多元主體視角下新疆深度貧困地區就業扶貧績效評價

王華麗, 張婉晴, 鄒 瑜, 李旭粱, 寧 靜, 夏 卉

（1.新疆農業大學公共管理學院, 烏魯木齊 830052；2.中共新疆生產建設兵團第十二師委員會黨校, 烏魯木齊 830000）

新疆一直是脫貧攻堅的重點和難點地區, 尤其是南疆四地州深度貧困地區, 更是脫貧攻堅的主戰場。在黨中央政策的指引下, 新疆嚴格貫徹落實中央、自治區決策部署, 大力促進農村勞動力轉移就業, 就業扶貧工作已經取得顯著成效。2020 年11月, 隨著莎車縣等最后10 個縣退出貧困縣序列, 新疆貧困縣全部清零, 全區308.9 萬現行標準下貧困人口全部脫貧, 但已脫貧人口中還有不少群眾和部分處于貧困邊緣狀態的群眾存在致貧風險。2021 年3月, 中共中央、國務院印發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》（簡稱《意見》）, 明確提出脫貧攻堅目標任務完成后, 設立5 年過渡期, 聚力做好脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接重點工作[1］。《意見》中指出要促進脫貧人口穩定就業, 更加注重發揮市場作用, 安排有能力的部門、單位和企業承擔更多責任。因此, 如何充分發揮多元主體各自優勢, 統籌推進各項事業發展, 促進脫貧人口穩定就業, 將成為新疆未來幾年農村發展的重點任務。

1 數據來源與研究方法

1.1 數據來源

1.1.1 研究區域概況

1）貧困勞動力規模。近些年, 新疆將就業政策聚焦到深度貧困地區, 并為這些地區貧困勞動力提供了堅實的制度保障。根據《新疆的勞動就業保障》白皮書數據顯示, 截至2019 年底, 新疆勞動力總人數為1 330.12 萬人, 每年新增城鎮就業人口47.12 萬人以上, 其中, 南疆14.8 萬人, 占比31.4%；新增農村就業人口276.3 萬人次以上, 其中, 南疆167.8 萬人次, 占比60%以上。全疆有農村富余勞動力259.03萬人, 其中, 南疆165.41 萬人, 占比63.86%, 勞動力規模不斷擴大[2］。

2）貧困勞動力技能培訓狀況。根據《新疆的勞動就業保障》白皮書數據顯示, 2014—2019 年全疆年均培訓城鄉各類勞動者128.8 萬人次, 其中, 南疆年均培訓45.14 萬人次。2019 年全年共完成農村勞動力就業創業培訓64.85 萬人次, 貧困家庭勞動力培訓24.14 萬人次, 參訓人員至少掌握一項就業技能, 絕大多數取得了職業資格證書、職業技能等級證書或專項職業能力證書, 實現穩定就業。

通過發展高等職業技術學院、中等專業技術學校、技工院校、就業培訓中心、企業職工培訓中心、職業技能教育培訓中心等職業教育和培訓機構積極開展基本勞動力素質培訓和訂單、定崗、定向就業技能培訓, 構建了比較完整的職業教育和培訓體系。以和田地區為例, 2019 年共有10.33 萬農牧民參加就業技能培訓, 實現就業9.83 萬人, 就業率達95.16%。

同時新疆實施教育惠民工程, 大力推進學前教育和職業教育, 實現南疆四地州城鄉一體學前三年免費教育, 實現初高中未就業畢業生職業技術培訓全覆蓋。以南疆四地州和農村學校為重點, 著力補齊教師隊伍短板。2019 年普通高等教育在校生45.38 萬人, 比2014 年增加14.62 萬人；中等教育在校生184.36 萬人, 比2014 年增加14.76 萬人。2019年新疆高校應屆畢業生就業率達90.36%, 返疆內地高校新疆籍少數民族畢業生就業率達95.08%。

3）貧困勞動力轉移就業狀況。總體轉移就業方面, 2018 年全疆范圍內農村富余勞動力轉移就業279.6 萬人次。其中, 南疆四地州轉移就業173.6 萬人次, 占62.1%；22 個深度貧困縣有組織轉移建檔立卡貧困家庭勞動力8.2 萬人, 旅游產業新增就業11 457 人。2019 年農村富余勞動力轉移就業270 萬人次, 其中南疆四地州160 萬人次。

本地轉移就業方面, 從2018 年起, 新疆以南疆四地州和22 個深度貧困縣建檔立卡貧困家庭勞動力為重點, 發展勞動密集型企業促進就業、發展 “扶貧車間” “衛星工廠” 吸納就業、發展小微創業帶動就業等措施, 依托喀什、和田地區城鄉富余勞動力有組織轉移就業規劃和方案, 計劃到2020 年實現轉移就業10 萬人。2018 年至2020 年6 月, 累計22.1 萬名建檔立卡貧困家庭勞動力實現了轉移就業。2017—2019 年在喀什、和田兩個地區, 累計13.5 萬人轉移就業。

異地轉移就業方面, 通過國家對口援疆機制統籌疆內疆外就業崗位, 2014 年以來, 已有11.7 萬人轉移至收入更高的內地省（市）就業。

1.1.2 數據來源 本研究數據來源于新疆農業大學公共管理學院《新疆深度貧困地區就業扶貧多維路徑與協同機制研究》課題組2021 年4 月在南疆四地州開展的實地調研所得, 選取了和田市、莎車縣、阿圖什市、烏什縣等深度貧困地區, 調查主體包括政府部門、企業、社會組織以及建檔立卡戶, 各主體問卷調查結果如下：收集到政府部門人員填寫的問卷共151 份, 有效問卷151 份, 問卷有效率100%；收集到企業單位填寫的問卷共計204 份, 有效問卷204 份, 問卷有效率100%；收集到社會組織工作人員填寫的問卷共計90 份, 有效問卷90 份, 問卷有效率100%；收集到建檔立卡戶填寫的問卷共計614 份, 有效問卷614 份, 問卷有效率100%。

1.2 研究方法

1.2.1 層次分析法

1）建立就業扶貧層次結構模型。運用層次分析法分析就業扶貧成效, 建立就業扶貧層次結構模型, 分為目標層、準則層和方案層[3］。目標層體現為就業扶貧績效評價結果；準則層為政策落實情況、政府組織行為、企業與社會組織參與行為、勞動力培訓情況、就業扶貧滿意度、可持續發展情況；方案層歸納了27 個方案, 具體內容見表1。

表1 就業扶貧績效評價指標體系

2）分別構造判斷矩陣。利用專家打分法, 根據 “1～9 標度” , 將各層次中的指標進行兩兩比較判斷打分, 構造出判斷矩陣A。A=（aij）n×n, 其中aij為因素i與因素j的重要性之比[4］, 且

3）確定指標權重。根據公式A×W= λmax×W, 計算每一個原始判斷矩陣A的最大特征根λmax 和最大特征根的特征向量W, 需將特征向量W進行歸一化處理[5］, 公式為

表2 隨機一致性指標RI

1.2.2 模糊綜合評價法

1）設計評價指標集及確定評價等級。根據就業扶貧績效評價指標體系,A為就業扶貧績效評價結果, 確定準則層評價因素集為方案層的評價因素集同理可得。

將就業扶貧績效評價的評語集V劃分為5 個等級,V1 至V5 分別為好、較好、一般、較差、差。對應評語集分別賦值5、4、3、2、1 分。

2）確定指標權重系數矩陣。確定各個層級指標權重值, 使用的是層次分析法中確定評價因素的權向量[8］,W=（W1,W2,W3,W4,W5,W6）。

3）進行單因素評價與多因素評價。在建立單因素模糊評價矩陣Ri時, 要根據德爾菲法得到各個評價等級的隸屬度rij來構造出模糊關系矩陣[9］。單因素的模糊綜合評價Bi=Wi×Ri, 評價分數為Pi=Bi×VT。

多因素評價時[10］, 根據上述的單因素評價, 由Bi構成總的模糊關系矩陣（R）, 得出總的綜合評價結果B=W×R, 總的評價分數P=B×VT。

2 結果與分析

2.1 確定指標權重

指標權重的確定采用德爾菲法, 具體步驟為：遴選就業扶貧成效評價的專家, 專家由新疆長期從事精準扶貧方面研究的6 位教授以及7 位貧困縣扶貧辦工作人員構成, 通過向專家發放評價相關的指標與調查表, 請專家對各指標進行打分, 依據層次分析法, 計算得出以下結果。

準則層中就業扶貧績效評價判斷矩陣A的結果：λmax = 6.122 3,CI= 0.024 5,RI= 1.24,CR=0.019 7＜0.1, 權重向量為（0.380 6, 0.251 5, 0.042 5, 0.100 9, 0.064 3, 0.160 2）。

方案層中政策落實情況判斷矩陣B1的結果：λmax=4.045 7,CI=0.015 2,RI=0.90,CR=0.016 9＜0.1, 權重向量為（0.160 8, 0.423 4, 0.270 5, 0.145 3）。

方案層中政府組織行為判斷矩陣B2的結果：λmax= 5.068 0,CI= 0.017 0,RI= 1.12,CR= 0.015 2＜0.1, 權重向量為（0.061 5, 0.263 4, 0.160 2, 0.417 4, 0.097 5）。

方案層中企業與社會組織參與行為判斷矩陣B3的結果：λmax = 3.009 2,CI= 0.004 6,RI= 0.58,CR= 0.007 9＜0.1, 權重向量為（0.163 4, 0.297 0, 0.539 6）。

方案層中對勞動力培訓情況判斷矩陣B4的結果：λmax = 6.216 4,CI= 0.043 3,RI= 1.24,CR=0.034 9＜0.1, 權重向量為（0.106 6, 0.244 0, 0.073 9, 0.052 3, 0.161 2, 0.362 0）。

方案層中對就業扶貧滿意度判斷矩陣B5的結果：λmax = 5.113 7,CI= 0.028 4,RI= 1.12,CR=0.025 4＜0.1, 權重向量為（0.123 3, 0.361 4, 0.086 2, 0.176 5, 0.252 6）。

方案層中對可持續發展情況判斷矩陣B6的結果：λmax = 4.070 9,CI= 0.023 6,RI= 0.90,CR=0.026 2＜0.1, 權重向量為（0.292 2, 0.186 7, 0.413 3, 0.107 8）。

2.2 指標權重總排序與評價

所有原始判斷矩陣的CR均小于0.1, 即通過一致性檢驗, 層次單排序的結構具有滿意一致性。根據上述計算, 將相應的準則層權重乘方案層權重可得到綜合權重, 就業扶貧績效評價指標體系權重匯總如表3 所示。

表3 就業扶貧績效評價指標體系權重匯總

2.3 構造模糊關系矩陣

根據調查問卷統計所得數據, 計算得出各個指標的隸屬度如表4 所示。

由表4 得到就業扶貧績效模糊評價矩陣。

表4 就業扶貧成效評價值隸屬度匯總

2.4 模糊綜合評價的計算及評價

由上述計算可得知各指標的權重集（W）。

評價結果顯示, 政策落實情況綜合評價得分為4.381 3。政策落實情況好的占比為0.491 6, 評價較好的占比為0.398 1, 評價一般的占為比0.110 3, 評價較差與評價很差的占比均為0。基于最大隸屬度原則, 5 個等級評價的最大值為0.491 6, 對應的評價等級為好。因此, 政策落實情況的績效評價為好。

2）政府組織行為B2的模糊綜合評價結果為：

評價結果顯示, 政府組織行為綜合評價得分為4.345 3。政府組織行為好的占比為0.472 0, 評價較好的占比為0.401 2, 評價一般的占比為0.126 8, 評價較差與評價很差的占比均為0。基于最大隸屬度原則, 5 個等級評價的最大值為0.472 0, 對應的評價等級為好。因此, 政府組織行為的績效評價為好。

3）企業與社會組織參與行為B3的模糊綜合評價結果為：

評價結果顯示, 企業與社會組織參與行為綜合評價得分為4.285 4。企業與社會組織參與行為好的占比為0.431 6, 評價較好的占比為0.422 2, 評價一般的占比為0.146 2, 評價較差與評價很差的占比均為0。基于最大隸屬度原則, 5 個等級評價的最大值為0.431 6, 對應的評價等級為好。因此, 企業與社會組織參與行為的績效評價為好。

4）勞動力培訓情況B4的模糊綜合評價結果為：

評價結果顯示, 勞動力培訓情況綜合評價得分為4.250 6。勞動力培訓情況好的占比為0.422 4, 評價較好的占比為0.405 7, 評價一般的占比為0.171 9, 評價較差與評價很差的占比均為0。基于最大隸屬度原則, 5 個等級評價的最大值為0.422 4, 對應的評價等級為好。因此, 勞動力培訓情況的績效評價為好。

5）就業扶貧滿意度B5的模糊綜合評價結果為：

評價結果顯示, 就業扶貧滿意度綜合評價得分為4.261 9。就業扶貧滿意度好的占比為0.434 5, 評價較好的占比為0.382 5, 評價一般的占比為0.173 0, 評價較差與評價很差的占比均為0。基于最大隸屬度原則, 5 個等級評價的最大值為0.434 5, 對應的評價等級為好。因此, 就業扶貧滿意度的績效評價為好。

6）可持續發展情況B6的模糊綜合評價結果為：

評價結果顯示, 可持續發展情況綜合評價得分為4.163 8。可持續發展情況好的占比為0.386 3, 評價較好的占比為0.391 1, 評價一般的占比為0.222 6, 評價較差與評價很差的占比均為0。基于最大隸屬度原則, 5 個等級評價的最大值為0.391 1, 對應的評價等級為較好。因此, 可持續發展情況的績效評價為較好。

7）就業扶貧綜合績效評價結果為：

評價結果顯示, 就業扶貧績效綜合評價得分為4.312 4。就業扶貧績效評價好的占比為0.456 6, 評價較好的占比為0.399 2, 評價一般的占比為0.144 2, 評價較差與評價很差的占比均為0。基于最大隸屬度原則, 5 個等級評價的最大值為0.456 6, 對應的評價等級為好。因此, 就業扶貧的績效評價為好。但績效評價為較好和一般的占比為0.543 4, 說明就業扶貧還存在許多問題需要改進。

3 小結與建議

基于就業扶貧績效評價綜合分析, 可獲得以下結論。

1）政策普及程度有待提高。大部分貧困戶受制于文化水平的情況, 并不十分清楚政府以就業促脫貧的各項政策, 很多貧困戶享受到免費的勞動技能培訓, 卻不知這是政府就業扶貧政策中的內容。而且, 政府部門沒有充分發揮多種宣傳途徑的作用, 雖然對政策進行了多種渠道的宣傳, 但大多數貧困戶對就業扶貧政策的了解是通過單一的走訪入戶形式, 對其他形式的宣傳不太了解, 對新政策的把握不夠及時。

幫扶效果也有待提高, 政府對貧困戶異地轉移就業的幫扶需要加強有針對性的和心理疏導相關的幫扶。部分貧困戶可能由于家中缺少勞動力或者由于家庭負擔較重, 無法根據安排進行異地轉移就業, 對異地就業幫扶的感知不多, 滿意度相對一般；部分貧困戶可能由于無法適應異地就業提供的崗位、工作內容、工作環境等, 自身的主觀體驗感相對較差, 對幫扶效果的滿意度較低；還有些貧困戶可能由于異地就業的薪資報酬、福利待遇沒有達到自己的預期, 會有相對的落差感, 滿意程度較低；還有些貧困戶可能受語言溝通不暢的影響會遇到一些不便, 產生挫敗感和孤獨感, 滿意程度也較低。

就業扶貧項目規劃的吻合度有待提高。部分貧困戶可能認為政府提供的就業扶貧項目規劃不是自己想要從事的就業項目；還有部分貧困戶可能參與政府提供的就業項目沒有達到自身的預期。

2）從企業及社會組織就業扶貧參與意愿來看, 企業方面, 就業扶貧參與意愿仍有待提升, 具體表現在, 一是建檔立卡戶穩定就業面臨較大的壓力, 一部分建檔立卡戶經過就業培訓后, 面臨找工作難的情況, 還有一部分建檔立卡戶無法長久在企業中工作, 經常是工作一段時間后, 會找其他工作。二是部分企業在當地投資建廠, 由于經營狀況、投資項目與企業未來發展關系、收益及勞動力自身素質等多種原因, 企業沒有獲得應有的收益, 因而參與意愿有所下降。社會組織方面, 發揮主力軍作用的是工會、婦聯、殘聯及共青團等, 行業協會、專業協會及其他社會組織尚未充分發揮作用。具體表現在, 一是獨立性不強, 以工會為例, 需要與政府其他部門合作, 資源整合能力較弱。二是面臨外部環境制約, 與就業扶貧相應的法律條款尚不明確, 不能完全保障建檔立卡戶的合法權益, 保證建檔立卡戶穩定就業、提升就業技能及溝通能力。

從企業及社會組織投資力度來看, 企業方面, 就業投資力度仍需要繼續提升, 具體表現在, 一是企業中的建檔立卡戶人數多集中在60 人以下, 提供的就業崗位有限, 供建檔立卡戶選擇的余地較少。二是企業出于自身考慮及建檔立卡戶工作主動性等原因, 在擴大投資方面有所保留。社會組織方面, 具體表現在, 一是由于自身資源有限, 想要發揮更大的作用面臨能力不足, 因而影響積極性。二是在就業信息渠道建設方面存在短板, 所收集到的就業信息有限, 無法完全滿足建檔立卡戶的需求。

3）建檔立卡戶經過就業技能培訓以后, 可以提高就業質量, 對當前的工作較為滿意, 但還是存在問題, 主要表現在就業技能培訓內容實用程度不夠突出。

政府、企業及社會組織提供的技能培訓, 為充分考慮建檔立卡戶的受教育水平和理解能力, 使得部分建檔立卡戶的培訓效果較差。具體表現在兩個方面, 一是部分建檔立卡戶由于年齡較大, 無法理解培訓的內容, 制定培訓教材時, 理論性較強, 建檔立卡戶不能完全吸收就業技能培訓的內容。二是部分培訓講師的能力有待提升, 部分建檔立卡戶出于各種原因不愿意告訴培訓講師自己尚沒有理解培訓內容, 此時培訓講師就要主動關心建檔立卡戶的培訓情況, 根據實際情況制定培訓方式, 提高建檔立卡戶的信心, 采用多鼓勵、有耐心的培訓方式。

4）可持續發展情況不夠穩定。從新疆深度貧困區勞動力結構來看, 勞動力資源豐富, 但存在普通話水平差、思想固化、傳統觀念影響較深等根源性問題, 導致建檔立卡戶就業創業理念滯后, 持續增收能力較弱, 缺乏自我發展意識, 異地轉移就業者, 在心理上缺乏安全感、歸屬感, 很難快速適應外地工作環境, 如果沒有解決心理上存在的問題, 很難保持其長期穩定就業。