自動體外除顫器規(guī)范配置的行政公益訴訟探索

何亮　羅悅來　周浩

摘 要：探索新領(lǐng)域案件時，檢察機關(guān)不僅應(yīng)尋求規(guī)范依據(jù)，還應(yīng)進行公共利益的論證，并證明探索新領(lǐng)域案件的必要性。公共場所自動體外除顫器規(guī)范配置關(guān)乎公共衛(wèi)生健康，是具有基本性、整體性和發(fā)展性的公共利益。檢察機關(guān)以地方政府規(guī)章為主要依據(jù)，積極穩(wěn)妥探索公共衛(wèi)生健康領(lǐng)域案件，助力法治政府建設(shè)，符合人民群眾對美好生活的期待，具有必要性和正當性。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 自動體外除顫器 公共衛(wèi)生健康 新領(lǐng)域案件

自動體外除顫器（Automated External Defibrillator，以下簡稱“AED”）是指經(jīng)依法注冊后批準上市銷售、使用，具備自動識別可電擊心律、自動電擊除顫功能的便攜式急救設(shè)備。AED可供社會公眾用于搶救心臟驟停患者，在其心源性猝死時發(fā)揮極為關(guān)鍵的作用。2021年1月，浙江省杭州市人民政府出臺了《杭州市公共場所自動體外除顫器管理辦法》（以下簡稱《辦法》），針對AED的配置、管理、使用作出了較為詳細的規(guī)范性要求。杭州市上城區(qū)人民檢察院（以下簡稱“上城區(qū)院”）以《辦法》為依據(jù)，探索辦理公共衛(wèi)生健康新領(lǐng)域行政公益訴訟案件，取得實踐進展。

一、基本案情及辦理過程

（一）基本案情

2022年5月，根據(jù)《辦法》的內(nèi)容，上城區(qū)院對轄區(qū)范圍內(nèi)大型商超、體育場館、居民區(qū)等人群密集的公共場所開展初步摸排。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然轄區(qū)內(nèi)的公共場所基本覆蓋了AED，但仍存在配置不規(guī)范的問題：部分車站未配置AED；部分AED配置單位未在場所內(nèi)標注具體位置信息；多數(shù)AED配置單位未制定日常檢查和維護保養(yǎng)制度；AED取用方式繁瑣復(fù)雜，需要掃描設(shè)備箱上的二維碼并注冊APP；只有具備AED使用資質(zhì)的人員才能打開設(shè)備箱；用于緊急情況開箱的安全錘存放位置不顯著等。

一旦遇到突發(fā)情況，從尋找AED到開箱取出和使用，極易錯過救援最佳的“黃金4分鐘”，影響搶救成功率。以上系列問題均侵害了公共場所不特定社會公眾的生命健康安全，而行政主管部門怠于履行職責(zé)，損害了社會公共利益。

（二）辦理過程

上城區(qū)院在立案后，多措并舉開展訴前調(diào)查。一是深入點位排查，精準監(jiān)督。上城區(qū)院在初次排查時發(fā)現(xiàn)案件線索，并從中確定了AED投放企業(yè)，通過該公司網(wǎng)站明確了AED投放點位，為二次排查精準定向。二是分類歸集問題，突出重點。二次排查時，上城區(qū)院將配置不規(guī)范和取用不便利兩方面的問題作為重點調(diào)查內(nèi)容，并固定體育賽事場館等公共場所AED規(guī)范配置缺失的證據(jù)。三是凝聚工作合力，增強質(zhì)效。在訴前調(diào)查的基礎(chǔ)上，針對發(fā)現(xiàn)的問題以及新領(lǐng)域案件探索的必要性，上城區(qū)院召開聽證會，邀請投放企業(yè)代表、配置單位代表、行政主管部門、紅十字會代表參與聽證，并主動邀請政協(xié)委員、行政法學(xué)專家、醫(yī)藥行業(yè)專家、“益心為公”平臺志愿者等擔(dān)任聽證員。聽證員一致認為，上述問題違反了《辦法》的規(guī)定，且檢察機關(guān)應(yīng)開展公益訴訟新領(lǐng)域探索，發(fā)出檢察建議。

2022年6月，上城區(qū)院向上城區(qū)衛(wèi)生健康局發(fā)出訴前檢察建議。收到檢察建議書后，上城區(qū)衛(wèi)生健康局召開專題會議研究部署，督促問題整改落實。同年8月，上城區(qū)衛(wèi)生健康局完成整改落實：（1）AED倉門已取消掃碼下載APP開箱模式，采用按壓式或拉手式開門形式，方便緊急時取用；（2）配置單位已標注AED具體位置信息，并制定AED維護管理制度，落實專人負責(zé)；（3）長途汽車客運站等已完成AED配置。在此基礎(chǔ)上，上城區(qū)院推動上城區(qū)衛(wèi)生健康局開展行業(yè)治理，完善管理工作，促使各相關(guān)部門形成管理合力，并有效推動政府出臺《關(guān)于做好公共場所自動體外除顫器配置管理工作的通知》，提升可操作性。

二、新領(lǐng)域公益訴訟案件的審查要點和探索合理性

（一）新領(lǐng)域公益訴訟案件的依據(jù)尋求

在法律確定性和檢察權(quán)威性的必然要求下，檢察機關(guān)在啟動訴前程序時須精準把握事實、準確適用法律法規(guī)。在本案中，行政機關(guān)履職的主要依據(jù)為 《辦法》。除此之外，上位法未對AED的規(guī)范配置作出直接規(guī)定。根據(jù)行政訴訟法第63條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。面對規(guī)章在行政案件審理中的法律效力，行政訴訟法則規(guī)定“參照規(guī)章”。

“參照”的非強制性用語使行政公益訴訟處于不確定性的狀態(tài)，在新領(lǐng)域案件中尤其需要論證地方政府規(guī)章能否作為主要依據(jù)。2004年5月，最高法印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》，明確指出，“在參照規(guī)章時，應(yīng)當對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規(guī)章應(yīng)當適用”。據(jù)此，判斷公益訴訟是否準確適用法律，應(yīng)通過判斷有效性及合法性進行預(yù)先審查。

1.地方政府規(guī)章應(yīng)當具備有效性。對地方政府規(guī)章的有效性考察，實際上是對規(guī)章的形式進行考察。一是考察規(guī)章頒布的主體。《辦法》由杭州市人民政府審議通過并公布，符合《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第82條的規(guī)定。二是考察規(guī)章發(fā)布的時間。《辦法》于2020年11月公布，并于2021年1月1日施行，檢察機關(guān)在辦案時，《辦法》仍在有效期內(nèi)。三是考察規(guī)章執(zhí)行的主體。AED屬于便攜式急救設(shè)備，系醫(yī)療器械。根據(jù)《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的規(guī)定，縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門對醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)實行屬地化、全行業(yè)監(jiān)督管理。因此《辦法》將衛(wèi)生健康主管部門作為規(guī)章執(zhí)行的主體，符合法律規(guī)定。

2.地方政府規(guī)章應(yīng)當具有合法性。對地方政府規(guī)章的合法性考察，是對規(guī)章頒布程序的考察。根據(jù)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》的要求，主要考察如下內(nèi)容：一是規(guī)章起草時，應(yīng)當向社會公布并征求意見。二是規(guī)章應(yīng)當經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定。三是規(guī)章的公布，應(yīng)當載明制定機關(guān)、施行日期、部門首長或者省長、自治區(qū)主席、市長、自治州州長署名以及公布日期等，同時須及時將規(guī)章全文進行公開刊載。本案中，《辦法》亦符合制度程序條例的要求，因此其可以作為公益訴訟的主要依據(jù)。

（二）如何認定新領(lǐng)域中行為侵犯社會公共利益

在尋求依據(jù)的基礎(chǔ)上，還需要進行公共利益的論證。公共利益作為公益訴訟的核心概念和邏輯起點，是辦案的論證重點。然而公共利益的界定在理論與實踐中莫衷一是，因此有學(xué)者認為“公共利益屬于框架性的概念，具有高度的抽象性和概括性”［1］。由于公共利益外延的擴張性，在界定時應(yīng)結(jié)合其本質(zhì)特性進行判斷。在檢例第30號“鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案”中，最高檢通過指導(dǎo)性案例表達了立場。公共利益可以界定為“由不特定多數(shù)主體享有的，具有基本性、整體性和發(fā)展性的重大利益”［2］。

從公共利益的性質(zhì)界定出發(fā)，可以作如下把握：一是主體的眾多性。從樸素的語義出發(fā)，利益所涉主體的眾多性是社會公共利益的內(nèi)在要求，但享有利益的主體是具有開放和抽象性的，不是一般的多數(shù)人利益。二是利益的基本性。社會公共利益是“有關(guān)國家和社會共同體及其成員生存和發(fā)展的基本利益”［3］，承擔(dān)著不同于“客觀權(quán)利”的重要社會功能，是主要涉及到環(huán)境資源、公共安全、公共健康等具有重大性的利益。以上兩點屬性基本上已可描摹出公共利益的坐標定位，然而，在司法實踐中，還需要進一步把握公共利益的整體性和發(fā)展性。公共利益是整體性利益，且隨著社會發(fā)展而始終變化。尤其是新領(lǐng)域公益訴訟案件中，公共利益往往與時代需求、社會發(fā)展息息相關(guān)。

具體到本案，AED的規(guī)范配置涉及到不特定多數(shù)人的身體健康，是一項具有主體眾多性和利益基本性的社會公共利益。整體性和發(fā)展性面向上，AED的規(guī)范配置契合時代需求。網(wǎng)絡(luò)信息社會，年輕人猝死不斷成為熱點新聞，猝死這一死亡原因在非事故突發(fā)性死亡中比例高達80%。［4］2021年7月，國家心血管病中心發(fā)布了《中國心血管健康與疾病報告2020》，報告顯示，我國每5例死亡病例中就有2例是死于心血管疾病，并且猝死發(fā)生的首因即心源性猝死。該中心曾發(fā)布的《中國心血管病報告2018》顯示，我國每年心源性猝死人數(shù)高達55萬，而醫(yī)院外救治成功率僅有1%左右，但是使用AED可以將挽救率大大提升。基于以上認識，AED未規(guī)范配置問題應(yīng)認定為侵犯社會公共利益。

（三）檢察機關(guān)探索新領(lǐng)域的合理性

檢察公益訴訟領(lǐng)域探索是否具有正當性，“不能進行獨立解釋，應(yīng)當從法理表達、法律目的、民間立場、司法需求的合理性來綜合詮釋”［5］。當前公益訴訟已成為檢察機關(guān)參與社會治理的重要現(xiàn)實表達，在治理政策導(dǎo)向上、法規(guī)范意義上探索新領(lǐng)域是公益訴訟的必然要求。因此，探索新領(lǐng)域的合理性需要在民間立場和司法需求的綜合詮釋上進行判斷，確立正當性基礎(chǔ)。

1.檢察機關(guān)督促整治公共場所AED規(guī)范配置符合民間立場。作為全國首個以地方政府規(guī)章推動AED落地的城市，杭州市出臺《辦法》使公共場所配置AED有法可依，但規(guī)范的關(guān)鍵在于實施。檢察機關(guān)通過公益訴訟督促行政主管部門規(guī)范實施規(guī)章、消除安全隱患，關(guān)注、保障、滿足人民群眾對良好、健康人居環(huán)境的期待，在新領(lǐng)域探索上具有必要性。

2.檢察機關(guān)通過新領(lǐng)域探索有力推進法治政府建設(shè)，是新時代的司法需求。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)通過新領(lǐng)域案件的探索，引導(dǎo)行政主管部門履行主導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任，在依法能動履職中形成良性、互動、積極的工作關(guān)系。故，檢察機關(guān)通過新領(lǐng)域案件推進法治政府建設(shè)符合新時代的司法需求。

綜上所述，本案具有正當性基礎(chǔ)。

三、新領(lǐng)域公益訴訟案件質(zhì)效提升的啟示

（一）強化法律配置，提升保護層級

檢察機關(guān)在探索公益訴訟新領(lǐng)域的過程中，必須正視行政規(guī)章的重要作用，這是由行政規(guī)章的功能所決定的。一方面，行政規(guī)章內(nèi)嵌于“全面依法治國”的進程中。行政規(guī)章的制定主體、程序等均有法定授權(quán)，且其制定都是為了實現(xiàn)國家法律追求目標的具體化，是行政機關(guān)履行公共管理職責(zé)的重要依據(jù)，因此行政規(guī)章是全面依法治國中廣義上的法律淵源。另一方面，地方政府規(guī)章在廣泛的社會事務(wù)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。行政規(guī)章作為“執(zhí)行性立法”，［6］體現(xiàn)了行政活動的執(zhí)行性，但《立法法》在區(qū)域社會治理中授予了地方政府規(guī)章一定范圍內(nèi)“先行先試”的“創(chuàng)設(shè)性功能”。［7］面對廣泛的社會事務(wù)，地方政府規(guī)章的創(chuàng)設(shè)性功能為國家治理提供了強有力的規(guī)范支持。正因此，地方政府規(guī)章往往規(guī)范的是相關(guān)部門立法滯后領(lǐng)域的具體事項。

檢察機關(guān)在探索公益訴訟新領(lǐng)域的過程中，必然面對行政規(guī)章的法律效力問題。為此，檢察機關(guān)應(yīng)當審慎對待以行政規(guī)章為主要依據(jù)的新領(lǐng)域案件，在工作中強化規(guī)范配置，提升保護層級。一是從檢察機關(guān)自身出發(fā)，推動公益訴訟單獨立法，將涉及公共衛(wèi)生健康領(lǐng)域的事項納入公益監(jiān)督的法定范圍。二是從案件出發(fā)，提升AED的保護層級。如通過案件的辦理，強化與人大、政協(xié)等的合作，推動地方性法規(guī)出臺。又如，通過AED專項行動的推進，提升社會效果，進而影響省級政府出臺更高層級的規(guī)章，增進AED保護范圍，實現(xiàn)優(yōu)化配置。

（二）圍繞中心大局，規(guī)范創(chuàng)新探索

“越是探索，越要穩(wěn)妥。”［8］公益事項具有復(fù)雜性，尤其是在關(guān)乎國家發(fā)展和人民幸福的重點領(lǐng)域中，需要檢察機關(guān)以勇于擔(dān)當?shù)膽B(tài)度、審慎謙抑的精神推進社會治理。實務(wù)中，如何審慎探索新領(lǐng)域案件，成為檢察機關(guān)的重要課題。從本案思考，在探索新領(lǐng)域時，檢察機關(guān)應(yīng)當以中心大局工作為判斷標準。

一是判斷公益監(jiān)督的事項是否屬于中心大局工作。“伴隨我國進入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新征程、伴隨全面依法治國方略的深入推進，檢察機關(guān)服務(wù)、保障黨和國家中心大局工作的領(lǐng)域必將更加廣泛”［9］，公益監(jiān)督在服務(wù)中心大局上的職能外延亦更加拓展。檢察機關(guān)需要多維度、多層面判斷，不僅要從社會經(jīng)濟發(fā)展和國家政策的宏觀層面考慮，更要因地制宜，從本地的具體情況進行判斷。需要明確的是，在探索過程中，檢察機關(guān)應(yīng)當遵循新的法定領(lǐng)域優(yōu)先的原則。如優(yōu)先辦理反壟斷、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的案件。二是判斷公益監(jiān)督的位階順序。檢察機關(guān)辦理新領(lǐng)域案件，須嚴守公益保護優(yōu)先的原則，并以比例原則作為判斷方法，衡量以公益訴訟解決問題的必要性和適當性。三是判斷新領(lǐng)域案件的辦理是否對中心大局起到正向促進作用。檢察機關(guān)履行公益監(jiān)督職責(zé)，旨在促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定和國家安全、創(chuàng)造幸福環(huán)境。新領(lǐng)域案件的辦理應(yīng)聚焦與中心大局工作契合的領(lǐng)域，并在消除損害的同時對中心大局工作起到正向作用。

（三）實現(xiàn)多贏共贏，優(yōu)化辦案質(zhì)效

司法案件是映照檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的最佳窗口，新領(lǐng)域案件又是觀測檢察成效的最佳角度。檢察機關(guān)要達致“雙贏多贏共贏”之格局，更要將新領(lǐng)域案件作為重點。為此，檢察機關(guān)應(yīng)當通過多元主體參與，優(yōu)化社會治理能力。主要有：第一，發(fā)揮群眾參與的共治作用。人民司法立場下，檢察機關(guān)履行公益監(jiān)督職責(zé)是為了人民，更要依靠人民。新領(lǐng)域案件中，檢察機關(guān)應(yīng)拓展人民群眾參與公益監(jiān)督的渠道，以人民群眾最切身的需求引導(dǎo)案件辦理的方向。推動群眾參與，發(fā)揮共治作用，促進人民群眾對公益訴訟的自發(fā)宣傳。第二，發(fā)揮檢察聽證的聚合作用。檢察聽證不僅實現(xiàn)兼聽則明，更能聚合多方主體，為公益監(jiān)督事項提供多元咨詢。針對新領(lǐng)域案件，檢察機關(guān)可邀請該領(lǐng)域的行業(yè)專家參與聽證，為案件辦理提質(zhì)增效。第三，發(fā)揮多元監(jiān)督的支持作用。在推進案件辦理、實現(xiàn)質(zhì)效優(yōu)化的過程中，檢察機關(guān)可以借助外部監(jiān)督力量參與案件辦理和成效轉(zhuǎn)化過程。針對新領(lǐng)域案件，可以邀請人大代表或政協(xié)委員介入監(jiān)督，通過人大代表或政協(xié)委員提案，為社會治理提供強有力的外部支持。

*浙江省杭州市上城區(qū)人民檢察院副檢察長、二級高級檢察官［330102］

**浙江省杭州市上城區(qū)人民檢察院第七檢察部主任、四級高級檢察官［330102］

***浙江省杭州市上城區(qū)人民檢察院第七檢察部副主任、二級檢察官［330102］

［1］ 王利明：《界定公共利益：物權(quán)法不能承受之重》，《法制日報》2006年10月21日。

［2］［3］萬春、缐杰、張杰、施孝友：《最高人民檢察院第八批指導(dǎo)性案例解讀》，《人民檢察》2017年第6期。

［4］ 參見趙宏：《心源性猝死的中醫(yī)藥防治研究進展》，《中醫(yī)臨床研究》2014年第6期。

［5］ 王輝、韓榮：《檢察公益訴訟新領(lǐng)域探索正當性分析》，《檢察日報》2021年2月25日。

［6］ 秦小建：《中國憲法體制的規(guī)范結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)評論》2021年第2期。

［7］ 參見沈福俊：《部門規(guī)章為什么沒有行政許可設(shè)定權(quán)——部門規(guī)章功能分析》，《政治與法律》2005年第6期。

［8］ 檢察日報社評：《越是探索，越要穩(wěn)妥》，《檢察日報》2022年9月19日。

［9］ 莊永廉、韓旭、謝鵬程、王祺國、常鋒：《“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”辯證關(guān)系及理念落實》，《人民檢察》2020年第23期。