標得以實現（李震等，2020）。

城市政體理論為理解多元利益主體的合作關系生成與動態變化提供有力解釋框架。根據政體理論，權力的運行不再是由單一主體單方面控制，而是在多元利益主體的互動中產生并發揮力量；同時，城市治理過程與政府的權力運作也不再體現為對經濟和社會利益集團的強制性控制，而更多地依賴社會協作。這種政府、市場與社區之間的依存關系，不僅存在于西方民主國家，同樣存在于社會力量較為薄弱的非西方制度語境中（何丹，2003）。此外，無論在西方或非西方語境下，這種政府、市場與社區的利益糾纏也同樣存在于農村土地開發與利益博弈中。如袁奇峰等（2015b）在對中國農村工業區改造的研究中發現，農村集體組織憑借掌控的集體建設用地，已形成具有話語權的社會力量，并在聯盟形成的過程中發揮至關重要的作用。

綜上，采用城市政體理論，可為考察中國村級工業園改造過程以及多元利益主體的關系互動提供新的見解。一方面，由于強調多元參與主體并關注不同主體的多樣化參與目標，該理論提供了一種超越經濟增長邏輯的合作關系構建的解釋框架，為理解“超越資本邏輯”的中國城市增長機制提供切入點（葉林 等，2021）。另一方面，其強調地方治理中的正式制度安排與非正式制度安排相結合的公私合作，通過追蹤激勵機制的生成過程以揭示城市開發過程中的公私合作的發生邏輯（張銜春 等，2016）。此外，由于政體理論強調基于多元合作目標的次級聯盟的形成，以及聯盟內部與聯盟之間的互動，為揭示利益聯盟的形成過程與微觀機制提供可行路徑。在城市化驅動下，村級工業園改造是珠三角地區鄉村經濟空間重構的重要表征，在地方政府與市場的高度運作中資本與產業空間早已緊密結合，建立了不同形式的利益聯盟，而圍繞工業空間再生產的利益博弈也隨之愈演愈烈。盡管中國社區組織仍處于談判博弈的邊緣地位，然而村集體憑借集體土地所有權與龐大的宗族力量也日益參與到工業空間再生產的利益博弈中。因此，城市政體理論對于農村地區的利益聯盟形成過程同樣具有解釋力，有助于揭示村級工業園改造過程中，多元利益主體在推動多樣化目標實現中所達成的利益聯盟過程，進而揭示農村工業空間再生產背后的利益協調機制。

1.2 利益相關者研究

利益相關者（Stakeholder）指“能夠影響組織目標實現或被該目標影響的群體或個體”（Freeman, 1984）。最初作為財務管理、企業合作等領域的戰略性分析工具，隨后被應用于研究社區治理、城中村改造、工業遺產保護等領域中的利益主體及利益關系。如聶家榮等（2015）指出參與農村集體用地改造的利益主體包括政府、原產權主和市場主體。賈生華等（2011）提出除了地方政府與開發商外，還應該包括村集體（及村民）和外來暫住人群，以及涵蓋新聞媒體、金融機構、法律顧問、學術組織等邊緣利益群體。因此，村級工業園改造涉及多元利益主體及其多樣化目標，各利益相關者在利益的表達、參與、分配和補償等方面不斷對抗，以企業代表的市場力量憑借雄厚的資金和社會關系（李晨曦 等，2020）企圖在土地開發前后地租差異中牟取利潤最大化（丁壽頤，2019）。產權主則擔心改造利益難以估算或難達到預期，不愿承擔改造風險（田莉，2018）。而政府在“公共利益維護者”和“經濟人”之間不斷變換（朱一中 等，2019），結果是市場改造模式導致公共利益受損，混合改造模式導致成本外溢（王楨楨，2010）。

近年，村級工業園改造中不同利益相關者之間不同形式的活動（Turok, 2005）、利益關系互動及協調機制成為主要議題。李東等（2021）以佛山市順德區為例，提出政府通過給予市場、原產權人最大限度的讓利與服務，達到平衡多方利益的目的。岑迪等（2020）系統梳理廣州市村級工業園的政策演進與實踐探索，強調政府通過頂層制度設計和系統分類在處理市場、社會的關系的重要性。田莉等（2015）指出政府需關注原產權主的需求，制定配套政策建立政府、土地原業主和市場主體的利益分配機制（田莉，2007）。袁奇峰等（2015a）以“政府-社區-市場”三元視角研究佛山市南海區聯滘地區的更新過程，發現政府通過政策供給和財政保障獲得主導權，與開發商、村集體共同構建“協商型發展聯盟”。李郇等（2019）認為復雜分散的產權關系的集體土地阻礙村級工業園更新，地方政府在決策的過程中應重點關注地區的土地產權結構。李福映等（2019）指出全面統籌考慮拆遷補償主體的短期利益與長期利益，制定各方共贏的單元開發利益統籌規則是開發園區升級改造的重要前提。劉景琦（2018）認為工業園轉型升級涉及空間內部社會關系與利益主體的利益鏈重塑，其中政府通過瓦解房屋租賃市場，間接影響園區內企業的勞動雇傭關系，實現工業園區的產業升級。

綜上，國內關于村級工業園的研究日益豐富，廣泛考察了不同利益主體之間的合作互動模式，并揭示了財政保障、產權制度等對構建聯盟和維護合作關系的重要性。然而，當前學者對于利益相關者的多樣化目標、多層級聯盟構建、聯盟內部的動態互動、正式和非正式利益分配機制的生成過程等甚少關注。因此，本文構建一個涉及多尺度、多主體的“利益相關者識別-利益沖突分析-利益協調機制”的分析框架（圖1），考察村級工業園改造中的“權力-資本-社會”的三元辯證關系。首先，在利益相關者識別層面，遵循“權力-資本-社會”三元辯證邏輯，考察制度、財政、市場、土地等外部要素嵌入下，政府部門、市場主體和原產權主三方參與改造的動力和利益謀劃。該層面的分析是了解合作過程或對抗性關系形成的基礎。其次，在利益沖突分析層面，識別改造過程涉及的核心利益相關者，深入剖析不同利益主體之間達成多目標利益聯盟的表征和實質；識別政府主導、村企聯盟、政企聯盟、政村聯盟等多樣化的合作聯盟，并從改造模式、財政保障、產權制度3方面探討不同類型下的工業園改造實踐路徑。再次，在利益協調機制層面，結合典型案例，深入剖析利益表達、參與、分配、補償等方面的利益協調機制，致力于破解參與者話語權不平等、權力的不正義參與和利益分配與補償的不合理的改造桎梏。旨在探索村級工業園區改造過程中的多元利益聯盟形成、多目標達成過程，以揭示中國珠三角經濟欠發達地區村級工業園改造過程中利益協調的微觀機制。

圖1 村級工業園改造的利益相關者分析框架Fig.1 Stakeholder analysis framework of village-level industrial park transformation

2 案例地概況與方法

2.1 案例地概況

江門市是位于珠江西岸的珠三角外圍城市，工業化和城鎮化進程明顯慢于佛山、廣州、深圳等核心城市。2021年的財政收入增量和增速更是珠三角“雙低”，成為珠三角經濟發展中的“洼地”。為推動產業轉移與互補，江門市政府出臺了《江門市村級工業園升級改造試點工作實施方案》《江門市村級工業園升級改造政策指南》等政策文件，系統推進村級工業園的升級改造工作。由市長擔任組長的村級工業園升級改造領導小組，在各區縣選擇8個具有迫切改造意愿的村級工業園先行先試，形成落地性“工改工”項目經驗。鶴山市作為江門的北門戶，土地面積約1 082.73 km2，是主要試點區縣之一。據鶴山市自然資源局統計，現有村級工業園21個，以制衣、五金、塑料等傳統產業為主，總面積1 472.97 hm2，約占整個江門工業園總面積的23.7%（圖2）。目前，大部分村級工業園產業結構失衡，設施建設滯后，投入產出率也相對較低，并存在大量集體無證用地、違法用地等，歷史遺留問題嚴重（田莉，2018）。此外，集體土地產權的模糊性和軟性管制（周新年 等，2018），也進一步制約土地成片開發。

圖2 鶴山市鎮村工業園分布Fig.2 Village- and town-level industrial park in Heshan City

朗圍工業園位于鶴山市中心城區的沙坪街道，是鶴山市首個試點村級工業園，用地面積約10 hm2，土地權屬分屬于龍潭經濟合作社和原里經濟合作社。園區始建于2007年，經審批合法建筑面積7 992 m2，占總建筑面積的11.8%①數據來源：鶴山市朗駿園區管理有限公司.鶴山市沙坪街道朗圍產業園升級改造項目實施方案.2021年2月。。原有企業18家，主要以帳篷、制傘、五金等傳統產業為主，2019 年總產值約0.9 億元，年納稅401 萬元，是一個低產能、低稅收的產業園區。由于建設年代久遠，土地利用率低，村集體土地年租金僅25萬，因而村民的改造意愿強烈。朗圍工業園可視為鶴山市村級工業園發展的一個縮影，鶴山市政府提出改造成鶴山智造新高地，一方面能發揮示范帶動作用和推動產業轉型，另一方面，土地的流轉和再開發也會帶來可預見的收益。

2.2 研究方法

通過文獻綜述、專家打分和問卷訪談等方法對鶴山市村級工業園升級改造中的利益相關者展開研究。為了確定核心利益相關者，結合相關文獻以及遴選政府官員、項目管理人員、技術服務機構人員等共計26位，參考米切爾評分法進行打分界定。在2021 年2—4 月以及2022 年2 月對江門市各個區縣的試點村級工業園進行以半結構式訪談為主的實地調研，最后選擇鶴山市朗圍工業園作為案例，從利益相關者的角度分析利益協調機制。在對鶴山市相關職能部門、朗圍工業園管委會、玉橋村書記和企業代表的座談過程中收集第一手資料（表1），并詳細了解到政府部門在政策制定、實施引導等方面的思路，村集體的改造意愿、利益補償等方面的情況以及代表企業的參與動因、利益分配等方面的細節。另外，鶴山市政府出臺的相關政策文件、各鎮村級工業園改造項目匯總表、運營企業資料以及相關實施和運營報告，如《鶴山市沙坪街道朗圍產業園升級改造項目實施方案》，為本文提供了寶貴的信息。

表1 鶴山市村級工業園改造中涉及的利益相關者訪談信息Table 1 Interview information of stakeholders involved in the transformation of village Industrial Park in Heshan City

3 鶴山市村級工業園改造的利益相關者分析

3.1 利益相關者識別

陳宏輝等在借鑒Mitchell 等（1997）研究基礎上，依據合法性、影響性、主動性3個屬性將利益相關者劃分為核心利益相關者、蟄伏利益相關者和邊緣利益相關者三類（賈生華 等，2002；陳宏輝等，2004），是本文利益相關者類型劃分的重要依據。首先，對城市更新、“三舊改造”、土地開發等相關文獻進行綜述（梅林海 等，2008；龍騰飛 等，2008；劉向東，2011；呂萍 等，2013；賽姝瑞，2015；劉新平 等，2015），初步識別出42個可能的利益相關者，涉及政府部門、土地權屬者、承包商、技術服務機構和金融機構等10 類（表2）。其次，結合鶴山市村級工業園改造的實際情況，邀請26位相關領域的人員進行初步篩選，確定鶴山市村級工業園改造中的可能利益相關者。最后，參考米切爾評分法，對可能利益相關者在分值1～5范圍內進行評分（表3），界定核心利益相關者、蟄伏利益相關者和邊緣利益相關者共17類。由表3可知，在村級工業園改造中核心利益相關者是鶴山市政府、鶴山市自然資源局、鶴山市科工商貿局、鎮政府、村集體、企業和開發商。

表2 相關文獻涉及可能的利益相關者Table 2 Stakeholder related research literature involves possible stakeholders

表3 基于影響力、合法性、主動性3個屬性的利益相關者評分Table 3 Stakeholder score based on three attributes: influence, legitimacy and initiative

在對核心利益相關者座談過程中，基于政治要求、經濟效益和社會成效等訴求，參與者在改造過程中具有明確的目的性（表4）。鶴山市政府、自然資源局、科工商貿局等是改造的主導者，通過制度設計和財政保障等手段保障產業空間和公共產品供給，實現政治、經濟目標（鄧毛穎 等，2021）。開發商、企業等參與者發揮在政策把握、改造經驗和資金實力等方面的優勢，配合政府實現產業資源優化配置，謀取土地再開發的收益。村集體和村民一方面認識到改造對于村級產業發展的激勵作用，另一方面顧慮未來土地產權變更所引發的負外部效應。在改造過程中，各利益相關者不斷擴大各自的利益分配，同時謀求他人利益作為自身的最大目標（張俠 等，2006），導致利益沖突加劇和激化。

表4 核心利益相關者的利益訴求和目標Table 4 Interest demands and goals of core stakeholders

3.2 利益沖突分析

3.2.1 各方利益相關者話語權不對等 鶴山市村級工業園改造涉及眾多小產權集體土地（李郇 等，2019），在參與、知情和監督等方面缺乏一定話語權。一方面，村民與政府沒有構建有效的溝通渠道，在土地產權和拆遷補償等方面一般為被動響應。另一方面，政府通過制度框架和政策體系協調企業、村民的利益分配，而企業擁有專業的協商團隊和豐富的談判經驗，在土地出讓過程中能謀求到最大利益，盡可能剝削原屬于村民的權益。

“個體和政府權力差別太大，反映意見通過村委會層層反映。關鍵是合同規定村集體無權參與園區后期發展決策，這不得不讓人擔心未來可能出現的風險。”

——YQCM

3.2.2 改造過程中權力的不正義參與 在改造過程中，政府不一定是公共利益的直接代表，同樣追求自身利益的最大化（趙艷莉，2012）。通過構建政企聯盟、聯合政體等形式與資本合謀，統籌各類資源與事權界限（鄧毛穎 等，2021）。為完成政治和經濟目標，可能會妥協于有實力的資本，容忍市場利益侵占公共利益（田莉，2018）。尤其是鶴山市政府在公共財政、招商引資等方面缺乏優勢，相關部門為推動改造進程，只能弱化對實力雄厚的企業的干預行為，犧牲部分村民或原企業的利益。

“我們希望像萬洋集團這樣的大企業介入工改，政府負責協調、審批用地指標，等廠房成功出讓后企業再還貸，這樣政府壓力小，工改進展更快。”

——LKJC

3.2.3 利益分配和補償機制的不合理 鶴山市在土地產權、土地稅費等方面政策制度并不完善，主要表現在原產權主在土地出讓環節繳納稅費，而土地流轉后的增值收益卻歸政府和企業所有（姚之浩等，2018）。一旦實施改造，村民可能面臨未來生產、生活的負面影響，而園區的原企業也面臨安置、招工等問題。政府和開發商以目前地價作為土地產權出讓的補償標準，難以達到村民和原企業的心理預期。因此，在利益分配和補償方面的問題不斷摩擦、對抗，改造的工作只能暫擱或放棄。

“征地補償是看周邊地價定，那我地上面的物業點算（怎么辦）？我現有的產值點算？未來損失點算？”

——LCCM

總體而言，在改造過程中，引發利益沖突的原因往往是各方利益相關者話語權不對等、權力的不正義參與和利益分配和補償機制的不合理。尤其對于中山、江門等珠三角經濟欠發達城市，受公共政策、經濟實力、土地效益、歷史問題等多因素影響，參與主體及與主體相關的資金投入、來源和收益、產業與空間的協同轉型以及實施主體的責權關系更為復雜（董金蓮 等，2022），進而促使或倒逼財政局、自然資源局等政府部門不得不聯合開發商、企業以及原產權主組建正式或非正式的合作關系。在此背景下，多主體要實現多樣化的目標必將面臨復雜的多方利益協調問題。因此，總結實踐經驗，探討建立權力、資本和社會主體在利益表達、參與、分配和補償等方面的利益協調機制具有重要意義。

4 鶴山市朗圍工業園改造的利益協調機制

4.1 政府主導下的多樣化目標達成機制

在朗圍工業園項目中，包括政府，國資委、EPCO 承包商、金融機構、村集體與村民等在內的多元主體都參與到改造過程中，形成“政府主導+資本協作+公眾參與”模式（圖3）。權力在其中始終占據主導地位，首先，建立統籌管理體制機制，構建“項目領導小組+聯合主導機構+多部門積極聯動”的組織架構，負責審議需要提交市政府決策的重大事項、項目實施過程中的具體方案以及項目公司“三重一大”事項②指重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經集體討論做出決定的制度。。自然資源局、財務局、科工商局、國資委等職能部門積極聯動，負責完成規劃引導和產業定位、可行性論證。沙坪街道作為基層組織，通過業主訪談和合同協議等形式征集原產權主在改造意愿、產權協議和補償標準等方面的意見，將公眾意見納入改造決策的環節，確保改造工作的順利實施以及公共利益的最大限度保障；其次，充分發揮地方國資委的撬動作用聯合組建項目公司，在地方財政緊缺背景下，充分發揮政府金融服務力度，地方財政部門、國資委協助項目公司以資本金與銀行貸款37.87%：62.13%的比例進行政策性銀行融資和組建基金，為改造前期提供穩定的資金流；同時，探索“投資+設計+改造+運營服務”（EPC+BOT）一體化招投標的社會資本參與路徑，引入綜合實力較強的社會資本（EPCO承包商）：廣州名陽建筑設計有限公司、陜西建工第三建設集團有限公司和深圳伙伴僑城產業運營有限公司，三家公司組成社會資本聯合體，與國資委下設項目公司以3∶7的股權合資，組建合資運營公司全面統籌設計、施工和運營等關鍵環節，實現“改管一體”。該模式在一定程度上降低政府的財政壓力和運營風險，也發揮市場主體在產業運營方面的強大資源，最大限度實現各方政治和經濟、社會發展、城市經營、產業升級、公共和私人利益等多樣化目標。

圖3 政府主導下朗圍工業園升級改造流程Fig.3 Government-led upgrading process of Langwei Industrial Park

“預計未來的10年里，它將容納50家科技創新企業，每年為鶴山市輸送5家成功的高新技術企業，（這些孵化企業）將為本地區提供5000 個以上的就業機會、約5億元的財稅收入。” ——LWGW

4.2 多元主體參與下的利益聯盟形成機制

地方由于不善于主導工業空間的再生產，導致權力與資本在改造中占絕對優勢。通常，權力為促進發展一般選擇依賴資本，但資本會不斷追尋利潤最大化，可能會突破地方的容忍范疇，形成地方選擇反抗或尋求權力干預的局面。因此，權力、資本與地方的博弈往往形成不同的利益聯盟。鶴山市通過創新“政府、企業、村民”三位一體、多方參與的組織方式，促使自然資源局、財政局、科工商貿局、國資委、村委會、村民、社會企業等核心利益相關者直接或間接、主動或被動參與改造。同時，為實現集中統籌和資金平衡，政府部門以國有企業資金兜底和銀行融資作為合作基礎，尋求與具備實力的社會資本合作形成增長聯盟，促進地方國資公司與社會資本以集體土地入股建立合作關系。一方面，引入專業產業園區運營商的產業資源、專家智庫，以“建設—運營—分享”的模式，突破社會資本參與路徑。另一方面，利用一體化招投標方式建立合作規則，打造政府職能部門、政策性金融機構、國企平臺、社會資本等協同推進村級工業園改造的局面。同時，政府部門也承擔引導原產權主參與、保障公眾利益的責任，但多數時候由于原產權主與政府的溝通渠道并不理想，改造難以得到原產權主的支持。為建立村民對政府的信任，政府以保證集體土地性質不變為改造前提，通過住戶訪談、土地協議等形式形成利益關系中的契約精神，賦予村民更多話語權和利益保障。總體上，在土地要素市場化過程中，通過合同、訪談和協議等手段，政府部門與市場主體、原產權主之間結成牢固的契約關系，形成穩定的“土地流轉協議+一體化招投標+集體土地入股”的利益聯盟。即使在權力的部分“退場”后也能極大程度推動市場和社會的主動性（郭旭 等，2018），實現私人利益和公共利益的動態平衡。

“我司作為項目運營方，通過前期策劃、調研，設計載體功能，與政府簽訂合同，運用EPCO模式完成村改造的項目”。

——LWQY

4.3 土地產權制度改革下的多主體利益分配機制

在當前中國集體土地政策背景下，鶴山市政府積極推動農村集體土地流轉，在經農村集體經濟組織表決同意后，以公開流轉的出讓方式實施改造。同時提出“一個項目+一個公司”的策略，將項目公司作為主導方和政府代表對園區內承包商、運營商以及入駐企業行使一定的監督權，并督促承包商、運營商按時支付保底租金，以及在期滿后將物業和土地使用權無償移交到村集體，實現未來集體經濟的可持續發展。而運營公司和運營中標方將村級工業園改造視為財富增值的工具，考慮未來十年是鶴山市融入大灣區、加快城鎮化發展的重要時期，租金每5年有3%～5%遞增。在與政府溝通協商后，構建“保底租金收益+超額租金收益+股權分配收益”的利益分配方式擴展社會資本投資回報途徑，謀求盡快達到預期收益率和投資回報率。地方則強調村級工業園改造應保障其基本權益，簽訂土地流轉合同出讓集體士地使用權，有利于將歷史遺留問題的土地合法化，優化集體資產結構。預計40年出租期間村民租金收入可達2.6 億元，這兼顧了土地收益和公共利益最大化，促使權力與資本的讓利。因此，在土地要素市場化過程中明確各方在改造中的權利、責任、利益三者的關系（齊瑞等，2021），有利于保障改造實施的持續推進和形成多方利益均衡（圖4）。

圖4 朗圍工業園改造過程中利益均衡機制構建Fig.4 Construction of interest balance mechanism in the transformation process of Langwei Industrial Park

“許多村希望保留村集體用地，外來企業希望轉為國有用地，朗圍作為集體用地的試點，走出了第一步；希望鶴山能夠提供經驗，供市政府制定下一步政策。”

——HSZZ

“租金收入主要通過物業，工業區推動時，村民代表區順德參觀學習，以土地出租的方式進行開發，兩個村155名村民代表全票通過。”——YQSJ

5 結論與討論

隨著中國進入以人為核心和高質量發展的新階段，推動形成和諧的利益關系成為空間可持續發展的重要命題。本文基于城市政體理論，在理論層面構建了多要素嵌入、多主體參與、多聯盟形成、多目標實現的“利益相關者識別-利益沖突分析-利益協調機制”分析框架，為村級工業園改造的利益相關者研究提供了一個“權力-資本-社會”的邏輯范式。在本研究案例中，鶴山市村級工業園改造過程涉及的核心利益相關者眾多，包括鶴山市政府、鶴山市自然資源局、鶴山市科工商貿局、鎮政府、村集體、企業和開發商。在全球環境、公共政策、經濟實力、土地權屬與效益、歷史問題、產業導入等多因素影響下，各方利益相關者話語權不對等、權力的不正義參與和利益分配和補償機制的不合理是制約改造實施的主要原因。以鶴山市為代表的珠三角經濟欠發達地區，在村級工業園改造實踐中，財政局、國資委等政府職能部門聯合開發商、運營商、金融機構采取政策性銀行融資和組建基金等方式構建了正式的政企聯盟，形成較為穩定的資金投入和持續增長的增值收益；政府基層組織則通過意愿調查、合同協議等方式與村集體、村民、原產權主建立了正式的契約關系，形成較為穩定的政村聯盟，在一定程度上保障了弱勢產權主的利益訴求。這種“政府主導+多元參與”的正式合作關系的確定既有助于實現村級工業園改造的政治與經濟目標，也在一定程度上兼顧了經濟增長以外的其他目標，利益主體的聯盟形成及其內部互動最終促成正式和非正式的利益分配與激勵機制。

珠三角村級工業園改造受到“自上而下”與“自下而上”的雙重力量驅動，并受資本市場、利益主體能動性、土地產權制度、政府管控等因素的影響。利益博弈是決定工業園改造得以推進的重點。未來研究可以從以下幾個方面進一步展開：首先，開展村級工業園改造的微觀行為決策及機制研究，進一步探討改造的“制度空間”及其激勵與約束機制，以揭示其背后的“權力-資本-空間”政治經濟學邏輯。其次，在多重要素驅動背景下，村級工業園改造的利益主體之間達成合作的形式、過程和機制也存在顯著差異，形成了“政府主導、村企聯盟、政企聯盟和、政村聯盟”等多樣化的合作模式，而不同模式中的主體差異及其時空效應、作用機制有待后續挖掘。最后，開展村級工業園改造的社會、文化空間響應及其治理路徑和主體能動性研究，探討改造如何引起鄉村產業空間的劇烈重構，及其社會、文化、生態空間如何響應，也有望通過空間治理的邏輯揭示村集體和農民改善自身處境的能動性社會空間實踐的可能途徑。上述問題的探討將有助于揭示村級工業園轉型的動力機制，同時也可為鄉村振興、城鄉協調發展提供理論和實踐支撐。