試點治理的邏輯：一個分析框架及其應用*

符 平 韓繼翔

引 言

黨的二十大報告指出，最近十年來，我國全面深化改革，“各領域基礎性制度框架基本建立，許多領域實現歷史性變革、系統性重塑、整體性重構……國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高”。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代 表大會上的報告》，北京：人民出版社2022 年，第9 頁。從實踐來看，順應治理新形勢的治理模式創新既是改革開放持之以恒的探索方向，也是提升治理效能的重要路徑。黨的十八大以來，國家治理的諸多領域通過治理模式創新取得了顯著成效，如公共醫療改革、財政制度改革、重大災害治理等，同時還有基層政府的治理模式變革和非常規治理機制的變遷。②陳麗君、童雪明：《科層制、整體性治理與地方政府治理模式變革》，《政治學研究》2021 年第1 期。從相對更長遠的歷史進程來看，改革開放以來我國通過局部試點推動整體改革的路徑，已被實踐證明契合改革需要并取得非凡成就。從家庭聯產承包責任制、設立經濟特區再到政府購買社會服務等，無一例外都采取了“試點”這一創新機制。

在改革開放的話語體系中，試點既被視作改革的重要任務，更是重要方法。試點能否邁開步子、蹚出路子，直接關系改革成效。①習近平：《樹立改革全局觀積極探索實踐發揮改革試點示范突破帶動作用》，國務院新聞辦公室網站，http://www.scio.gov.cn/ 31773/31774/31783/Document/1436840/1436840.htm, 2022-01-14。就此而言，試點是破除改革障礙的重要途徑，可作為解決政策梗阻問題、盤活治理效能的創新性治理模式。可以說，試點背后反映了國家的政策試驗能力，甚至也是國家創新能力、學習能力和適應能力的制度基礎。②王紹光：《學習機制與適應能力：中國農村合作醫療體制變遷的啟示》，《中國社會科學》2008 年第6 期；韓博天：《中國經 濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008 年第5 期。正因如此，試點所具有的獨特治理特征和制度優勢成為觀察和理解中國改革何以取得成功的重要視角。以往研究中，試點要么被理解為治理創新的微觀機制，要么被視作治理制度本身。機制視角常局限于具體的試點策略，而制度視角在某種意義上只能捕捉到作為治理模式的試點行動的靜態面向，很難顧及試點運作的多樣性特征。單一地將試點理解為非此即彼的機制或制度，并不能充分呈現試點概念豐富的理論內涵。因而，試點制的理論框架應同時將機制思維和制度思維納入考量。③“試點制”和“試點治理”的含義雖然沒有根本差異，但從某種意義上來說“試點制”概念更多的是體現了將試點視為一種制 度的觀點，而“試點治理”概念則兼具制度和過程的意涵。本文在使用這兩個概念時將視具體語境做適當區分。本文將在澄清試點治理的“機制—制度”雙重特征的基礎上，建構試點治理作為一種創新治理模式的綜合性分析框架，并通過脫貧攻堅中“學前學會普通話”行動試點的案例分析闡明該框架的應用意義。

一、作為政策創新機制和基礎治理制度的試點制

（一）作為政策創新機制的試點制

在機制分析視角下，試點被視為一類自下而上實現制度變遷的創新機制。在改革政策內容中，“試點”的外延可包括改革和治理實踐中具有試驗探索性質的各類舉措。通常情況下，改革是由中央政府設計并自上而下推動完成。但中央政府往往難以掌握政策制定所需的完備信息，特別是政策有效實施的前提條件，因而采取試點的方式探索政策創新是富有成效的一種路徑選擇。試點有時是自下而上的政策創新和發展路徑創新，當試點成效凸顯后便有機會通過國家力量形成正式制度，并在更大范圍發揮作用。有學者指出，在解釋中國私營企業經濟繁榮時，自下而上的內生性經濟制度相對于國家授權的（state-mandated）規則和政策具有更大的因果解釋力。④Victor Nee, Sonja Opper, Capitalism from Below:Markets and Institutional Change in China, Cambridge, MA:Harvard University Press, 2012, p.16.已有研究中，試點常以政策試驗、政策創新和政策擴散等的同義詞形式出現。其中，政策試驗研究關注政策制定的全過程，認為地方政府在轄區內的試點會影響中央政府對政策成效的判斷，進而影響政策內容。⑤Charles R. Shipan, Craig Volden, “Bottom-up Federalism:The Diffusion of Antismoking Policies from US Cities to States”, American Journal of Political Science, Vol.50, No.4, 2006, pp.825-843.試點在政策制定過程中常扮演“糾錯”角色，并起到“吸取教訓”的作用。這意味著，不論政策試驗成功與否，各級政府（包括試點區）都能從中總結經驗和吸取教訓，并根據試點經驗調整政策內容。

不同于政策試驗的全過程研究，政策擴散研究側重探尋試點政策得以在更大范圍內實施的各類機制。試點的推廣過程兼具水平和垂直擴散特征，政策擴散在同級政府內和跨級政府間都有發生。⑥Virginia Gray, “Innovation in the States:A Diffusion Study”, American Political Science Review, Vol.67, No.4, 1973, pp.1174-1185.多層級行政體制中的政策擴散具有多種機制，分別是同級政府之間的政策學習、競爭和模仿，以及上下級政府之間的強制和合法性認同。⑦Charles R. Shipan, Craig Volden, “The Mechanisms of Policy Diffusion”, American Journal of Political Science, Vol.52, No.4, 2008, pp.840-857; 張勇杰：《漸進式改革中的政策試點機理》，《改革》2017 年第9 期。事實上，上下級政府之間同樣適用相互學習和模仿的機制。擴散機制的具體成效又受限于多種因素，既有政策屬性和政策內容等內部因素，也有地方經濟狀況和政府競爭等外部因素。⑧Wen-Hsuan Tsai, Nicola Dean, “Experimentation Under Hierarchy in Local Conditions:Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan”, The China Quarterly, Vol.218, 2014, pp.339-358; Frances S. Berry, William D. Berry, “Tax Innovation in the States:Capitalizing on Political Opportunity”, American Journal of Political Science, Vol.36, No.3, 1992, pp.715-742.在外部因素中，中央或上級政府出臺政策與否會直接影響地方政府的政策選擇；地理鄰近所帶來的競爭壓力會促使地方政府選擇推行與鄰近區域相似的政策；地方政府內部如經濟狀況和政治流動情況等也會影響政策擴散的形式和進程。①Charles R. Shipan, Craig Volden, “Policy Diffusion:Seven Lessons for Scholars and Practitioners”, Public Administration Review, Vol.72, No.6, 2012, pp.788-796；王賢彬、徐現祥：《地方官員來源、去向、任期與經濟增長——來自中國省長省委書記的證據》， 《管理世界》2008 年第3 期。簡言之，政策擴散研究揭示了影響試點政策推廣成效的各類因素與具體的擴散機制。

作為政策創新機制的試點制研究始于對自上而下式政策制定機制的批判，也論證了自下而上式創新機制的有效性。不僅如此，此類研究還揭示了試點制的運作機制和若干重要特征，如自下而上的創新機制、政策擴散機制、多層級政府的組織形式、試點過程的不確定性和復雜性，等等。盡管如此，這些研究卻并未就試點所包含的階段特征形成共識。在政治學的相關研究中，試點一般只涉及“由點到面”的試驗階段，而社會學研究中的試點指涵括試驗和推廣階段的整個治理過程。試點在各階段會采用不同的治理機制，因而階段劃分差異會影響試點概念的內涵和外延，已有研究自然無法就試點概念形成有效對話。更為重要的是，這些研究多是從治理主體的行為策略中理解試點，如上級政府在比較各地試點成效中選擇合適的治理方案，下級政府發揮本地優勢選擇性實施部分試點內容，同級政府會按照上級政府安排或自身條件復制已有經驗。盡管機制視角下的一些研究提出了不同類型的試點機制，②Xufeng Zhu, Hui Zhao, “Experimentalist Governance with Interactive Central-Local Relations:Making New Pension Policies in China”, Policy Studies Journal, Vol.49, No.3, 2018, pp.13-36；韓博天：《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008 年第5 期。但其在試點制的基礎理論及治理制度層面對基層試點治理運行邏輯的探討仍不充分。

（二）作為基礎治理制度的試點制

在制度分析視角下，試點被認為是上級政府為積累改革經驗和檢驗政策效果，同時突破障礙和緩沖壓力，在一定時期和特定范圍內開展的具有試驗性質的治理行動。③江小涓：《江小涓學術自傳》，廣州：廣東經濟出版社2020 年，第106—114 頁；馮猛：《目標權衡與過程控制：地方政府 創新的行為邏輯》，《社會學研究》2020 年第2 期。與機制視角分析不同，將試點作為基礎治理制度的研究認為試點是一類試驗主義治理模式，主要關注試點的治理邏輯和治理結構。④Christine Overdevest, Jonathan Zeitlin, “Assembling an Experimentalist Regime:Transnational Governance Interactions in the Forest Sector”, Regulation & Governance, Vol.8, No.1, 2014, pp.22-48.試點制具有“中央—地方”二元層級治理結構，地方政府在該治理結構中擁有部分自由裁量權，可自行選擇試點內容和工具。但地方政府所做選擇必須符合中央政府的政策目標，部分試點推廣也被視為中央政府“選擇性控制”的結果。⑤劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實踐”機制的一種新解釋》，《開放時代》2010 年第4 期；Hongbin Cai, Daniel Treisman, “Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle?”, World Politics, Vol.58, No.4, 2006, pp.505-535.治理邏輯體現在治理目標和治理過程中。在治理目標上，試點制常追求“試錯”與“驗真”兩類治理目標。前者借由試驗和比較機制實現，即先通過試驗剔除與目標不相符的方案，再從可行方案中選擇最優解；后者強調試驗結果與試驗目標的一致性。⑥胡鞍鋼：《頂層設計與“摸著石頭過河”》，《人民論壇》2012 年第9 期；Xufeng Zhu, Youlang Zhang, “Political Mobility and Dynamic Diffusion of Innovation:The Spread of Municipal Pro-Business Administrative Reform in China”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.26, No.3, 2015, pp.535–551; Jens Ludwig, Jeffrey R. Kling, Sendhil Mullainathan, “Mechanism Experiments and Policy Evaluations”, Journal of Economic Perspectives, Vol.25, No.3, 2011, pp.17-38.在政策制定過程中，試點制的治理邏輯體現為遵循“中央制定政策—地方試點—中央修訂政策”的制度化路徑。⑦李潔：《農村改革過程中的試點突破與話語重塑》，《社會學研究》2016 年第3 期；韓博天：《中國異乎常規的政策制定過程： 不確定情況下反復試驗》，《開放時代》2009 年第7 期；周望：《如何“先試先行”?——央地互動視角下的政策試點啟動機制》， 《北京行政學院學報》2013 年第5 期。循此路徑，中央雖已有明確的發展方向或目標，但尚未掌握統一的具體實踐策略，故先在部分地區嘗試性運作，并在總結經驗教訓后向全國推廣展開。在此意義上，對試驗和推廣階段的涵蓋是試點治理研究的應有之義。

試點制的關鍵邏輯在試驗階段表現為以降低治理風險和成本為目標的試驗邏輯。不論基于何種治理目標，試點都有不確定性的特性，通過小規模的試點可預估改革實施的影響，從而把改革失敗的風險限制在試驗范圍內。①劉軍強、胡國鵬、李振：《試點與實驗：社會實驗法及其對試點機制的啟示》，《政治學研究》2018 年第4 期。局部試驗消耗的成本相較于全國性改革而言要更低，成功的試點經驗能獲得制度上的更多收益。由于各地資源稟賦不同，地方政府在試驗階段也會遵循因地制宜的原則推進漸進式改革。②Joesph Fewsmith, The Logic and Limits of Political Reform in China, New York:Cambridge University Press, 2013; Jeroen Van der Heijden, “Institutional Layering:A Review of the Use of the Concept”, Politics, Vol.31, No.1, 2011, pp.9-18.盡管如此，試點仍面臨失敗的風險：一是試點內含的試錯目標即意味著試點并不必然產生成功經驗，對失敗及其原因的探索本身也嵌于試點的多重目標之中；二是由于上級部門的偏好機制和下級部門的會意機制的存在，③符平：《市場體制與產業優勢——農業產業化地區差異形成的社會學研究》，《社會學研究》2018 年第1 期。試點對象的選擇無法完全保障代表性或典型性，這也可能導致試點失敗；三是各種原因致使試點成效評估產生偏差，進而影響對試點成效的判斷和試點經驗的推廣。

在推廣階段，試點的治理目標是推動試點經驗在非試點區的擴散。這意味著，該階段的治理邏輯是在更大范圍內保持施行內容和試點工具。試點條件的一致性是實現推廣目標的前提。推廣地區越能在資源稟賦、社會結構等方面與試點地區處于相同或相近水平，越有利于試點推廣。不僅如此，地方政府的變通行為會增加推廣階段的不確定性，因而各級政府還需采取多樣化策略來規范偏差行為，從而確保試點條件的一致性。④張翔：《基層政策執行的“共識式變通”：一個組織學解釋》，《公共管理學報》2019 年第4 期；施蕓卿：《一把尺子如何“量 到底”：基層治理中的制度硬化——以一個城市更新試點項目為例》，《社會》2019 年第2 期。

試點既是某一領域政策試驗機制的具體實踐，也體現為一種特定的治理結構和治理邏輯。試點治理常常伴隨著“試點中試點”的治理過程，即在試點行動中繼續采取先試點后推廣的方法，以實現整體的試點目標。因此首先，只有在同一分析框架下納入對機制和制度的雙重特征的考量，才能更好地理解試點現象尤其是“試點中試點”這一做法。其次，在多數情況下基層是試點治理中的具體承載主體，試點中的基層治理機制是分析試點治理運作邏輯的重要面向。以往研究常用“中央—地方”二元層級治理結構來解釋試點如何運作的問題，并將地方政府所采取的行動策略歸于統一的試點手段或治理邏輯，在一定程度上忽視了地方政府內部各層級的互動，特別是地方政府與更低層級的基層政府的互動對于試點治理過程的影響。

二、試點治理的邏輯：一個擬議的綜合框架

從試點制與其他治理模式的比較中獲得對其獨特特征的理解，是構建試點治理分析框架的基礎。試點制、項目制和常規科層制都是國家治理體系的組成部分，但三者的區別在以往研究中并未被清晰闡釋，有關試點的治理邏輯和運作機制分析也多停留在套用科層制諸特征層面。試點作為漸進式改革的重要載體，既有一套激勵和協調機制，也具備科層結構。⑤Wei Liu,Wenzhao Li, “Divergence and Convergence in the Diffusion of Performance Management in China”, Public Performance & Management Review, Vol.39, No.3, 2016, pp. 630-654; Chenggang Xu, “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature, Vol.49, No.4, 2011, pp.1076-1151; Charles F. Sabel, Jonathan Zeitlin, “Learning from Difference:The New Architecture of Experimentalist Governance in the EU”, European Law Journal, Vol.14, No.3, 2008, pp.271-327.試點的機制屬性指實現目標的治理手段、方案和路徑，而通過試驗方式創新治理機制的治理邏輯則凸顯了其獨特的制度屬性。當以理想型常規科層制為參照并從治理過程分析三類治理模式時，試點制和項目制都屬于創新式治理模式，三類治理模式在規范性基礎、治理主體特征等諸多方面體現出差異，見表1。

表1 試點制治理與常規科層制治理、項目制治理的比較

三類治理模式在多個方面存在差異，這些差異構成了各自的制度特征。就權責配置而言，作為理想類型的科層制有著較為均衡的權責分配，上級政府負責決策和監督，下級政府負責執行上級的行政指令。在試點制與項目制中，上級政府將部分權限與負責事宜一并下放，下級政府因此獲得更多權限但也承擔更多職責和治理風險。在治理邏輯上，常規科層制強調管控邏輯，即合乎規則和規范地實施管控，并逐級下達與執行行政指令。⑥陳家建：《項目化治理的組織形式及其演變機制——基于一個國家項目的歷史過程分析》，《社會學研究》2017 年第2 期。在國家治理的一些領域，項目制遵循以誘發競爭為目標的競爭邏輯，中央政府通過項目發包誘發地方政府和基層政府內部的競爭，從而實現跨級動員。①折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011 年 第4 期。

與前兩者不同，試點制的試驗邏輯為下級政府探索治理經驗預留了試錯空間，并采用授權方式激勵下級政府創新體制機制或不斷試錯，以實現治理目標，且多數情況下不存在地方競爭和跨級動員。治理邏輯的差異還體現在治理手段上，常規科層制多用行政管控手段，項目制是行政發包，試點制則是試點和推廣。以治理過程的靈活性為指標，試點制中的下級政府因享有上級政府讓渡的部分權限，所受管控相對較小，故在治理過程中與常規科層制和項目制相比擁有更高靈活性。

結合前文分析，試點制的制度特征源于試驗和擴散等治理邏輯以及治理過程中的科層結構特征，機制特征可具體到選擇、認同和強制等契合試點各實施階段的行動策略。已有的分析框架著重強調“中央—地方政府”二元層級治理結構及相應的治理機制，較少涉及基層政府與基層治理，且多聚焦于單一的制度或機制分析。事實上，在高一級地方政府和行政層級更低的基層政府的互動之中，在試點行動中運用試點方法是常見現象。試點政策的模糊性甚至促使地方政府選擇在非試點區推廣成功的試點經驗以鞏固其合法性，②Ciqi Mei, Zhilin Liu, “Experiment-based Policy Making or Conscious Policy Design? The Case of Urban Housing Reform in China”, Policy Sciences, Vol.47, No.3, 2014, pp.321-337.同一層級地方政府會通過模仿機制學習借鑒試點經驗，并采用相同的治理結構。這些事實暫無法從現有的試點理論中獲得恰切解釋。本文構建了一個多層級—分階段的試點治理模型的分析框架，旨在凸顯試點中“中央—地方（省市） —基層（縣區）”的多層級治理架構、不同政府之間的復雜互動及其運作機制（見圖1）。其中，縱向呈現治理結構，橫向展現治理模式實踐、擴散和應用的邏輯。更為重要的是，基層治理過程是整個試點治理的復刻，借此能完整呈現“試點中試點”的過程。

圖1 多層級、分階段的試點治理模型：一個分析框架

該分析框架具有階段性特征，各階段對應不同的治理邏輯和治理機制。就治理機制而言，中央政府與地方政府、地方政府與基層政府之間在試驗階段常運用選擇和認同機制；試點經驗的推廣多由中央政府的強制機制實現，少數情況下是地方政府通過學習、模仿和競爭等機制完成。有學者根據中央和地方政府在推廣階段的意愿程度劃分出三類擴散模式，包括“強推動—強學習”狀態下的輻射式全面推廣、“強推動—弱學習”狀態下的應付式局部推廣和“弱推動—強學習”狀態下的擴展式局部推廣。①周望：《如何“由點到面”？——“試點—推廣”的發生機制與過程模式》，《中國行政管理》2016 年第10 期。這些治理邏輯往往對應試點治理的多元機制，如試驗邏輯在選擇和認同機制中發揮作用，擴散邏輯體現為強制和學習機制。值得指出的是，若按照不同的互動路徑，圖1 的框架可組合出不同類型的試點模式。常規試點模式是中央政府選擇某些地區進行試點并通過強制機制將試點推廣至其他地區的過程，這一類型與政策試驗研究中的試點概念相吻合。創新型試點多沿著“地方試點—中央認可—中央推廣”的路徑演進，如家庭聯產承包責任制等。

當試點目標和試點工具分別由不同層級政府制定時，有兩種治理模式需加以辨析：一是上級政府只給定治理目標但不提供工具，隨后從下級政府自行探索的試點工具中擇優選擇；二是上級政府不給定試點目標和工具而直接吸收地方政府的試點經驗。在這兩種情形下，試點雖都遵循試驗邏輯且采用選擇機制，但背后卻呈現出不同的權力配置，如下級政府在前一情形中只掌握部分試點選擇權，但在后一情形中擁有較為充分的自主選擇權。

試點治理在脫貧攻堅中得到了廣泛運用，比如產業扶貧試點、脫貧攻堅項目庫建設試點、脫貧攻堅普查綜合試點、脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接試點等。包括試點在內的諸多治理模式創新提升了貧困治理效能，凸顯了我國的制度優勢。②符平：《締造引領型融合治理：脫貧攻堅的治理創新》，《學術月刊》2021 年第7 期；符平、盧飛：《制度優勢與治理效能： 脫貧攻堅的組織動員》，《社會學研究》2021 年第3 期。脫貧攻堅中的試點行動在整體上契合試點制的治理邏輯和治理結構，該領域的基層治理又常采用總結典型案例經驗并推廣至資源稟賦相同或相近地區的試點方法，因而試點行動兼具制度和機制的意涵。就此而言，本文的分析框架更有助于從理論上理解脫貧攻堅領域的試點治理案例。

三、試點治理的運作：“學前學普”行動試點案例③該案例的資料數據均來源于作者團隊于2020 年10 月在涼山州昭覺縣、越西縣、雷波縣及樂山市峨邊縣對“學前學普”行動 各方參與者的調研，包括訪談、座談以及從州、縣和技術保障單位等相關部門獲得的內部資料。

扶貧首要扶智，扶智應先通語。圍繞少數民族的語言問題展開貧困治理是阻斷貧困代際傳遞的重要舉措。脫貧攻堅期間，國家通用語言文字普及攻堅工程深入實施，累計組織350 余萬人次農村教師、青壯年農牧民參加國家通用語言文字培訓，其中“學前學會普通話”行動試點（以下簡稱“學前學普”行動試點）率先在涼山州啟動實施、覆蓋29 萬名學前兒童，并已擴大到中西部9 個省份，④中國教育科學研究院課題組：《知識改變命運 教育奠基未來：中國教育脫貧攻堅的成就與經驗》，北京：教育科學出版社 2021 年，第6 頁。顯現出“推普助力脫貧攻堅”的能力提升。圍繞少數民族貧困地區的語言扶貧，原國務院扶貧辦聯合教育部在西部少數民族省（自治區）開展“學前學普”行動試點，并于2018 年在四川涼山州部分縣先行試點探索經驗。 2019 年，毗鄰涼山州的樂山市“兩縣一區”（峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣和享受民族地區待遇的金口河區）也被納入試點范圍，同年實現了四川省彝族聚居區的試點全覆蓋。“學前學普”行動試點案例跨越兩地數十個縣（區），各縣（區）資源稟賦相近，試點過程既是整體行動試點，也有基層政府采取的“試點—全覆蓋”策略，屬于“試點中試點”的典型 案例。

（一）“學前學普”行動試點歷程

1.試點選擇與試點背景

國家之所以選擇在涼山州試點，一是因為生活在“大小涼山”彝區尤其是地理位置偏僻的彝族群眾大多只會彝語。這樣的語言環境加上沒有正規的學前教育，當地貧困兒童在進入義務教育階段后常因為聽不懂普通話而在學業上受挫，輟學失學、就學困難現象時有發生，“控輟保學”也成為基層教育工作者、駐村干部最難解決的問題。涼山當地教師在訪談時表示：“（以前）我用普通話上課，彝族的學生完全聽不懂我在說什么，這個情況一直到三年級的時候才有好轉。”（Y 縣板橋鄉校長-20201014）“以前這里沒有幼兒園，孩子們要長到七八歲才送去好幾公里外的金巖鄉中心小學直接讀一年級。不會說普通話，不會數數，學前受過教育的只有百分之一二，學習上的起步基本為零。”（E 縣金巖鄉中心小學輔導員-20201015）另一方面，彝族的青壯年勞動力常因通用語言匱乏無法到涼山州外務工，多數外出人員也只能從事崗位要求較低、薪酬微薄的體力工作。這進一步加重了涼山地區代際貧困問題。因此，解決彝區義務教育階段普遍存在的教學語言障礙問題，成為當地阻斷貧困代際傳遞的必要之舉。 2014 年開始，國家和四川省相繼出臺系列政策來改善當地學前教育條件，“一村一幼”計劃和“學前學普”行動試點便屬此列。“一村一幼”計劃解決了學前教育面臨的基礎設施和學位匱乏等基礎性問題，“學前學普”行動試點實現了學前教育的規范升級，為涼山彝族地區學前教育從基礎鞏固邁向提質增效的新階段提供了轉型契機。

2.試點之前：“一村一幼”計劃

樂山市和涼山州分別于2014 年和2015 年開始實施“一村一幼”計劃，在“大村獨立舉辦、小村聯合舉辦”思路下建設村級幼教點（幼兒園），發展出“一村一幼”“一村多幼”或“多村一幼”等多種形式，以此保障農村3—6 周歲學前兒童就近接受學前教育。隨后兩地學前教育的教學條件都得到較大改善，包含幼教點輔導員和教學管理在內的學前教育體系得以初步搭建。在學前教育體系搭建過程中，涼山州教育局負責統籌安排各縣區村幼教點的輔導員培訓，各鄉鎮政府負責輔導員招聘（優先聘用掌握彝漢雙語的教師），幼教點的教學管理由鄉鎮中心校負責。“一村一幼”計劃讓涼山的學前兒童能就近上學，不僅緩解了家庭育兒的負擔，也在一定程度上釋放了農村家庭的勞動力，間接增加了農戶經濟收入。

誠然，“一村一幼”計劃成效顯著，但各幼教點在基礎設施、教學管理、教學成效等方面仍有較大差異，教學標準也缺乏統一。一位村幼教點的輔導員在訪談中表示：“雖然教育局提供了教材，但是只有春秋兩本，內容比較少。很多幼教點基礎都很差，有的沒有電視，有的沒有DVD，有的沒有網。所以幼兒老師也沒辦法給孩子們看一些視頻資料，更不用說教具了。我們都是自己用紙殼子做一些玩具，簡單的識字卡，都不規范。（教學）沒得個統一的標準。”（L 縣幼教點輔導員-20201020）可以說，“一村一幼”計劃雖初步解決了彝區學前兒童入園難等問題，也實現了彝區學前教育“從無到有”的轉變，但尚未建立起完善的教學教育體系。在此背景下，國家開始在民族地區推行“學前學普”行動試點。

3.試驗階段：“試點中試點”過程及成效

“學前學普”行動試點的目標：通過3 年左右的努力，實現具有正常學習能力的3—6 歲少數民族兒童在接受義務教育前能夠使用國家通用語言進行溝通交流，形成國家通用語言思維習慣，同時逐步完善行政村村級幼兒園或幼教點的師資培訓體系。①國務院扶貧辦綜合司、教育部辦公廳：《關于開展“學前學會普通話”行動的通知》（國開辦司發〔2018〕29 號）。按照“先行試點、總結優化、全面推廣”的實施步驟，“學前學普”行動試點可細分為試點準備、試點實施、過程總結、試點評估、全面實施、常態化實施等6 個階段。試點實施的治理目標是通過實踐積累完善師資培訓、考核體系、監測評估等機制，找到可復制、可推廣的試點經驗，進一步優化民族地區“學前學普”行動試點方案。

州級政府根據“國家支持、省監督指導、州統籌實施”的要求，建立了集溝通、督查、評估和考核于一體的工作機制，還依據試點總體目標制定了行動實施方案。在實施方案中，地方政府將行動試點目標規定的學前兒童年齡范圍放寬至3—7 歲。②涼山州彝族聚居區的年齡常按照虛歲計算，戶口本年齡往往與實際情況不符，有的學前兒童虛歲滿3 歲但實際只有2 歲甚至 更小，因而涼山州政府適當放寬了試點所規定的學前兒童年齡。州、縣分別組織成立學前學會普通話行動實施工作領導小組，負責全面統籌試點實施工作，SH 和HY 兩家技術保障單位協作各縣（區）具體實施試點工作。

根據實施方案，“學前學普”行動試點由試點和全覆蓋兩階段組成，第一階段是選取部分農村地區幼教點先行試點，聚焦不會普通話的學前兒童，歷時1 年；第二階段是全面覆蓋全州的幼教點和幼兒園。“試點—全覆蓋”方案實質上采用了先試點后推廣的方法，因而試驗階段是一個“試點中試點”的過程。其中，試點階段依托“一村一幼”的設施基礎開展學前兒童的雙語教育工作，技術保障單位提供課程研發、教學配置和日常管理等方面的技術支持。全覆蓋階段將試點階段積累的經驗推廣至全州所有幼教點和幼兒園。

經過“試點中試點”，“學前學普”行動試點的既定目標基本實現，試點區學前兒童的普通話水平大幅提升。 2018 年10 月，涼山州學前兒童普通話測試合格率僅39.8%，到2019 年6 月，試點縣學前兒童的合格率已達73.5%，2020 年1 月達82.62%。受疫情影響，2020 年上半年涼山州幼教點（幼兒園）未開園，秋季入園時學前兒童普通話合格率僅為49.17%，但入園2 個月后的全員普測數據便提升到75.05%。學前兒童在衛生意識、衛生習慣、紀律意識等方面的表現也大為改觀。有教師在訪談中談到：“（現在）那些一二年級的孩子會洗手洗臉了，教室也不像以前那樣臭烘烘的。這個變化感受是很大的，這是很大的一個進步。”（L 縣小學教師訪談-20201020）“才開始孩子們沒有上下課意識，隨便想干什么就干什么，上廁所他也不會跟老師說，直接就跑出去了。……現在經過‘學前學普’的孩子，都知道老師進教室要這樣坐好（示范動作），知道發言前要舉手，會說‘老師我要怎么怎么樣’。……現在老師教他們語言和行為習慣，村里環境也連帶改善了很多。”（E 縣幼教點輔導員訪談-20201016）

從實際效果看，“學前學普”行動試點在試驗階段達到了讓涼山彝族地區絕大多數學前兒童“學會普通話、養成好習慣”的目標，同時也積累了許多試點經驗。

4.推廣階段：擴大試點

樂山市的試點縣區同屬涼山地區，地理、文化、社會和教育環境與涼山州的試點縣區相近，“學前學普”行動試點所得經驗自然也適用當地。 2019 年6 月，原國務院扶貧辦、教育部將樂山市“兩縣一區”納入“學前學普”行動試點范圍。隨后，樂山市委市政府制定了擴大試點的工作方案，并于9 月啟動“學前學普”行動擴大試點工作。與涼山州試點過程相似，樂山的擴大試點工作也由“學前學普”行動實施工作領導小組負責全面統籌，并與相同的技術保障單位合作。樂山的擴大試點同樣取得了顯著成效，試點縣區利用“學前學普”行動試點專項資金建設升級縣區內幼教點，幼教點的學前兒童基本掌握普通話，學前三年毛入園率大幅提升。縱觀“學前學普”行動試點，其不僅涵蓋試驗和推廣兩個階段，還在試驗階段嵌入了“試點中試點”的治理過程。三個階段的試點過程比較見表2。

表2 “學前學普”行動試點不同實施階段的比較

（二）“學前學普”行動試點的治理結構與治理機制

“學前學普”行動試點取得的治理成效得益于試點制的獨特治理特征。首先，“學前學普”行動試點內嵌于“中央—地方—基層”的多層級組織結構，各層級政府權責配置不同；其次，試點治理邏輯散布于試驗和推廣兩個階段；再次，地方政府與基層政府在行動試點中采用試點方法積累經驗；最后，治理主體多元，除政府治理主體外還有第三方機構、社會力量參與其中。在“學前學普”行動試點中，治理主體由多層級政府組成，治理過程自上而下逐級推進，各級政府聚焦治理目標并明確各自職責分工，形成了“國家、省、州（市）、縣、鄉”為一體的多層級治理結構。具體到試驗階段，州和縣兩級政府分別成立了以州長、縣長為組長，各相關部門為成員單位的“學前學普”行動試點實施工作領導小組，主要負責全面統籌行動試點的實施工作。州和縣兩級教育部門都下設“學前學普”辦公室，主要負責具體實施工作。

借由基層試點治理的“三級兩線”機制，“條塊分割”的政府層級、職能部門和其他治理主體實現了有機聯動，形成了多層級治理結構。“三級”是指縣教科局、鄉鎮中心校、村級幼教點，“兩線”是指行政管理和業務指導并行，該機制為提升治理效率奠定了組織基礎（見圖2）。兩條治理路徑本身并不重疊，這讓各級政府既可沿著“州委州政府—縣委縣政府—村兩委、駐村工作隊”的行政治理路徑推進工作，也可按照“州教育局—州“學前學普”辦—縣“學前學普”辦—鄉鎮中心校”的業務指導路徑開展工作。

圖2 縣（區）級“學前學普”行動試點的治理結構

“學前學普”行動試點在不同治理階段所運用的治理邏輯和治理機制存在差異。分階段看，各級政府在“學前學普”行動試點的試驗階段都采用以驗真為目標的試驗邏輯，并輔以選擇、督查和評估等運作機制。在選擇機制上，國家選擇涼山州作為試點區，涼山州又選出11 個深度貧困縣外加安寧河谷6 縣（市）作為試點區。督查機制主要沿兩線逐級向上匯報，如鄉鎮黨委政府每月向縣（市）黨委政府作專題匯報，縣（市）黨委政府每半年向州委州政府作專題匯報；縣（市）“學前學普”試點領導小組每月匯報實施進度至州“學前學普”試點辦公室，州“學前學普”試點辦公室每月上報工作進度至原國務院扶貧辦和教育部。各級政府主要運用評估機制檢驗行動試點的具體成效，如各級“學前學普”辦公室的業務考核、領導小組成員單位的綜合考核和各級目督辦的專項考核等。這些評估機制在一定程度上確保試點政策在執行過程中不偏離治理目標，一位縣“學前學普”辦公室工作人員對此談到：“目督辦負責各部門所有業務的考核評估，考核結果會影響單位和個人的績效。年終的目標評估考核如果滿分是100 分，一個部門扣一分就會影響（全縣）總分，所以（各部門）都不敢拖后腿。”（Y 縣“學前學普”辦公室人員YXJ-20201014）

當然，地方政府在試驗階段也會運用擴散邏輯，并借助強制和評估機制開展“試點中試點”。涼山州政府在實施試點全覆蓋時采用與試驗階段相同的評估機制，并依此標準在非試點區開展“學前學普”工作，確保前后兩個階段在政策工具、行動目標和路徑上保持一致。與此同時，技術保障單位也在州級政府的幫助下為非試點區提供如幼教點規劃、教學管理和師資培訓等教學支持，推動試點經驗覆蓋全州。整個行動試點的推廣過程同樣遵循擴散邏輯。該過程中所選定的試點推廣區由中央政府而非地方政府確定，主要采取強制機制在非試點區推行試點區經驗和評估標準。

概言之，“學前學普”行動試點案例與試點治理模型的常規試點模式基本吻合，基層試點治理正是“試點中試點”的集中體現。在本文案例中，中央政府通過選擇合適試點地區探索經驗，再將試點經驗推廣至非試點區，地方政府與基層政府的互動過程是對試點方法的復刻。“學前學普”行動試點形成了集科層內部溝通、合作和督導為一體的聯動機制，同時建立起多方主體參與的共建共治機制，高效整合資源推進試點行動。推廣階段的“兩縣一區”無論是地理環境、社會結構還是人文環境都與涼山州具有十分相近的特征，這些構成了原初的非試點區能取得試點成效的重要前提條件。最終，試點治理實現了提升彝族聚居區學前兒童國家通用語言能力的試點目標。

結 語

在治理實踐中，傳統治理模式是自上而下執行目標或自下而上積累經驗的單一過程。試點治理作為漸進式改革的一種途徑，通常都是反復進行試驗和推廣。①張勇杰：《漸進式改革中的政策試點機理》，《改革》2017 年第9 期；Henry R. Glick, Scott P. Hays, “Innovation and Reinvention in State Policymaking:Theory and the Evolution of Living Will Laws”, Journal of Politics, Vol.53, No.3, 1991, pp.835-850。試點治理具備制度和機制的雙重屬性，既是改革以來國家治理的創新模式，也是實現治理效能提升的重要機制。首先，相較于傳統科層治理模式，試點治理綜合了自上而下的科層治理和自下而上自主創新治理的優勢。試點治理本質上是以科層制為制度基礎，但又在治理路徑、模式和形式上突破了常規科層制結構和功能的治理模式創新。其次，試點制經由試驗和推廣兩個梯次接續的過程完成治理模式創新。更重要的是，試點制在基層治理中有獨特的運作機制，即試點作為一類治理機制能在“試點中試點”，這種嵌套式治理方式能最大化發揮試點治理的創新作用。

就貧困治理領域而言，盡管脫貧攻堅取得顯著治理效能，但在銜接鄉村振興過程中仍面臨一系列挑戰。 2022 年中央一號文件明確提出在全面推進鄉村振興中要“深化鄉村治理體系建設試點示范”。可以說，脫貧攻堅階段試點治理的成功經驗和有效的創新制度以某種恰當方式自然過渡到鄉村振興階段是通過治理創新推進鄉村振興的應有之義。從本文案例來看，試點治理的分階段、多層級治理理念，可為實施鄉村振興戰略提供制度和機制層面的啟示。

試點制與傳統科層制、項目制等同為國家治理制度的重要組成部分，共同塑造了國家治理體系的現代化進程。就國家治理制度而言，治理模式無論如何創新都無法繞開國家體制而獨立存在。誠然，試點制也會由于各種原因存在治理失敗的風險，但重復分散的試驗和糾錯機制為各級政府應對治理體制的內部張力提供了制度空間。這類帶有試驗性質的治理邏輯雖使試點制區別于其他常規的治理制度，但并不能說試點制要優于其他治理制度。試點推廣的有效性是以非試點區的治理情景和治理資源為前提條件的。由于具體的治理情景和治理資源存在地方差異，試點制無法保證試點經驗的可復制性，因而也無法保證在更大范圍內推廣試點經驗能取得相同的治理效能。

本研究的不足是缺乏對試點治理的各類激勵機制及運作條件的分析，同時也未深入探究試點與非試點背景下政策擴散機制的區別和聯系。這些問題都有進一步研究的空間。