地方水利工程建設質量監督工作改革與發展淺析

曹振鋒

（兵團水利工程質量與安全中心，新疆 烏魯木齊 830000）

工程質量是指工程滿足國家和行業相關標準及合同約定要求的程度，在安全、功能、適用、外觀與環境保護等方面的特性總和，包含設計質量、施工質量和管理質量。“百年大計，質量第一”，水利工程就是民生工程，水利工程建設質量與效益直接關乎人民群眾的核心利益和生命財產安全，與防洪抗旱、供水保障、生態和諧、糧食安全、經濟發展、社會穩定等大事緊密相連。地方水利工程建設質量監督工作開展不充分、不平衡等問題凸顯，如權責不對等、法規不健全、監管能力不足、市場主體淡薄等，這些體制機制問題對質量監督工作開展的強制性、權威性和有效性產生了嚴重影響[1]。2019年以來隨著水利行業高質量發展的深入推進，監督工作要求越來越高、越來越嚴，地方水利工程建設質量監督工作已不能適應市場經濟和水利建設高質量發展的需要[2]。

1 質量監督工作的發展概況

1.1 水利工程質量監督工作的發展歷程

1986年，水利電力部頒布了《基本建設工程質量監督暫行條例》，明確了部設總站、地方設中心站，水利電力工程實行質量監督制度，開啟了我國水利工程質量監督制度的先河。1989年4月，水利部頒布了《水利基本建設工程質量監督暫行規定》，進一步明確了水利工程質量監督機構的性質。1997年8月和12月，水利部相繼頒布了《水利工程質量監督管理規定》（水建〔1997〕339 號）和《水利工程質量管理規定》（水利部令第7號），正式確立了項目法人負責、監理單位控制、施工單位保證和政府監督相結合的質量管理體制。特別是2019年后，水利部對加強水利監督管理提出了新的更高要求，加強制定和完善水利行業法規、規范及標準工作，先后頒布了《水利工程質量管理規定》《水利工程質量檢測管理規定》《水利工程建設質量與安全生產監督檢查辦法（試行）》《水利工程責任單位責任人質量終身責任追究管理辦法（試行）》《水利水電工程施工質量檢驗與評定規程》《水利水電建設工程驗收規程》《水利水電工程單元工程施工質量驗收評定標準》等規范性文件及行業標準，為開展水利工程質量監督工作提供了堅實的基礎。

1.2 兵團水利工程質量監督工作的發展歷程

1.2.1 機構及人員編制情況

兵團水利工程質量監督中心站（以下簡稱中心站）成立于1995年8月，為正處級自收自支事業單位，人員編制6 人。1999年，增掛“水利建設經濟定額站”，2002年和2007年共增編5 名。2009年4月，實行第1次重大改革：中心站參照公務員法管理，承擔部分行政職能，為正處級全額撥款事業單位，增掛“水利水電規劃設計管理中心”，人員編制14 名；2013年增掛“安全監督處”，承擔安全監督行政職能。2021年6月，實行第2 次重大改革：不再保留中心站，整合質量監督、安全生產、造價管理、運行管理及水庫移民等技術支撐職責，組建兵團水利工程質量與安全中心，為正處級公益一類財政撥款事業單位，人員編制17名。

1.2.2 經費保障情況

2008年，國家取消了水利工程質量監督的行政事業性收費，依靠向建設單位收取質量監督費來保障監督工作的時代宣告結束。在財政經費緊張的情況下，中心站按照有關規定適當收取水利工程定額測定費，來維持監督工作基本開支。直到2012年，經政府財務部門批復同意，設立相對穩定的質量監督專項工作經費28 萬元/a，主要用于人員差旅費用和監督檢測費用等。目前，此項工作經費暫未調整或取消。

1.2.3 質量監督工作方式情況

新疆生產建設兵團水利工程質量監督工作方式共經歷3個階段，第1階段（初期至2013年），按照工程規模分級監督，大型工程由中心站獨立監督，中型（重點）工程由中心站和各師監督機構聯合監督，中型（一般）及小型工程由各師監督機構獨立監督，以行為監督和巡視檢查為主、實體監督和重點抽查為輔。第2階段（2014—2019年）按照工程投資及初設批復分級監督，總投資超過3000萬元的且初設由新疆生產建設兵團水利局審批的工程由中心站和各師監督機構聯合監督，其他工程由各師監督機構獨立監督，以抽查為主，定期、不定期地巡查質量行為和實體質量。第3階段（2020年至今）組建項目法人分級監督，按照“誰負責組建、誰就負責監督”的原則，以巡查抽查為主、督查和指導為輔。

1.2.4 質量監督工程項目情況

根據中心站歷年監督工作情況統計，從項目類別來看，主要包括防洪治理工程、水電站、水庫、水閘、大型灌區干渠防滲工程、水利樞紐、除險加固工程、農村人飲等水利工程。從項目數量來看，每年平均監督水利工程11個（不包含跨年度質量監督的工程），整體呈拋物線趨勢，2013年為峰值達32 個，以后逐年減少，2020年僅2個。從項目所在地來看，遍布新疆天山南北，近的工程50 km，遠的工程1200 km，主要集中在阿克蘇地區、巴州、喀什地區、和田地區、伊犁州和昌吉州等地。

2 地方水利工程質量監督工作面臨的主要問題

2.1 監督體制機制不健全，重點領域環節系統監管能力不足

目前，“建設負責、監理控制、施工保證、政府監管和社會監督”五位一體的水利建設工程質量保證體系有較多漏洞和不足，主要存在規章制度不健全、政府部門事前事中事后監管能力不足、從業人員技術能力及職業操守不高、企業資質和執業資格監管不嚴、市場公平競爭機制不完善、企業及執業人員信用管理體系建設滯后等諸多問題[3]。隨著大規模水利建設的深入推進，為解決建管能力相對不足的問題，水利部先后頒布了《水利工程建設項目代建制管理的指導意見》（水建管〔2015〕91 號）和《水利工程建設項目法人管理指導意見》（水建設〔2020〕258號），但地方部門未配套出臺相關規定；施工圖紙普遍存在技術質量不高、設計深度不夠等問題，易發生返工、影響工期、糾紛增多和工程質量安全難以控制等問題，追究主因是缺少行政層面的技施圖紙審查環節，急需政府部門嚴把設計質量關；項目經理、技術負責人和總監等執業人員與投標時承諾不符或長期不駐現場或隨意調整更換，甚至出現執業人員身兼數職、往返多個項目；現場施工團隊及技術人員存在“勞務轉包”“以包代管、一包了之”“掛羊頭賣狗肉”“隱匿形”等違規行為，但現有水利規章制度并未有明文約束。

2.2 監督機構地位不明確、缺乏獨立性，監督工作措施和手段落后

2021年11月，新疆生產建設兵團水利局黨組印發文件，賦予中心站質量監督具體工作職責，但未明確行政處室與中心站職權關系，職能未厘清、監管服務內容不詳，監督機構地位不明確，缺乏獨立性，直接影響質量監督的有效開展[4]。①目前中心站僅能對建設工程違規行為開具限期整改或局部暫時停工的書面通知，對于違反建設程序、質量安全等違法行為只能書面匯報、提出建議，處理意見或處罰決定均由政府部門做出，導致監督機構責任大權力小，缺乏現場及時處置的實效性和權威性；②日常監督檢查相對薄弱，存在監督力量平均化、形式化，無助于現場建設質量突出問題的發現，勢必影響監督工作成效；③中心站對工程實體的監督大多數通過簡單的儀器設備檢測、肉眼檢測或憑借經驗方法進行，簡易和粗略地判斷施工質量，受監督經費制約，對原材料、中間產品及工程實體檢測頻次少、數量少，無法判定工程具體質量情況。監督措施似監理模式，缺少系統監督、精準監督。

2.3 監督人員專業能力不高，提升空間受限

水利工程項目跨度大，涵蓋專業多，除水利工程技術外，還涉及土木建筑、金屬結構、機電安裝、信息化等其他工程類別專業，這對監督人員專業素質要求很高。2009年實施參照公務員法管理后，體制剛性約束了監督人員能力提高。①中心站新入職人員主要通過公務員考試公開招錄或遴選進來，70%以上都來自院校或工作不足3 a的大學生，基本無工作經驗、無技術職稱；②監督人員被禁止參加行業專業領域職稱申報評審，尤其是30～40 歲的年輕骨干約占60%，技術水平嚴重受限，監督能力無法提升；③中心站主要承擔著質量監督和安全生產行政職權，負責日常處理公文、制定規章、組織督導、印發通知、組織復查、提出問責意見等諸多行政性工作，技術層面的監督明顯弱化，缺少工程實體、建設管理等層次的深度監督經驗；④缺少系統性、專業性質量監督方面的培訓，也缺少現場實踐和監督歷練，導致在現場難以發現工程質量存在的突出問題和重大隱患。

3 地方水利工程質量監督工作改革與發展的探索

3.1 完善質量監督體系建設，嚴格行業全鏈條系統性監管

水利建設工程質量監督體系應包括政府部門強制性監督及市場監管體系、建設各方質量保證與承諾信用體系、工程質量檢測與評估體系、協會及執業人員行業自律體系和工程質量風險保險體系等。①法規體系健全是開展監督工作的根本保障，是保證市場機制有序運行的前提。政府部門應研究出臺施工圖紙設計質量審查規定、執業人員履職管理辦法、專業分包及勞務分包管理規定等。②以質量為核心，建立工程質量追溯體系，健全市場良性競爭機制，嚴格落實“五項制度”，即“項目法人制、招標投標制、合同管理制、建設監理制和質量終身責任追究制”，遵照法定職責各盡其職、按照合同管理嚴格履行約定、遵照法規和強制性條文保證質量。③建立優良工程激勵機制，鼓勵水利企事業單位爭創大禹獎、省級優良工程獎等，加大企業資質升級、招標投標、標準化、信用管理等方面的應用，發揮示范引領作用，營造“趕、超、比、學”質量氛圍，推動行業及建設市場質量水平整體提升。

3.2 加強質量監督機構建設，改革創新監督工作機制

（1）理順監督機構職能，推進權責統一，明確監督機構的屬性、監督程序、監督權限、監督內容和方式等，厘清與行政機關工作界線，修訂和完善與之配套的監督辦法或工作細則。統一質量監督職能，健全質量監督權與行政處罰權聯動機制，及時處置質量違法違規行為、規范行業建設市場秩序，提升監督的權威性和嚴肅性。

（2）推進監督工作機制及方式轉變，與水利稽察、專項巡查、質量監督檢測相結合，從“靜態”監督向“動態”監督轉變，從事務性監督向工程實體監督轉變，從督查為主的監督向指導與處罰并重的監督轉變。

（3）質量監督檢測是評價工程實體質量最直接、最有效的手段[5]。應委托第三方質量檢測單位對工程實體開展“飛檢”，通過系統檢測數據，科學、量化判定工程質量。

（4）推進監督機構與政府購買監督技術服務單位相互補充和支撐發展，研究從建設施工期監督向建設全環節、建設市場等方面監督延伸。

3.3 加強質量監督隊伍建設，培育高素質專職人才

監督隊伍建設和監督人員培養是確保質量監督工作成效的重要保障。為此，需要做好以下4個方面工作：①保證監督隊伍及人員穩定，降低或消除監督機構改革帶來的負面影響，穩定大局、穩定人心，提振信心、凝聚力量，減少“輸血功能”，收攏被借調或抽調的人員；②補充專業監督人員，落實專項資金，建立質量監督專家庫，面向社會選聘具有中級或高級職稱的水利工程建設領域專家，增強監督力量，提高“造血功能”，帶動和指導年輕骨干能力提升；③加強監督人員考核與評比，建立工作效能考評與激勵機制，與崗位、職稱選聘掛鉤，納入年終考核評優；④加強專業性培訓，特別是加強2019年以來水利部頒布的《水利工程建設質量與安全生產監督檢查辦法（試行）》《水利工程責任單位責任人質量終身責任追究管理辦法（試行）》等規章的學習，多組織交流、掛職鍛煉等，積累實踐經驗，不斷提高工作能力和監督水平。

4 結語

水利工程建設質量的關鍵在于設計質量、施工質量和管理質量，要健全和完善質量監督有關法規、規章，做到監督工作“有法可依、有章可循”，推動監督行為規范化、法治化和長效化。要轉變監督工作思路、提高效能、綜合施策、系統監管，積極探索研究從分散性監督向重點監督轉變、從全面監督向專項監督轉變、從單一性監管手段向系統性監管手段轉變等。質量監督的核心在“人”，應加強從業人員技術能力、執業操守等方面系統性培養，不斷普及和提高質量意識，弘揚“工匠精神”，鼓勵爭創“優質工程”。