涉人工繁育費氏牡丹鸚鵡社會治理檢察路徑

韓榮　馬宇飛

編者按：黨的二十大報告強調(diào)，“完善社會治理體系”“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。為推動檢察機關(guān)貫徹落實黨的二十大精神，以依法制發(fā)和督促落實社會治理檢察建議為抓手，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，本刊特選取2021年度全國檢察機關(guān)優(yōu)秀社會治理檢察建議中的“江蘇省徐州市人民檢察院就規(guī)范鸚鵡養(yǎng)殖銷售市場管理問題向河南省某市自然資源和規(guī)劃部門制發(fā)檢察建議”“重慶市人民檢察院第五分院就規(guī)范摩托車生產(chǎn)銷售問題向市場監(jiān)督管理部門制發(fā)檢察建議”“四川省蒼溪縣人民檢察院就農(nóng)村學生上下學乘車安全問題向交通運輸部門制發(fā)檢察建議”3個優(yōu)秀案例，約請辦案檢察院圍繞優(yōu)秀社會治理檢察建議制發(fā)與落實情況撰稿，并請高校專家學者分別對上述優(yōu)秀案例效果進行點評，提出相關(guān)領(lǐng)域社會治理及檢察履職完善建議等，充分擴展案例價值。為便于讀者閱讀，每篇解讀文章均附相關(guān)案例內(nèi)容二維碼，掃碼即可閱讀。

摘 要：檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)刑事案件涉及人工繁育費氏牡丹鸚鵡，案件處理結(jié)果可能會影響群體的生產(chǎn)生活或行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以更加審慎的態(tài)度予以辦理，并積極參與社會治理。在開展廣泛深入類案分析的基礎(chǔ)上，依托實地走訪、專家論證、座談溝通等方式進行全面調(diào)查核實和分析論證，妥善辦理刑事案件，并切實找準問題癥結(jié)，提出有針對性、科學性、可落實性的檢察建議；通過實地回訪、協(xié)調(diào)多部門配合、精準普法等促進問題有效整改，增強社會認同，切實提升社會治理質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：費氏牡丹鸚鵡 社會治理 調(diào)查核實 協(xié)同

一、檢察建議制發(fā)及落實情況

2021年3月，江蘇省徐州市人民檢察院（以下簡稱“徐州市院”）在辦理徐州鐵路運輸檢察院（以下簡稱“徐州鐵檢院”）書面請示的王某等人危害珍貴、瀕危野生動物案中發(fā)現(xiàn)，涉案非法交易的野生動物為人工繁育的費氏牡丹鸚鵡，來源于河南省某市鸚鵡養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。同年6月24日，在江蘇省人民檢察院（以下簡稱“江蘇省院”）指導下，徐州市院邀請江蘇、河南環(huán)境資源、野生動物保護專家、省市人大代表、政協(xié)委員進行論證，與會人員一致認為交易大規(guī)模人工繁育的費氏牡丹鸚鵡不適宜作為刑事犯罪進行打擊。2021年11月9日，徐州鐵檢院依法對王某等人作法定不起訴處理。

走訪調(diào)查中，檢察機關(guān)還發(fā)現(xiàn)該市鸚鵡養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)不規(guī)范經(jīng)營現(xiàn)象比較普遍，自然資源和規(guī)劃部門存在鸚鵡養(yǎng)殖繁育許可不規(guī)范、鸚鵡經(jīng)營和利用行為監(jiān)管不全面、野生動物保護宣傳不到位等問題。為規(guī)范鸚鵡養(yǎng)殖活動，徐州市院擬向該市自然資源和規(guī)劃部門制發(fā)檢察建議。經(jīng)書面征求某市人民檢察院同意并在其協(xié)助下，2021年11月12日，徐州市院向該市自然資源和規(guī)劃部門送達檢察建議并進行深度溝通，建議針對已有問題做好相關(guān)工作。同年12月28日，該部門書面回復檢察機關(guān)整改情況。檢察建議書送達后，徐州市院加強溝通聯(lián)絡(luò)，積極督促該部門采取便民服務(wù)辦許可、規(guī)范專用標識試點、多層次開展培訓宣傳多項舉措進行整改，收到良好社會效果。

二、檢察建議書文本

江蘇省徐州市人民檢察院

檢察建議書

徐檢建〔2021〕2號

某自然資源和規(guī)劃部門：

江蘇省徐州市檢察機關(guān)在辦理王某等人危害珍貴、瀕危野生動物案中發(fā)現(xiàn)，該案非法交易的費氏牡丹鸚鵡源自你市。1993年，國家林業(yè)部依據(jù)《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》，將費氏牡丹鸚鵡核準為國家二級保護動物，其人工飼養(yǎng)繁育和銷售均需主管部門審批許可。

為全面了解當?shù)刭M氏牡丹鸚鵡養(yǎng)殖情況，徐州市檢察機關(guān)干警到你市開展走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)你市是全國最大的小型觀賞鸚鵡人工繁育和銷售基地，已有20多年的鸚鵡養(yǎng)殖歷史。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，你市現(xiàn)有小型觀賞鸚鵡養(yǎng)殖戶900余戶，其中費氏牡丹鸚鵡養(yǎng)殖戶近500戶，費氏牡丹鸚鵡存欄量約50余萬只，全國占比80%-90%。費氏牡丹鸚鵡人工繁育時間長、規(guī)模大，技術(shù)成熟，準入門檻低，系當?shù)卣衽d鄉(xiāng)村的富民產(chǎn)業(yè)。同時，檢察機關(guān)還發(fā)現(xiàn)，由于當?shù)刂鞴懿块T疏于引導和監(jiān)管，致使費氏牡丹鸚鵡養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展，無證養(yǎng)殖、非法交易現(xiàn)象較為普遍。

1.養(yǎng)殖繁育許可不規(guī)范。《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》）規(guī)定，人工繁育國家重點保護野生動物的，應(yīng)當經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府野生動物保護主管部門批準，取得人工繁育許可證，但國務(wù)院對批準機關(guān)另有規(guī)定的除外。雖然你市鸚鵡養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史較長，但是當?shù)貜V大養(yǎng)殖戶甚至有關(guān)管理部門對養(yǎng)殖觀賞鸚鵡的事前審批政策認識不足，僅有100余戶鸚鵡養(yǎng)殖戶辦理了野生動物人工繁育許可證。費氏牡丹鸚鵡被核準為國家二級保護動物，你單位及下屬單位卻將費氏牡丹鸚鵡按照省“三有動物”進行管理，并未要求養(yǎng)殖戶依法辦理國家重點保護野生動物人工繁育許可證，導致非法養(yǎng)殖費氏牡丹鸚鵡大量存在。

2.經(jīng)營、利用行為監(jiān)管不全面。根據(jù)《野生動物保護法》《中華人民共和國動物防疫法》的規(guī)定，主管部門對國家保護動物出售、購買、運輸、寄遞等利用活動要進行許可管理，并由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)進行檢疫。但實踐中，你市鸚鵡養(yǎng)殖戶通過傳統(tǒng)面對面交易或者利用網(wǎng)絡(luò)交易等方式出售鸚鵡，監(jiān)管部門未予有效監(jiān)管，存在動物疫病傳播風險，走私或者非法捕獵的鸚鵡極易混入人工繁育市場。如前述案件中王某等人通過微信聯(lián)系，將人工繁育的費氏牡丹鸚鵡通過大巴車發(fā)貨給買家，整個出售過程都游離在監(jiān)管之外。由于許可、監(jiān)管、檢查不到位，當?shù)仞B(yǎng)殖戶無許可、超范圍非法交易的情況較為嚴重，亟需加強監(jiān)管。

3.野生動物保護宣傳不到位。經(jīng)調(diào)研，在你市養(yǎng)殖量較大且被列入國家重點保護野生動物的鸚鵡品種有4種，主要是費氏牡丹鸚鵡、紫腹吸蜜鸚鵡、綠頰錐尾鸚鵡、和尚鸚鵡。但是，由于當?shù)佧W鵡飼養(yǎng)政策宣傳不到位、辦證不規(guī)范等原因，養(yǎng)殖戶對鸚鵡的保護等級，人工繁育和經(jīng)營利用鸚鵡辦證許可的要求、程序以及違法買賣、運輸鸚鵡行為的法律后果等認識不清，存在大量違法違規(guī)交易上述4種鸚鵡的情況。

全國人民代表大會常務(wù)委員會于2020年2月24日作出決定，要求全面禁止野生動物非法交易行為。在新的要求下，你市面臨兩難境地，一方面是需依法取締人工繁育費氏牡丹鸚鵡非法交易，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)將受沖擊、養(yǎng)殖戶可能面臨因案返貧的風險。因此，需要當?shù)刂鞴懿块T切實作為，規(guī)范鸚鵡養(yǎng)殖利用行為。

為加強野生動物保護，規(guī)范人工繁育鸚鵡的經(jīng)營利用和交易市場秩序，維護養(yǎng)殖戶的利益，助力鄉(xiāng)村振興，根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條、《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條第（二）項規(guī)定，特向你單位提出如下建議：

1.做好人工繁育鸚鵡辦證許可和專用標識管理試點。2021年4月2日《國家林業(yè)和草原局關(guān)于妥善解決人工繁育鸚鵡有關(guān)問題的函》要求，做好審發(fā)管理證件服務(wù)和開展專用標識管理試點。請你單位按照該函的要求，對符合條件的養(yǎng)殖戶核發(fā)管理證件。由于核發(fā)證件需要河南省林業(yè)局審批，請你單位加強同省林業(yè)局的聯(lián)系，提高服務(wù)意識，主動上門宣傳政策，簡化辦證手續(xù)，使符合條件的養(yǎng)殖戶盡早取得國家重點保護野生動物人工繁育許可證。同時，在辦證過程中要加強鸚鵡養(yǎng)殖標準的審核，對不符合標準的養(yǎng)殖戶限期改正、確不符合條件的依法清理，確保人員脫貧不返貧，被飼養(yǎng)的鸚鵡也被妥善安置。對人工繁育的費氏牡丹鸚鵡、紫腹吸蜜鸚鵡、綠頰錐尾鸚鵡、和尚鸚鵡4種國家重點保護野生動物進行標識管理試點，憑標識銷售、運輸。

2.規(guī)范人工繁育鸚鵡交易市場的監(jiān)督管理。加強對人工繁育鸚鵡銷售場所的監(jiān)管，依法劃定交易場所，實行定點交易。加強防疫檢疫檢查，整改、取締私下、非法交易行為，嚴防非法來源、染疫鸚鵡混入合法銷售渠道。明確鸚鵡銷售后產(chǎn)生的子代的管理方法，加強鸚鵡交易市場的規(guī)范化運作。加強同公安、市場監(jiān)管等部門的配合，對鸚鵡出售、運輸?shù)然顒娱_展監(jiān)督檢查，嚴厲打擊走私、非法獵捕、交易、運輸鸚鵡等野生動物的違法犯罪行為。加強與基層社區(qū)、鄉(xiāng)村組織的聯(lián)系，聯(lián)合開展野生動物保護工作，做好疫源疫病監(jiān)測和相關(guān)動物傳染病的防治監(jiān)管工作。

3.做好野生動物保護的培訓宣傳。將標識試點工作與野生動物保護宣傳工作相結(jié)合，加強執(zhí)法監(jiān)管人員培訓，深化法律政策解讀，優(yōu)化行政管理和便民服務(wù)，對人工繁育鸚鵡養(yǎng)殖、出售、購買、運輸者進行精準普法教育，引導合法合規(guī)經(jīng)營利用。利用“世界野生動植物日”“愛鳥周”等時間節(jié)點，結(jié)合2021年2月新版《國家重點保護野生動物名錄》開展普法宣傳。新版名錄將鷯哥、畫眉、紅嘴相思鳥、歌百靈、蒙古百靈、云雀等12種鳥類升級為國家二級保護野生動物，請在普法宣傳中注重告知上述鳥類無論野外種群、人工繁育種群均系國家重點保護野生動物，不得隨意養(yǎng)殖、觀賞、銷售。主動上門開展摸排，對繼續(xù)養(yǎng)殖、觀賞、銷售上述鳥類的，講清政策，按照程序辦理核發(fā)國家重點保護野生動物人工繁育許可證。

請你單位在收到本檢察建議書后及時研究，采取有效措施推進工作，如對建議內(nèi)容存在異議，請于收到檢察建議書后10日內(nèi)向本院書面提出。如無異議，請于收到檢察建議書后兩個月內(nèi)向本院書面反饋采納及落實情況。

2021年11月11日

三、檢察機關(guān)開展涉人工繁育費氏牡丹鸚鵡社會治理的思路與方式

（一）深度調(diào)研做實刑事案件，為開展社會治理奠定基礎(chǔ)

檢察機關(guān)在辦理刑事個案時，發(fā)現(xiàn)案件涉及社會治理問題，其處理結(jié)果可能會影響某類群體的生產(chǎn)生活或某個行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展時，應(yīng)以更加審慎的態(tài)度辦理該刑事案件，為后續(xù)積極參與社會治理打牢案件基礎(chǔ)。

本案中，王某等人買賣人工繁育的費氏牡丹鸚鵡總價不超過400元，如果機械適用司法解釋，涉案人員可能被判處10年以上有期徒刑，有違社會公眾普遍認知。為此，江蘇省院組織徐州市院、徐州鐵檢院成立調(diào)研組，通過梳理分析2016年至2020年全國1678件涉人工繁育珍貴瀕危野生動物犯罪案件，發(fā)現(xiàn)司法實踐存在處理標準不統(tǒng)一、量刑普遍較重等問題。在調(diào)研基礎(chǔ)上，徐州市院組織專家論證會，廣泛聽取社會各界人士意見，與會人員一致認為未發(fā)現(xiàn)費氏牡丹鸚鵡人工繁育種群對人類和野外種源有危害性，終端買家購買僅為養(yǎng)寵觀賞，不宜作為刑事犯罪打擊。經(jīng)江蘇省院批準，徐州鐵檢院依法對王某等人作出法定不起訴決定。鑒于相關(guān)司法解釋并沒有嚴格區(qū)分人工繁育野生動物和野外種群，費氏牡丹鸚鵡也未被納入人工繁育國家重點保護陸生野生動物名錄，江蘇省院向最高檢專題報告并建議修訂相關(guān)司法解釋，對以觀賞、繁殖等非侵害目的，交易人工繁育技術(shù)成熟、種群規(guī)模較大的野生動物且未對涉案動物造成較大侵害的，一般可以不作犯罪處理。2022年4月9日，“兩高”出臺《關(guān)于辦理破壞野生動物資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確此類案件一般不作為犯罪處理。

（二）充分開展調(diào)查核實和溝通協(xié)作，提升檢察建議科學性、針對性、可落實性

檢察機關(guān)應(yīng)充分開展調(diào)查核實查明問題發(fā)生背景、主要表現(xiàn)及成因，梳理問題領(lǐng)域相關(guān)政策，明確責任主體，并加強與被建議單位的溝通協(xié)作，爭取最大限度認同和支持，合力解決治理問題。

本案中，徐州鐵檢院對王某等人不起訴后，徐州市院接續(xù)監(jiān)督，電話調(diào)查部分養(yǎng)殖場，實地走訪養(yǎng)殖企業(yè)和養(yǎng)殖戶，與主管部門就鸚鵡養(yǎng)殖問題進行深度溝通，并調(diào)閱了原國家林業(yè)局關(guān)于該市觀賞鸚鵡人工養(yǎng)殖交易調(diào)研報告，了解到費氏牡丹鸚鵡已形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，但多數(shù)養(yǎng)殖戶未辦理繁育和經(jīng)營許可且對鸚鵡級別、經(jīng)營利用范圍存在認識誤區(qū)。檢察機關(guān)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)殖繁育許可不規(guī)范、經(jīng)營監(jiān)管不全面、保護宣傳不到位是本案社會治理問題的癥結(jié)所在，遂將該情況與主管部門提前溝通。溝通中，辦案人員了解到國家林業(yè)和草原局已于2021年4月在河南地區(qū)開展允許依法出售具有人工繁育許可證和專用標識鸚鵡的試點，但該試點運行尚不規(guī)范。因此，檢察機關(guān)站在主管部門角度思考問題解決的可行性，圍繞發(fā)現(xiàn)的三方面問題提出更有針對性、具體性、科學性的整改建議，全部得到其認可。

（三）扎實開展督促落實，凝聚社會共識，擴大治理成果輻射效應(yīng)

制發(fā)檢察建議后，檢察機關(guān)還應(yīng)狠抓建議整改落實，積極協(xié)助推動問題解決。本案中，徐州市院不僅積極督促主管機關(guān)為530家養(yǎng)殖戶辦理人工繁育許可證，發(fā)放專用標識152.45萬枚，還到當?shù)鼗卦L養(yǎng)殖戶，了解需求并確認鸚鵡都有了“身份證”。為擴大檢察建議輻射面，凝聚社會共識，徐州市院會同案發(fā)地主管部門開展精準普法教育，并邀請記者深入鸚鵡養(yǎng)殖一線進行采訪，與30多名養(yǎng)殖戶面對面交流、報道。此外，針對調(diào)查發(fā)現(xiàn)的距離養(yǎng)殖基地273公里處的某市為鸚鵡主要銷售中轉(zhuǎn)渠道的情況，聯(lián)合中轉(zhuǎn)地行政部門開展普法宣傳，從跨省產(chǎn)業(yè)合作、護航民營經(jīng)濟發(fā)展的角度繼續(xù)做好案件的“后半篇文章”。

*江蘇省徐州市人民檢察院法律政策研究室副主任、一級檢察官［221006］

**江蘇省徐州市鼓樓區(qū)人民檢察院第六檢察部副主任、一級檢察官［221007］