檢察機關推動農村學生上下學乘車安全問題源頭治理的思路與舉措

曾杰　張慧

摘 要：檢察機關在辦理危險駕駛案件中發現農村學生上下學乘車安全問題線索，經深入調查核實，向當地交通主管部門制發社會治理檢察建議，促進整改與治理工作開展，推動問題得到解決。檢察機關應樹立治罪與治理并重理念，以檢察建議促進提升未成年人“六大保護”質效，以高質量對策建議推動被建議單位切實開展整改，以“回頭看”鞏固整改成果，真正實現為未成年人健康成長保駕護航。

關鍵詞：檢察建議 訴源治理 乘車安全 未成年人保護

一、檢察建議制發及落實情況

四川省蒼溪縣人民檢察院（以下簡稱“蒼溪縣院”）在辦理一起因非法營運嚴重超載構成危險駕駛罪的案件中發現，犯罪嫌疑人王某某駕駛的小型客車核載人數7人，實際搭乘20人，其中15人為在校學生，認為該縣中小學學生上下學乘車安全可能存在嚴重隱患。經深入調查核實，了解到該縣有4萬余名農村中小學生，其中約80%為住校生，存在周一分散上學、周末集中放學的情況，而當地具有營運資格的客車因運營成本高、利潤低不愿搭乘學生上下學，給非法營運私車提供了生存空間，且超員搭載亂象普遍存在，為學生上下學乘車安全埋下巨大隱患，反映出該縣“營運便民”工作存在短板、農村客運監管存在疏漏。

2021年1月19日，蒼溪縣院向縣交通運輸局公開宣告送達檢察建議，提出嚴厲打擊非法營運、積極推進“金通工程”全覆蓋、加強各部門協調聯動等對策建議。3月18日，縣交通運輸局書面回復了檢察建議落實情況，從整合執法力量全面打擊非法營運違法行為、統籌資金改善學生出行乘車條件、部門聯動加強宣傳等多方面開展了整改工作。

蒼溪縣院開展檢察建議“回頭看”，持續跟蹤檢察建議整改落實情況，對4個鄉鎮、12所中小學上下學情況進行暗訪，并與運輸管理所（縣交通運輸局下屬單位，2021年2月交通機構改革后更名為交通運輸綜合行政執法大隊，以下簡稱“運政大隊”）溝通，提出要進一步采取有力措施，鞏固整改成果，防止問題反彈。縣運政大隊遂在全縣開展了為期1年的打擊校園周邊非法營運專項行動，突出“數字打非、聯勤聯動、疏堵結合”，有效鞏固了檢察建議整改成果，進一步改善道路運輸市場秩序，確保全縣學生上下學乘車安全。

二、檢察建議書文本

本院在辦理王某某危險駕駛一案時，發現其駕駛核定載人數7人小型客車實際載客20人（其中學生15人），嚴重超過額定乘員載客，危害公共安全，后王某某被蒼溪縣人民法院以危險駕駛罪判處拘役2個月，并處罰金人民幣3000元。該案辦理后，本院對我縣農村中小學生上下學交通出行情況進行了綜合調查，發現你局在鄉村客運監管方面存在以下問題：

一是對非法從事鄉村客運的行為打擊不力。從調查情況來看，我縣農村中小學學生上下學乘坐“黑車”且超員現象較為普遍，學生大多乘坐無營運資質的面包車、無駕駛證件的摩托車和三輪車等車輛上下學，且普遍存在不能載人的車輛違規載人、嚴重超員超載等現象，極易引發安全事故。根據《中華人民共和國道路運輸條例》相關規定，沒有取得營運資質的車輛不得從事客運。你局作為交通運輸主管部門，沒有解決好鄉村客運市場大、交通運輸執法人員少的矛盾，對非法營運車輛缺少有效的打擊手段，尚未形成震懾力。

二是配套政策沒有落實，“金通工程”推進緩慢。2020年5月，在省人代會上省交通運輸廳提出的鄉村客運“金通工程”被納入2020年省政府工作報告中30件民生實事加以推進。目前我縣新增投放“金通工程”車輛總共只有29輛，與鄉村客運市場需求相差甚遠。據調查了解，辦理“金通工程”客運手續門檻高，不僅要一次性繳納數萬元的車輛折舊費，每年還要上交管理費，且只能在固定片區運營，在固定年限內必須強制報銷。盡管政府有一定補貼，但投入大、利潤低，致使想從事“金通工程”的人望而止步。“金通工程”系民生工程，目前推進阻力較大，效果不明顯，說明宣傳引導不夠，缺少相關配套政策，缺乏足夠吸引力。

三是對農村中小學生上下學交通安全工作重視不夠，與相關部門協作配合較少，沒有形成齊抓共管合力。目前我縣共有農村中小學校90余所，學生總數約4萬人，是鄉村客運市場的剛需人群。據統計，近80%的學生為住校生，這些學生中只有很少一部分能夠乘坐客運班車上下學，大部分需要乘坐摩托車或者“黑車”上下學，存在重大交通安全隱患。對此，很多學校及家長希望當地客運班車承擔校車職責有償接送學生，但由于存在時間、價格、線路等諸多矛盾，無法與客運班車經營者達成協議。農村中小學生上下學交通安全是一項綜合性、系統性工程，你局與縣公安局交警大隊、縣教育與科學技術局、縣鄉村客運中心等部門主動溝通協調不足，尚未形成工作合力，難以有效解決農村中小學生乘車難問題。

為維護正常的道路運輸市場經營秩序，保障農村中小學學生上下學交通安全，根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條、《人民檢察院檢察建議工作規定》第11條第（二）項之規定，特向你局提出如下建議：

一是嚴格執法，依法查處非法從事鄉村客運以及超員超速等違法犯罪行為。與縣公安局交警大隊開展聯合執法，建立信息共享機制，在重點時段、重點區域、重點線路對非法從事鄉村客運以及超速超員等違法行為進行打擊，對于構成犯罪的及時移送公安機關，杜絕農村中小學生因乘坐非法營運車輛而引發重特大交通事故。

二是采取有效措施，積極推進“金通工程”全覆蓋。以“金通工程”試點為契機，大力發展鄉村客運。一方面，需立足本地實際，加大政策扶持力度，使鄉村客運利潤得到一定保障；另一方面，疏堵結合，引導“黑車”司機辦理鄉村客運手續，變違法經營為合法經營，逐漸形成良性的鄉村客運市場環境。同時，繼續探索并推行鄉村客運片區化運行，完善以班線為主、預約兜底式為輔的鄉村客運基本服務體系，不斷滿足農村學生群體的出行需求。

三是統籌兼顧，加強與各部門協調聯動。高度重視農村中小學學生上下學交通安全工作，積極向縣人民政府進行專題匯報，推動出臺完善財政保障機制和運價政策，培育良性有序的鄉村客運市場。主動與縣公安局、縣教育與科學技術局等單位和相關鄉鎮政府聯系，開展常態化聯合執法。加強對鄉村客運司機的法治教育，提高從業人員安全意識和法律意識，切實保障農村中小學學生上下學安全。

上述建議，請你局予以重視。如有異議，請在收到檢察建議書后7日內向本院書面提出。如無異議，請認真研究，及時整改落實，并在收到檢察建議書后兩個月內向本院書面回復相關工作開展情況。

2021年1月19日

三、促進農村學生上下學乘車安全問題源頭治理的思路與舉措

（一）更新司法理念，推動從源頭堵漏建制改善未成年人健康成長環境

習近平總書記指出，“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”［1］。刑事案件背后往往有著深層次的社會問題。社會治理檢察建議是檢察機關融入國家治理、推動社會治理問題解決的重要手段，是發揮司法對法治建設規范引領作用的重要舉措。蒼溪縣院在辦理危險駕駛案時，發現案涉非法營運機動車不僅超載三倍，而且所載人員大部分為在校學生，加之當地“黑車”超載現象較為普遍，山區學生上下學乘車安全隱患嚴重，一旦出現事故，后果不堪設想。未成年人是國家的希望、民族的未來，《中華人民共和國未成年人保護法》確定了“家庭、學校、社會、網絡、政府、司法”“六大保護”體系。未成年人保護涉及方方面面，治理范圍并不局限在校園內，檢察機關應當充分發揮檢察職能，以司法保護促進多元保護，多角度全方位維護未成年人合法權益。學生上下學乘車安全關系未成年人生命安全，更關系家庭幸福和社會穩定，蒼溪縣院從治罪思維向治理思維轉變，依法能動履職，進一步深挖案件發生的背后原因，通過制發社會治理檢察建議，推動交通運輸主管部門開展整治和專項行動，凈化鄉村客運市場環境，助推全縣“金通工程”提檔升級，促進系統治理、源頭治理，從根本上改善了當地農村山區客運狀況，打通了農村學生上下學的“最后一公里”，實現了為未成年人健康成長保駕護航。

（二）用好用足調查核實權，確保檢察建議質量

社會治理檢察建議找得準治理癥結、提得出可行對策，是推動后續落實，實現訴源治理良好效果的基礎。《人民檢察院組織法》賦予了檢察機關調查核實權這一重要監督權能，在制發檢察建議前開展深入細致的調查核實工作是確保檢察建議書質量的前提。蒼溪縣院發現案件線索后，先后走訪縣教科局、運政大隊、交警大隊等部門及鄉鎮政府，赴20余所中小學校發放調查問卷，暗訪部分“黑車”司機，圍繞全縣中小學生上下學乘車情況、“黑車”非法運營現狀、鄉村客運狀況及政策、管理措施開展了調查核實工作。通過調查核實，檢察機關收集并掌握了大量數據及工作情況，總結出了當地學生乘車安全問題的特點以及乘車交通安全管理中的痛點、堵點，形成《蒼溪縣農村中小學學生乘車安全情況調查報告》，認為問題產生的原因不僅是行政職能部門對“黑車”打擊力度不夠，還存在辦理“金通工程”客運手續門檻過高、缺少相應配套政策、客運服務體系不完善等因素，最終結合縣域實際向縣交通運輸局提出了“疏堵結合”的對策建議。這份調查分析詳實、對策措施可行的檢察建議得到了交通管理部門高度認可，為后期整改落實打下了堅實基礎。

（三）加強跟蹤回訪，持續開展“回頭看”鞏固治理效果

制發社會治理檢察建議目的是以檢察履職促進“抓前端、治未病”，通過與被建議單位溝通協商和良性互動，形成工作合力，共同推進訴源治理，推動問題得到徹底解決。因此，檢察建議不能一發了之，要堅持跟進督促，對部分容易反復的問題開展“回頭看”，防止問題反彈回潮。蒼溪縣院在交通管理部門書面回復整改情況后，持續跟蹤問效，開展檢察建議“回頭看”，認為校園周邊非法營運活動在整改后已得到有效控制，但考慮到機動車非法營運是較易反彈的問題，便與相關行政執法部門溝通，建議進一步深化舉措鞏固整改成果。縣運政大隊遂結合交通運輸行業安全生產專項行動的工作部署，于2021年3月16日至2022年2月28日期間，在全縣開展了為期1年的打擊校園周邊非法營運活動專項行動，取得了明顯成效。2022年2月專項行動結束時，縣運政大隊共檢查各類車輛3000余臺次，查扣涉嫌非法營運車輛64輛，校園周邊非法營運車輛的生存空間得到了極大遏制，鞏固了整改工作成果。

* 四川省人民檢察院法律政策研究室三級高級檢察官［610031］

**四川省蒼溪縣人民檢察院檢察委員會專職委員、一級檢察官［628400］