信息化促進基本公共服務均等化國際經驗與啟示

王潔瓊, 張 騫, 曹冰雪, 宋太春

（1.北京市農林科學院信息技術研究中心, 北京 100097；2.國家農業信息化工程技術研究中心, 北京 100097）

2017 年國務院出臺《 “十三五” 推進基本公共服務均等化規劃》, 首次提出了基本公共服務均等化概念, 并明確了以信息化手段推進教育、就業、文化、勞動保障、社會保障等領域基本公共服務均等化的具體目標任務。此后, 國家圍繞 “提升基本公共服務水平、推進城鄉基本公共服務均等化” 開展了系列戰略部署。2019 年出臺《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》, 將城鄉基本公共服務均等化作為重要任務。2021年發布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》, 進一步強調 “推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌, 聚焦教育、醫療、養老、撫幼、就業、文體、助殘等重點領域, 推動數字化服務普惠應用, 持續提升群眾獲得感。”

從實踐來看, 進入21 世紀以來, 中國陸續開展了 “國家政務信息化工程” “教育信息化建設工程” “全民健康保障信息化工程” “公共數字文化工程建設” “全民社會保障信息化工程” “三電合一農業信息服務工程” “寬帶鄉村工程” “信息進村入戶工程” 等一系列基本公共服務信息化工程建設, 充分體現了國家以信息化為抓手提升基本公共服務水平的政策取向。同時, 這些重大工程建設也為中國實現城鄉基本公共服務均等化提供了基礎支撐。中國城鄉基本公共服務仍存在顯著差異, 如何利用信息技術推進城鄉基本公共服務均等化發展有待進一步明確[1, 2］。國外積極開展公共服務信息化建設, 并取得了良好效果。本研究歸納總結提煉國外發達國家以信息化手段推進基本公共服務均等化的典型做法, 為中國城鄉基本公共服務均等化發展提供啟迪與思路。

1 中國城鄉基本公共服務均等化發展現狀

中國城鄉發展宏觀戰略已經由城鄉分離向城鄉融合轉變, 鄉村發展方向也從 “資源汲取” 逐步轉變為 “以城帶鄉、以城促鄉、城鄉融合” 的由上而下的資源輸入, 鄉村教育、醫療、社保、文化、就業等各項公共服務惠及人口不斷增加, 基本公共服務質量不斷提高, 城鄉基本公共服務均等化水平不斷提升[3］。但城鄉基本公共服務依然存在一定差距, 總體呈現與地區經濟發展水平成正比的趨勢[4］。

1.1 基礎教育得到全民普及, 但城鄉師資力量存在差異

根據《2018 年全國教育事業發展統計公報》數據顯示, 2018 年中國已經基本消滅文盲, 全國城鄉小學學齡兒童凈入學率達99.95%, 初中階段毛入學率達100.9%, 九年義務教育鞏固率為94.2%。整體小學、初中專任教師學歷合格率分別達99.97%和99.86%。然而, 從城鄉比較來看, 鄉村師資力量仍顯著落后于城市地區。2016 年, 初中專任教師中城市大學本科及以上師資占比就已達90%, 超過鄉村大學本科及以上師資15 個百分點[5］。目前, 中國優質師資資源普遍集中在一、二線城市。

1.2 醫療衛生建設不斷推進, 但城鄉衛生人員隊伍尚有差距

中國基層醫療衛生建設持續推進, 城鄉居民健康水平得到持續改善, 2018 年全國居民人均預期壽命達77.0 歲。其中, 農村基層醫療衛生機構建設成效顯著。根據《2018 年我國衛生健康事業發展統計公報》數據顯示, 2018 年全國農村鄉鎮衛生院3.6 萬個、村衛生室62萬個, 覆蓋全國94%的行政村。但從衛生人員隊伍來看, 城鄉之間還存在較大差距。《中國統計年鑒2019》數據顯示, 2018 年, 城市每萬人衛生技術人員數為109 人、執業（助理）醫師數為40 人、注冊護士數為51人, 而農村分別僅為46、18、18人。

1.3 居民基本醫療與養老保險制度實現統一, 但城鄉社保水平整體不均

中國居民基本醫療與養老保險參保水平不斷提升, 尤其是在基本醫療方面基本實現了人員全覆蓋。根據《2018 年人力資源和社會保障事業發展統計公報》《2018 年全國基本醫療保障事業發展統計公報》數據顯示, 2018 年末, 參加全國基本醫療保險、基本養老保險人數分別達13.4 億和9.4 億人, 參保率分別達95%和67%。城鄉居民基本養老與醫療保險制度實現統一并全面推進, 2018 年末中國城鄉居民基本養老保險參保人數5.2 億人, 城鄉居民基本醫療保險參保人數9.0 億人。但整體來看, 城鄉社保水平依然不均, 除城鄉居民基本養老與醫療保險之外, 存在3.2 億城鎮職工享受城鎮職工基本醫療保險, 4.1 億城鎮職工享受城鎮職工基本養老保險, 城市居民社保覆蓋范圍仍高于農村居民。

1.4 群眾文化活動日益豐富, 但文化設施建設不平衡

中國文化服務覆蓋率不斷提高。根據《2018 年文化和旅游發展統計公報》數據顯示, 2018 年全國廣播節目綜合人口覆蓋率達98.9%, 電視節目綜合人口覆蓋率達99%以上, 全國全年藝術表演團體共演出312.46 萬場, 其中赴農村演出178.82 萬場, 農村演出場次占比超過50%。但城鄉文化設施建設仍存在顯著的不平衡。2018 年末, 中國有博物館4 918個、公共圖書館3 176 個、美術館528 個, 但這類文化場館基本均分布于省、市、縣, 尚未下沉至農村地區。

1.5 勞動就業持續保持穩定, 但城鄉公共就業服務差異明顯

根據《2018 年人力資源和社會保障事業發展統計公報》數據顯示, 2018 年全國人力資源服務機構3.6 萬家, 為3 669 萬家次用人單位提供人力資源服務, 為2.3 億人次勞動力提供就業、擇業和流動服務。目前, 全國就業人員7.8 億人, 其中城鎮就業人員4.3億人, 農民工2.9 億人。但在公共就業服務獲取方面, 城鄉之間仍存在明顯差異。根據《2018 年農民工監測調查報告》數據顯示, 與城鎮職工相比, 2018年進城農民工工會組織加入比例僅為9.8%, 其中僅有26%的農民工經常參加工會活動, 很難快速及時地獲取到就業和救濟幫助信息與服務。

2 信息化促進城鄉基本公共服務均等化實踐

2.1 英國：政府主導型

英國是最早一批主張基本公共服務均等化的西方發達國家之一[6］。英國采用以國家作為推進基本公共服務均等化的主體, 在信息化基礎設施建設、服務內容構建以及應用推進等方面均由政府統一進行制定并推進實施。英國屬于典型的政府主導型, 在政府推進全國信息化建設的過程中, 就將基層公共服務均等化作為關鍵內容, 政府積極參與基層公共服務供給, 并發揮關鍵作用, 有效地推進了公共服務資源流動和機會的均等化。

2.1.1 建設覆蓋全國的公共服務網絡 服務網絡是以信息化推進基層公共服務供給水平提升的基礎和關鍵要素, 通過開展全國性大規模的信息化建設打通政府公共服務橫向部門與縱向層級結構, 通過信息化系統將分散的、碎片的公共服務資源進行整合, 在解決流程混亂問題的同時重塑服務提供鏈, 實現公共服務共享與網絡簡化[7］。英國充分利用工業化技術和信息化發展基礎優勢, 較早地在全國范圍內實現公共服務信息化網絡全覆蓋, 偏遠地區管網設施、商業網點遍布[8］。近年來, 政府連續出臺并實施《政府數字包容戰略》（2014）、《 “數字政府即平臺” 計劃》（2015）, 《政府轉型戰略（2017—2020）》（2017）等一系列舉措, 助推英國政府成為全球以信息技術助力公共服務改善及創新發展表現最為卓越的數字政府。

2.1.2 運用數字技術推進公共服務 “協同式” 治理自2000 年英國政府提出公共服務網絡化之后, 政府網站建設速度快、數量多。2005 年, 英國城鄉公共服務網站就已經達2 500 多個。但網站分散、沒有規劃統籌, 從中央到地方的網絡未能形成統一架構和互聯互通。2012 年, 英國頒布《政府數字化戰略》, 同年10 月開啟 “政府公共服務網站瘦身革命” , 通過將2 000 個政府網站整合成一個UK.gov 綜合性網站, 實現了公共服務從 “服務數字化” 到 “數字服務化” 的進化, 為公眾提供一個政策發布、通知及統計、咨詢、查詢等公共服務統一的數字化服務平臺, 不僅實現公共服務全國覆蓋, 同時實現集中的用戶滿意度調查以及評價收集[9, 10］。

2.1.3 不斷尋求服務載體和方式的創新 2019 年, 英國發布《數字服務標準》, 提出以渠道融合推進公共服務資源整合, 不斷創新服務手段, 滿足偏遠地區公共服務需求。如在醫療服務方面, 英格蘭構建醫院交叉網絡, 整合區域醫療資源, 輻射開展遠程醫療延伸服務。威爾士開發電子健康系統、電話健康熱線和遠程醫療等技術, 改善診斷服務、臨床評估和對專科醫生的選擇權。同時, 建立運輸網絡系統, 保障當地居民就診順暢[11］。與此同時, 2019 年, 英國政府啟動農村千兆位全光纖寬帶連接計劃（Rural gigabit connectivity, RGC）, 計劃建立以小學為中心、連接農村地區的教育中心網絡, 允許接入網絡的學校所有學生隨時使用平板電腦, 為學生提供更多在線培訓和在線學習機會, 同時降低硬件存儲設施購買成本, 為學生提供長期低成本信息服務。目前英國文化、媒體部門和體育部與教育部合作確定了有資格建立連接的前31 所學校[12］。

2.2 美國：社會調節型

社會調節型是以國家為主要供給服務對象, 建立相關政策、措施并通過實施各種計劃推進公共服務質量提升[13］。但在均等化推進過程中, 社會調節型是一種以社會團體力量為主, 通過其緊密接觸民眾需求來進行服務內容調節的公共服務供給實踐型[14］。美國在信息化促進基本公共服務均等化方面是典型的社會調節型, 在政府提供基礎網絡的情況下, 通過立法、公共政策對基層公共服務供給進行宏觀調控, 為社會力量即民間中介機構或各種服務機構提供具體公共服務內容, 進而實現公共服務的均等化發展。

2.2.1 推進公共服務網絡全民覆蓋 美國是信息高速發展的先驅國家, 互聯網的迅速發展, 使美國認識到其與其他產業融合發展的重要意義。1993年美國提出 “國內信息基礎設施計劃” , 投資超1 000 億美元, 建成遍及全國的大容量高速數字傳輸網 “信息高速公路” 以及大量通用和專用的數據庫[15］。此后實施一系列高速互聯網建設計劃, 包括全球信息基礎設施行動計劃（1994 年）、美國復蘇和再投資計劃（2009年）、Connect Home 計劃（2015 年）等, 將偏遠地區和低收入社區作為加快全國高速網絡建設的重點[16］。

2.2.2 注重以信息化手段推進公共服務 美國相繼制定出臺了《大數據研究和發展計劃》《美國醫療信息化戰略規劃》《國家教育技術規劃》《成功指南：農村學校個性化學習實施策略》等計劃措施。同時, 積極挖掘社會組織、基層政府公共服務潛力, 以信息化推進基層公共服務資源整合和服務內容傳遞, 滿足城鄉公共服務個性化、多樣化需求, 提高城鄉居民公共服務獲取水平。如在教育方面, 有計劃開展數字化學習, 形成了以K-12 學校學生在線混合學習為代表的數字化教育模式, 為全國學生提供開放式教育資源和教育機會, 有效滿足了偏遠地區學生學習需求[17］。在醫療衛生方面, 由遠程醫療發展辦公室（OAT）專門負責遠程醫療技術在偏遠地區醫療保健、健康信息服務的應用。通過遠程醫療, 向當地居民提供家庭監控、外包診斷、專家咨詢和直接面向消費者的遠程醫療（如針對緊急護理需求的虛擬咨詢）等服務。

2.2.3 有效利用公共服務資源 美國農業部國家農業圖書館（NAL）是與農村社區緊密聯系的知識傳播平臺, 通過網絡、電子和紙質出版物等形式為農村地區提供文化、信息等多項服務。其豐富的農業文獻館藏、良好的服務經驗、充足的人力資源以及遍布全美國的農業圖書館分支體系和海量的農業信息資源庫, 保證了農村信息服務的專業性。同時, NAL 在橫向上與聯邦政府各涉農部門保持緊密溝通, 在縱向上與各類涉農社會組織、社區組織、學術機構、涉農企業也保持了良好的合作, 這些部門和機構為NAL 的服務提供了豐富的信息與渠道資源[18］。

2.3 日本：多元主體參與型

多元主體參與型是一種通過多主體的協作和合作, 使多元供給主體參與到城鄉基層公共服務供給信息化建設中來, 主體一般包括政府、市場和社會團體[19］。日本通過積極發揮國內信息化大型高科技企業技術、資本優勢, 建立并不斷創新 “國家+企業+市場” 的公共服務模式。

2.3.1 以政府作為全民公共服務質量提升的主體日本在21 世紀開始全面推進信息化革命, 通過《EJapan 戰略》《u-Japan 推進計劃》《IT 新改革戰略》《i-Japan 戰略》《日本再興戰略》《世界最前端IT 國家創造宣言》《smart Japan ICT》《教育信息化加速計劃》《社會5.0 戰略》等一系列數字化戰略的實施, 不僅推進了國家信息化基礎設施建設, 同時也兼顧了覆蓋城鄉公共服務體系的建設。以E-Japan戰略為例, 建立國民電子個人信箱平臺, 實現城鄉居民一站式電子政務服務。建立遠程醫療服務系統, 推行國民電子病歷, 促進城鄉醫療機構間的交流與合作, 解決鄉村衛生系統醫療資源緊缺難題。整合和建立包括電子病歷卡、健康檢查數據、醫療診斷記錄、醫療照護的收據憑證數據等一元化系統數據庫, 打造人工智能醫療管理系統, 促進人工智能在醫療和健康管理領域更高程度應用, 減輕醫療人員負擔和改善醫療服務。

2.3.2 不斷提高社會團體的參與度 日本政府以 “用戶利益最大化” 和 “公平” 為基本原則, 營造自由公平的市場競爭環境, 鼓勵企業積極參與公共服務信息化建設。如在教育領域, 企業負責網絡建設、教育設備、教育系統、教育軟件的研發等。2000 年4月, 大商社伊塔斯通信機構為東京都11 個市區町村的中小學和特殊教育學校提供為期1 年無償網絡服務；日本軟件銀行、微軟公司以及東京電力發表 “學校網構想” , 共同開展高速因特網連接服務, 為日本關東地區所有學校免費提供10 年因特網服務。

2.3.3 建立公共服務評價和指導服務體系 目前, 日本在政府、民間機構及社會團體外, 引入學術團體參與公共服務建設, 通過對公共服務信息化水平進行評價和指導服務, 提高公共服務水平。成立于1971 年的日本教育工學協會（JAET）目前大約有40個地域性研究團體, 人數達4 000 名老師, 有超過百位教育工學研究者, 通過利用學校信息化診斷系統, 判斷學校建設信息化狀況。日本教育信息化人才支援中心負責對學校教師的信息教育進修進行指導, 同時對學校信息化過程中出現的問題進行及時解決。早稻田大學的非營利機構JERIC 則以郵件形式為全國基礎教育階段的教師解決教學活動中使用信息化設備及軟件所遇到的問題。

3 以信息化促進中國基本公共服務均等化的啟示

3.1 構建公共服務均等化發展的供給體制

推動城鄉基本公共服務均等化是一個長期的過程, 首先需要在制度層面上給予高度重視和長期支持。如英國從2010 年開始就將全國一體化發展目標融入到地方政府發展計劃中；美國設立地方再開發管理局, 專門負責促進落后地區公共服務發展；日本在公共服務網絡建設過程中, 相繼出臺配套政策以促進農村居民素質提升, 為公共服務質量提升提供支撐。因此, 在中國基本公共服務制度和治理體系的不斷完善過程中, 迫切需要在建立公共服務清單的基礎上, 加快完善公共服務相關配套設施和政策, 尤其是在當前鄉村居民信息化素質已經成為鄉村信息化推進的關鍵制約要素的背景下, 應重點加快村民培訓配套政策的出臺與實施。

3.2 推進鄉村信息化基礎設施全面普及和廣泛應用

在信息化促進城鄉基層公共服務均等化過程中, 鄉村基礎設施和智能化應用設備的普及和有效應用是城鄉基本公共服務均等化實現的基礎。如美國是世界上第一個在農村普及固定電話、移動電話、有線電視和互聯網的國家。英國、日本先后通過全國網絡建設計劃或是針對鄉村的復興技術, 實現信息化基礎設施在農村逐步完善和全面覆蓋。此外, 各國均加快推進智能設施設備在農村公共服務體系中的應用。如日本的人工智能養老服務、云計算全民電子個人信箱；美國的州立虛擬學校、遠程醫療系統等。中國在不斷推進鄉村信息化基礎設施建設的同時, 應加強鄉村智能化設施設備的應用和公共服務系統的城鄉全覆蓋, 進而實現城鄉信息無縫連接, 為廣大鄉村地區, 尤其是偏遠地區公共服務提供支撐。

3.3 鼓勵社會多元主體參與服務供給

伴隨中國市場經濟的快速發展, 國內服務業企業發展迅速, 在服務渠道和服務手段創新方面, 已成為中國經濟建設不可或缺的力量。尤其是在公共服務領域, 如文化傳播、教育培訓、醫療服務, 具有重要作用。同時, 隨著人們物質生活水平的提高, 公共服務需求向多樣化、高質量要求發展, 僅憑政府力量無法滿足公民對公共服務日益增長的需求。因此, 應借鑒國外經驗, 構建以政府為主, 通過實施激勵手段吸引市場化主體參與公共服務, 進而加快城鄉基本公共服務均等化進程。如日本建立 “國家+企業+市場” 公共服務模式, 通過企業參與信息化基礎設施和相關內容服務, 提供差異化的基層公共服務政策, 有效提升了全國公共服務質量。因此, 中國應加快出臺公共服務市場化相關政策和措施, 并通過激勵和補貼政策的實施來提升公共服務基礎設施建設中企業的參與度, 以提升基層公共服務水平。

3.4 重視構建有效的服務監管體系

公共服務具有顯著的外部性特征, 因此在政府的高度干預下極容易產生市場失靈。各國政府在因地制宜推進鄉村公共服務的同時, 重視過程的監管和服務的評估。一方面是對服務主體的監督管理和評估。各國都成立相應的服務監管機構, 對整合過程、服務質量、健康產出進行評估, 以通過持續不斷的政策適應性監督、漸進式拓展服務整合范圍。以英國為例, 1999 年就通過建立跨部門的信息網絡, 推進公共服務績效評估和日程管理的整合, 享受到公共服務的村民可以對公共服務效果進行反饋, 成為基層公共服務和主體變化的重要參考內容, 提升了公共服務均等化的效率和質量。中國對鄉村公共服務效果的監督和管理依然停留在基層政府上報的階段, 村民無法通過官方有效途徑對公共服務效果進行評價。因此, 中國在完善公共服務體系過程中, 應注重公共服務監督網絡的建立和下沉, 完善鄉村公共服務監督網絡體系, 提高服務效率和效果。