賦能型治理在農村互助養老實現路徑中的作用機理
——基于X 村 “1+N” 互助養老服務站的實踐

韓振燕, 梁心怡

（河海大學公共管理學院, 南京 211100）

第七次全國人口普查結果顯示, “十四五” 時期全國60 周歲及以上老年人口預計將超過3 億, 占總人口的比例將超過20%, 中國將進入中度老齡化社會, 而其中60 歲及以上人口中有60%以上居住在農村, 農村養老資源匱乏且體系建設滯后, 農村養老問題已上升為 “國家發展的戰略短板” , 因此政府開始探索農村養老的新路徑。中共十九大報告中習近平總書記提出要全面實施鄉村振興戰略并 “提升農村養老服務能力” , 《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》中明確提出要 “完善養老服務體系, 積極發展農村互助幸福院等互助性養老建設” 。2022 年3 月, 國務院總理李克強在政府工作報告時也指出, 要優化城鄉養老服務供給, 鼓勵發展農村互助式養老服務, 這些都為農村互助養老的發展提供了政策引導[1］。《中國農村互助養老研究報告》顯示, 當前政策導向逐步由偏硬件設施建設向服務供給轉型, 但農村互助養老仍然呈現出服務主體權責不明、資金投入不均且來源單一、內部相關組織功能尚待開發等 “西西弗斯” 式陷阱問題, 在這一時代背景下, 學界更加關注農村互助養老中社會主體的發育、老年人自身的參與以及自治能力的提升[2］。

據此, 本研究以安徽省X 村的 “1+N” 互助養老服務站為個案, 通過實地調查、重點訪談、文獻查詢等方式全面了解其實施現狀, 并基于賦能型治理理論視角, 對X 村互助養老服務的管理主體、產生機理、運行特點和機制等進行系統梳理和剖析, 旨在為中國鄉村振興戰略下更廣遠的農村互助養老推展提供參考。

1 理論框架與文獻回顧

1.1 理論框架

“賦能” 是一種由人力資源管理學科中延伸出來的、對個體或團體的領導行為, 常見手段有賦予員工更高的管理權限, 使其有更多自主決策能力, 并有針對性地對員工加以指導。需要注意的是, 領導在賦予雇員權力的同時更注重協助他們提高工作能力[3, 4］；事實上, “賦能” 本身就是一種強調提高當事人能力的過程, 因此, “賦能” 常常被運用于社會工作中。回歸到社會學的 “賦能” 原指賦予弱勢群體參與社會活動的能力和權力, 它在個人內部體現為提升自我效能, 在外部將進一步增強個人與外部世界的聯系, 二者將一同協助弱勢群體取得更高的生活福祉[5］, 本研究將 “賦能” 應用于農村互助養老運行的理論實踐之中, 借用傳統理論中 “激勵” 和 “授與能力” 的含義, 通過投入或在客體自身發現資源來激發客體的能動性, 提高客體的能力以達成期望目標[6］。

基于 “賦能” 的雙重含義和特點, “賦能型治理” 的實施階段包括 “賦能主體、賦能機理、賦能結果” （圖1）。

圖1 賦能型治理的運行邏輯

1.1.1 賦能主體 農村互助養老的發展依賴多元治理主體協力推動, 而基層政府則是其中不可取代的核心力量, 集權能、資源、信念于一身, 具有合法性和公正性, 其職能的合理運用與當地治理的成功與否密不可分[7］。在實踐中, 政府雖然處于與社會組織、公民、市場等多種社會治理主體相等的地位, 但它肩負著培壅其他治理主體的責任, 需要將權力、資源、措施等要素賦予其他治理主體[8, 9］。

1.1.2 賦能機理 鄉村社會中有很多可利用的治理資源, 政府通過對這些資源進行整合與聯動, 形成多種治理要素并化分為具象的技術方案為其他治理主體賦能, 推動它們實現高效協同[10］。同時, 在賦能過程中, 也加強了政府的自身建設、深化了自身治理水平。縱觀此過程, 政府一是將各類資源交給其他社會管理機構, 達成了一種 “他賦” 的成果, 二是在其 “他賦” 過程中, 政府也進行了自我賦能的 “自賦” 歷程[11］。

1.1.3 賦能結果 針對農村互助養老, 政府賦能的結果具有良性循環的發展力, 首先, 政府通過深化治理主體的能力, 出臺具體的配套措施激發村民委員會、老人和社會機構等各方的積極性和創造性, 使得農村互助養老的發展更充分、高效且更有溫度；其次, 農村互助養老發展的潛力一旦展現, 也就吸引了新的治理要素參與其中, 從而推動農村互助養老未來發展日趨完善。

1.2 農村互助養老文獻回顧

目前國內學界對互助養老的具體涵義尚無定論, 從服務供給方角度出發, 劉妮娜[12］將互助養老劃分為3 類：一是倡導以老年群體通過互助的方式緩解養老問題, 支持其 “自我建立、自我發展、自我管理” ；二是倡導 “能人” 帶頭發展當地的養老事業。 “能人” 是指當地具有較大影響力的人物, 他們對互助養老發展具有帶頭作用；三是統籌政府和社會等多方資源為養老提供扶持。中國農村互助養老的常見形式是以河北省邯鄲市肥鄉區 “互助幸福院” 為代表的集體構建、成群居住、自給自足的互助服務。李亞雄等[13］在對湖北省恩施州、陜西省寶雞市鳳翔區的調研中發現農村以老年協會的形式為老年人營造了互助服務平臺, 增強了老年人之間的溝通及精神慰藉。中國農村互助養老在長效發展中也時常陷入困境。一些學者認為當前農村互助養老難以持續運營的原因在于缺乏完善、實際的管理制度, 如陳偉濤[14］選擇中原地區多家農村互助養老服務站點為研究對象, 發現其內部人員管理體制較為渙散；還有部分學者圍繞農村互助養老的資金來源展開調查, 指出其資金獲得渠道較窄, 張繼元[15］發現疫情下大部分地區財政收入集中在保障基本民生上, 相對用來支撐農村互助養老運營的資金較少。同時, 因其非營利性的特質導致部分民間組織參與積極性較低。長此以往, 造成了農村互助養老服務供給中社會資本的缺位現象[16］。此外, 賀雪峰[17］認為市場經濟高速發展對村民生活方式、價值理念造成了沖擊, 主要表現在兩個方面：一是村莊間的社會關系產生了疏遠, 同域人際關系不再緊密；二是村民間關系逐漸具有實用主義色彩。人際網絡建設常常具有一定的功利性和工具性, 不利于形成相互扶持的互助養老氛圍[18］。

縱觀國內相關研究發現, 在如何提高農村互助養老治理主體能力、厘清多元治理主體間相互作用關系以及充分整合利用治理資源等方面尚需進一步重視與加強。本研究結合農村互助養老實踐個案, 將 “賦能” 與農村互助養老相結合, 系統分析賦能型治理在農村互助養老多主體協同中的作用機理, 有助于填充中國農村互助養老的相關研究[19］。

2 案例描述：賦能型治理下X 村 “1+N” 農村互助養老的實踐

X 村坐落于安徽省東北部, 面積18.6 km2, 含35個村民組。村現有人口4 115 人（常住人口1 943 人, 占比47.22%）, 其中, 60 周歲以上老年人891 人（60～69 周歲316 人, 70～79 周歲363 人, 80 周歲以上212人）, 占比21.65%。60 周歲以上老年人中, 常住人口684 人, 占 比76.77%；獨 居 老 年 人232 人, 占 比26.04%。近年來, 隨著城鎮化的快速推進及人口流動的日益頻繁, X 村大量青壯年遷移城市定居, 村內老齡化程度急劇上升, 養老已成為深化鄉村振興、提升村民幸福感的重要課題。2021 年依循政府支持、村級主辦、專業機構承辦、群眾參與的原則, 在市、縣民政部門的支持下, X 村干部和老年人代表創辦了 “1+N” 式農村互助養老服務站點。所謂 “1+N” 的含義為： “1” 即1 個總站, 坐落于村民委員會養老中心, 由市民政局駐派人員和村民委員會以及專業社工組織（以下簡稱A 機構）共同管理監督。 “N” 為N 個末端站點, 設立在簽約老年人的家中。

2.1 堅持政府引導, 凝聚多方合力

根據黨中央、國務院的領導指示, 安徽省各級政府對農村養老問題給予高度重視, 并制定了一系列政策, 推動保障農村高齡老年人、空巢老年人、失能老年人的養老需求。2021 年, 《 “十四五” 安徽省老齡事業發展和養老體系建設規劃》中提出支持村莊建設互助性養老服務設施, 同年X 村屬縣出臺《農村互助式養老示范建設和服務工作實施方案》, 方案中將其列為農村互助養老示范點, 并給予了詳細的建設指導。

政府不僅下撥專項財政資金用于完善基礎設施建設, 同時鼓勵、引導多方社會力量共同參與互助養老的進程。比如, X 村盛產紅薯粉絲, 政府就號召愛心企業幫助老年人銷售產品, 以增加老年人的可支配收入, 助推互助養老的可持續發展。目前X 村互助養老服務站基本形成 “三個一點” 籌資模式, 即 “政府撥一點, 村集體出一點, 愛心企業幫一點” 的多渠道籌資辦法, 并在縣慈善機構的監督下制作資金往來的賬目明細表。這種籌資管理模式, 既拓寬了資金的來源渠道, 又推動更多社會力量支持農村老年人安居樂業。

2.2 加強外部增能, 社會組織精準助力

A 機構是X 村村民委員會購買合作的專業化社會服務組織, 提供著人性化、精準化的服務, 它利用自身推廣基層社會工作的經驗和鏈接各方資源的能力, 針對性地開展養老服務。

為增強服務內容與老年人需求的匹配度, A 機構對X 村老年人的需求明細進行了調研建檔, 得出包括困難幫扶、健康體檢、心理疏導等十五項內容的互助養老服務清單, 針對老年人的急難愁盼問題, 機構還會派專人跟蹤辦理。同時聯系社區診所、當地醫院, 免費為老年人做身體檢查, 介紹養生、慢性病維護、健康護理等方面的知識, 教授緊急情況下如何自救并救助他人。更在探索中發展更新服務內容, 包括開展防詐騙、智能產品使用教學等活動, 用服務成效吸引更多老年人加入互助養老。

在日常活動中, A 機構大力普及互助養老的重要性、運作機制、參與方式, 鼓勵老年人主動參與。向法律機構咨詢并依據村民自主意愿, 引導簽訂3種類型的合同：一是村民委員會與末端站點負責人簽署終端站點建設協議, 明晰末端站點能夠從村民委員會處得到的設施設備與指導幫助, 及其承擔活動、器材維修和站內人員信息統計等工作；二是村民委員會與老年人、老年人子女訂立三方協議, 明確老年人的義務, 如發生意外、自身疾病、外出走失、發生傷亡等情形, 由老年人及其子女承擔連帶責任；三是村民委員會與互助老年人簽署協議, 將較年輕且身體狀況較好的老年人與獨居老人、空巢老年人、身體條件差的老年人組成 “對子” , 做到每日探望、相互幫助陪伴。這些具有法律效力的條約為參與互助養老的老年人及其家人打了 “定心針” , 使服務有章可循。目前已簽約老年人306 名, 并結成老年人互助幫扶 “對子” 共47 對。

針對各個站點的運行質量把控, A 機構還聯合村民委員會對各站實際運營效果進行每半年一次的回訪及績效評比, 了解各站點的日均服務數量、月運營時間、老年人感受等真實情況, 對于優秀站點村民委員會將提供500 元物資獎勵。對于建設不足的情況, A 機構也會聯合相應代表進行談話并隨機考察, 分析不足原因, 并進行專項整改完善。

2.3 促進自我增能, 激發老齡社會新活力

由于X 村人口分布不均, 經濟發展乏力且社會化服務水平不高, 因此, 必須通過充分整合各類資源, 使現有資源和社會力量得到最大程度的發揮。在末端站點的考慮上, 選擇將村民自己的房屋進行適當改造, 不僅盤活了村內的現有資源、節省運行資金, 更能提高老年人的自治能力。在建設過程中更體現了多主體共筑的特點, 其主要流程分五步走：第一步, 由老年人確認自己是否符合承辦人的年齡和健康標準及房屋是否符合空間與安全性要求, 再主動向總站提出申請承擔末端站點的維護運營項目。第二步, 由村民委員會及社工組織對老年人具體信息、申辦房屋周邊人口分布進行調研摸底并實地勘察, 最后決定是否啟動該末端站點。第三步, 村民委員會對條件符合的申請點予以立項并開啟資金籌措。第四步, 資金到位后, 社工組織在村民委員會和民眾的監督下進行站點物品采購工作。第五步, 建設工作結束時, 做好預決算工作并移交專業部門審計, 確保每分錢都用在刀刃上。如此, 村民、政府、社工組織在項目建設過程中都可以各司其職、發揮積極作用。站點建成后, 日常活動由其負責老年人進行維護管理, 利用區位優勢和自由氛圍吸引周邊老年人參與, 成為老年人休息、聚餐、娛樂等的固定場所。

為深度挖掘村內老年人力資源, X 村還建立了 “志愿服務隊+養老服務點” 工作機制, 簽約的社工協會引導36 名老年人組建了 “紅心老黨員” 和退伍軍人志愿隊, 發揮黨員骨干作用, 定期展開為老助老公益活動。隊伍根據距離優先原則在相鄰村組指名內部人員專門負責, 明確責任, 加強日常管理。志愿隊需要挨家挨戶普及互助養老重要性, 主動為困難老年人提供幫助陪伴, 并在各末端站點輔助負責人指引和規范日常活動。由于X 村宗族關聯緊密, 而志愿服務隊成員多為具有一定聲望的退休教師和村干部, 因此具有較強的資源汲取功能和治理優勢, 在互助養老的號召及維護上發揮了積極作用, 使X 村互助養老形成了自下而上的 “草根” 推動, 發揮了 “老年人本位” 的自治效果, 促成了養老服務供需雙方的共贏。

3 案例分析：農村互助養老賦能型治理的運行邏輯

根據賦能型治理的運行邏輯以及X 村互助養老實踐可見, 該案例中政府為主要賦能主體, 開創了政府引領、社會組織帶動和老年人參與的治理路徑, 將治理要素具化為不同的治理手段, 為村民委員會、社會組織和老年人等多元治理主體賦能, 激活了治理要素和治理主體, 提高了多元主體協同治理能力, 完成了政府引領、外部助力、內部增能的實踐效果。據此可以提煉出以賦能型治理有效建構農村互助養老的具體實現路徑, 進而分析出各治理要素之間、各治理要素與賦能型治理之間的關系（圖2）。

圖2 賦能型治理構建農村互助養老的路徑

第一, 政府充分施展其政治功能對構建社會治理的長效機制存在積極作用。開展農村互助養老的頂層設計, 加強政策的硬性保證, 制定專項規劃、專項基金等相關配套措施, 有助于養老制度體系的構建[20］。其次, 政府應因地制宜地制定政策, 針對各地差異化實施不同的辦法, 為農村老年人獲得養老服務建立法制化保障[21］。同時要界定各供方主體在農村互助養老服務中的工作范圍, 加強各部門之間的協作和資源整合, 以使其持續完善[22］；運用減稅、給予資金支持、為其形象做正面宣傳等方式可提高社會組織的積極性, 激活公共服務的多元主體參與動力[23］。例如安徽省頒布多條農村互助養老的推廣文件, 在政策上要求各級政府對農村老年人的養老需求予以重視, 推動農村互助養老資金的籌措, 搭建平臺鏈接各方資源為農村養老出力, 營造出孝老愛老的氛圍, 推動了新時代孝老敬老的文化建設。

第二, 培育并提高多元主體協同治理能力。社會工作秉持著 “助人自助” 的思想, 為中國養老服務工作開辟了一條新路[24］。2013—2022 年, 政府與社會工作的職業之間存在著互相影響的關系。一方面, 社會依靠專業力量介入政府讓渡的養老服務領域, 以其專業價值、素養和實踐達成了老年人的多元需求；另一方面, 在由政府引導的養老服務提供過程中, 也會遭到政府的逆向嵌入, 比如政府購買養老服務會受到政策調整和購買周期的影響, 政府也會制定相關標準, 促進其規范發展；但社會工作的根基有政府無法替代的專業性和科學性, 是對社會需求的主動反應, 也是促進社會變革的信念與能力[25］。專業社工介入農村互助養老, 不僅能提升養老服務的標準化水平, 也是政府放權的內在需求。社會組織在調查建檔、照料關懷、整合區域資源、推動整體合力等方面可以有效發揮其優勢[26］。X 村的A 機構作為專業社會工作組織, 在互助養老工作中通過深入把控每位老年人的養老服務需求, 領導村民與村民委員會簽署約束性合法文件以及定期開展養老服務質量評比監督等工作, 增強了老年人對互助養老的信任感與安全感。

第三, 強化內部增能與外部促進相結合。長期以來社會上對老年群體的功能與作用存在誤解, 過于強調年齡對老年人行為能力的限制, 只將其視為 “受照料者” 甚至 “無能者”[27, 28］。穆光宗等[29］曾指出, 一旦對老年人戴上有色眼鏡去研究其生活問題, 就勢必會忽略他們的精神財富以及自帶的資源鏈接功能, 這種對老年人的誤解在缺乏人力資源的農村亟需改變。雖然隨著經濟社會的發展和農村制度變革的深入, 農民的自主性、經濟理性得到了增強, “外部借力” 或關系網絡日益弱化的現象也不斷增加[30］, 但由于社會歷史結構的綿延性和自古以來集體生活的內化, 其實農村并未完全成為陌生人社會[31］, 受血緣和地緣的影響, 它們交織形成的民間社會紐帶仍然聯結[32］。農務活動中的積極換工和幫工、紅白喜事的主動出席等就是最佳的體現[33］。有學者在對陜西省漢中市的577 位老年人展開調研中發現, 多樣化的社會參與有利于提升老年人的認知水平。因此在治理主體上需要對老年人力資源進行深度發掘[34］；本案例中, 政府放權和A 機構的服務都是外部促進作用, 構成了X 村互助養老發展的外部條件, 而能力的成長需要老年人群體自身的覺醒和自我賦能, 只有把外部促進與內部增能結合起來, 才能建立良好的成長途徑, 因此X村將末端站點建設在老年人家中, 日常活動交給站點負責的老年人自行管理匯報, 并組建退伍軍人和老黨員志愿者隊伍, 定期開展為老助老公益活動, 既讓老年人獲得了本體價值的自我實現與社會承認, 更充分利用了村內的現有人力物力資源, 緩解了農村養老 “用人難” 困境。

在對X 村農村互助養老的實踐分析后, 賦能型治理對農村互助養老的有效構建具有重要意義。首先, 賦能型治理從社會治理視角出發觀察農村互助養老發展的現實情況, 能夠靈活調節和改善自己的行為, 其治理效果也能從實踐中直接體現；其次, 在賦能型治理下, 農村互助養老的運行已絕非單純依賴政府建設管理, 而是強調對多種治理因素的發掘和利用；政府在搭建好平臺后, 工作重點放在提升社會組織的參與積極性和老年人自治能力上, 從而達到 “授人以漁” 的效果。最后, 賦能型治理中的農村互助養老重視各治理因素與其相關性, 對于各類資源的使用做到通權達變, 探尋農村社會中的現有資源, 努力把 “碎片” 型資源匯攏成 “協同” 型供給要素。

4 討論與小結

本研究從賦權治理的角度出發, 通過對X 村進行實證分析, 得到了如下研究結論。在相同資源情況下, 賦能型治理有利于滿足X 村老年人需求的異質性、鼓勵老年人組織的自發性, 實現 “1+1＞2” 的資源整合和號召。在后續回訪中, 老年人對賦能型的互助養老模式評價普遍較高, 且參與人數日益增多。X 村互助養老將 “個人主動型” “外部力量驅動型” 與 “社群模式” 相結合, 并將政策紅利、志愿服務和專業社工組織等地方特征融入其中。在鄉村振興背景下, 通過賦權治理推動農村互助養老發展, 可以緩解部分農村空心化、養老服務體系建設空缺、用人需求難以滿足等現實難題。綜上所述, 優化農村互助養老參與結構、提升農村互助養老發展能力是老齡化背景下的內在要求和必然邏輯。透過X 村農村互助養老的創新實踐可以明示：作為一種處于起步與探索階段的公共產品, 農村互助養老的發展離不開政府的引導與支持, 其定位與轉型應當立足于農村內部自治力量的培育、外部力量的參與共筑、營造良好互助養老自治氛圍, 科學利用 “行政性” 資源, 調動 “社會性” 力量, 建立并完善多元主體參與、協調有序的農村互助養老。

在國家大力推進鄉村振興戰略、多類項目資源下鄉的新形勢下, 傳統的農村敬老院由于養老服務體系和建設漏洞盡顯疲態。農村互助養老作為一種將各類正式與非正式的社會支持力量有機結合起來的方式, 使其中的老年人不但可以得到身體、心理上的陪伴, 還可以通過自助及互助來提升自我獨立的能力, 使其在社會中的角色得到充實和重新定位。互助中家庭的監督參與也使得中國家庭的 “代際支持” 作用得以延續, 對樹立新時代 “家風” 和傳承敬老孝老愛老的中華美德起著至關重要的作用。互助養老將個人、家庭、社會三方資源聯系在一起, 使鄉村基層自治能力得到有效整合。目前中國鄉村發展戰略呈現出城市反哺農村的特征, 鄉村振興戰略的建設框架也具有城鄉融合的導向, 采取開放、賦能的新思維, 既有利于建立更有活力、更契合時代的養老互助制度, 又有利于社會資本融入鄉村, 多方合力助推農村養老事業的發展, 最終塑造 “積極應對老齡化” 的良好社會氛圍, 打造以國家與農民互信互動為根基的鄉村振興戰略。

本研究在一定的場景下提出了 “賦能” 概念, 有效賦能的基礎是外在賦權與內在增能的深層融合, 其背后的邏輯實質是政府與社會的良性互動, 不同參與主體、不同場域、不同要素、不同的組合以及不同的項目運作方式, 都會影響到賦能性治理的運作條件和運作機制, 高效賦能的農村互助養老治理路徑還可在實踐中進一步提升。