“雙碳”目標下我國國土空間治理的理念調適與困境紓解

顧晴怡

摘要：研究目的：探究“雙碳”目標下我國國土空間治理的完善路徑。研究方法：規范分析法和文獻研究法。研究結果：國土空間領域相關立法并未系統地融入“雙碳”目標，也未將降碳、生態修復問題納入國土空間規劃與用途管制制度進行統籌安排，存在規范性困境、體系性困境與機制性困境。研究結論：需對國土空間治理進行理念調適，以偏向規范主義的明確性立法理念促進法體系的邏輯統一，以偏向功能主義的適應性政策理念指導利益分配與應對未來不確定性。將“雙碳”目標貫徹于國土空間治理體系、機制，強化國土空間立法與環境法的協同，實現國土空間治理核心制度的整合與基礎保障機制的完善。

關鍵詞：“雙碳”目標；國土空間開發保護法；國土空間規劃；國土空間用途管制

中圖分類號：D922. 6 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）10-0012-08

基金項目：2021年浙江社科規劃“研究闡釋黨的十九屆五中全會精神”專項課題“中國農地資源資產產權法律保護制度研究”（21WZQH18YB）。

2020年9月，中國在第75屆聯合國大會做出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的承諾。“雙碳”目標是我國履行《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》應對全球氣候變化的國家責任，“雙碳”指標也是國土空間的基本資源質量維度。國土空間是承載碳源排放和碳匯要素的物理空間。一方面，人類生產生活必然排放二氧化碳。土地利用類型不同抑或是產業布局甚至生產經營方式都會對碳排放產生不同影響，尤其是大規模工業消耗化石燃料以及大規模城市化加劇了碳排放。另一方面，增植復綠、保護濕地等優化措施又可增強生態系統的碳匯能力。

國土空間結構直接影響了碳源碳匯，國土空間治理作為一種宏觀的空間布局優化政策，能夠調控人類活動、優化空間結構。從碳源治理出發，國土空間規劃和用途管控等措施對土地用途轉變進行依法審批，從源頭控制非建設用地轉建設用地，引導形成低碳集約的空間布局。從碳匯治理出發，國土空間治理對全域山水林田湖草沙進行整體性規劃，在三線三區剛性約束條件之下嚴格控制土地用途轉變，注重對脆弱、退化的生態空間進行修復，以維持、提升現有生態系統的固碳增匯能力。

《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《方案》）提出要“構建有利于碳達峰、碳中和的國土空間開發保護格局”，明確了“雙碳”目標是國土空間治理的基本目標。“雙碳”目標追求國土空間整體的碳源碳匯效應，這就要求從減碳與集約發展、提升碳匯能力兩方面作出相應制度安排，建立一套包含治理、實施、監督的全環節指導性制度規范，協調不同國土空間資源開發利用中的碳源碳匯效應，引導保障整個治理體系的運轉處于穩定有序狀態。工具性手段的國土空間治理與指向性目標的“雙碳”戰略相匹配，有利于實現“雙碳”目標與國土空間治理的相得益彰。

1 “雙碳”目標下國土空間治理面臨的困境

我國國土空間治理缺乏貫徹“雙碳”目標的綱領性法律依據，制度規則體系內碳治理的法政策融貫性不足、碎片化治理導致控碳失序，存在規范性困境、體系性困境與機制性困境。

1.1 規范性困境：貫徹“雙碳”目標的綱領性法律依據缺失

盡管早在2018年《十三屆全國人大常委會立法規劃》就將“國土空間開發保護法”和“空間規劃方面的立法”分列為第二、第三類項目，但國土空間的綜合性立法進展一直較為緩慢。學界關于國土空間立法亦未達成共識，現存主要觀點有三類：一是迫于現實需求應優先制定《國土空間規劃法》 [1]；二是將《國土空間開發保護法》定位為國土空間領域內具有統領地位的基本法[2]；三是強調國土空間開發保護立法應優先選擇法典化模式框架[3]。

綱領性法律依據的缺失造成了國土空間治理難以有效服務“雙碳”目標。一方面，綱領性法律依據的缺失導致國土空間政策與立法的實體與程序難以滿足“雙碳”目標的要求。在實體上，各級政府、自然資源管理部門編制的低碳導向的國土規劃、碳風險監測評價以及空間結構調整政策未得到明確的法律授權，不能貫徹統一的國土空間“雙碳”指導思想。同時，除《土地管理法》規定了國家編制土地利用總體規劃，其他規劃諸如林地保護和利用規劃、草原保護利用規劃以政策形式公布，立法層級較低，約束力有限。在程序上，由于缺乏公眾、市場參與國土空間決策的機制，造成了“運動式減碳”“碳沖鋒”等現象，發生了諸如大規模拉閘限電等非理性的過度監管事件[4]，這些違背了“雙碳”戰略制定的初衷。另一方面，國土空間規劃與用途管制制度對建設用地的控碳措施事實上構成法律保留事項，但目前并無上位法依據。《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出了多項針對土地用途管制的控碳措施，如今土地不僅負載國家糧食安全、社會公共利益，還需額外負載固碳減碳功能，此類新設限制應當有法律授權。《自然資源部2023年法治工作要點》提出爭取在2023年完成《國土空間開發保護法》起草，盡快出臺以低碳為主導的國土空間綱領性立法已成為共識。

1.2 體系性困境：國土空間碳治理的法政策融貫性不足

法的安定性與形式主義決定了融貫性對現代法律體系施加了一種外部要求：一個法律體系內各部分間的融貫性程度越高，這個體系就相應地越好[5]。目前，我國國土空間法政策融貫性不足，在消極與積極兩個維度上構成體系性困境。

在消極維度上，融貫性意味著國土空間法律體系內的各個子系統具有穩定性，包含“內容上的完備性、邏輯上的一致性和結構上的嚴謹性”[6]。首先，國土空間法政策的內容完備性不足。目前國土空間領域缺少綱領性法律依據，各個部門、行業、區域制定的政策無法配合基本制度落實“雙碳”目標，存在頂層設計的立法空白。其次，國土空間法政策的邏輯存在沖突、重疊。《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》與《自然生態空間用途管制辦法（試行）》把灘涂、岸線、戈壁等納入生態空間范圍，與《全國主體功能區規劃》中的范圍并非完全一致。政策內部存在空間規劃與專項規劃內涵不一致、資源環境承載能力在評價與預警機制上存在重疊等情形。再次，國土空間法政策體系的結構較為單一與失衡。囿于時代局限性，法政策總體上效力層級不高，未能形成井然有序、層層遞進的縱向法律結構，主要關注的是開發、利用國土空間，缺乏對國土空間固碳降碳功能的關注度。

在積極維度上，融貫性要求“雙碳”目標下的國土空間法制表現為“國家的‘雙碳政策進行宏觀指導，法律作出基本制度規定，各部門、區域和行業制定專門政策以配套實施”[7]，形成功能上互補的“國土空間基本法—相關涉國土空間法律規范—具體規劃與制度政策”結構。長期以來，國土空間領域“各自為政”的部門立法與“一事一法”的要素立法使得“各類空間規劃法律規范間的銜接條款形同虛置”[8]，難以形成整治合力。宏觀上，各行政部門自身事權制定政策，存在管理范圍的交叉重疊，實質上未能產生統一的規范體系。例如，生態空間規劃中對基礎性的林地、草原管制較為清晰，但對灘涂、岸線等生態空間保護不足，停留在原則性規定，許多自然保護區的管理體制、機制陳舊，亟待一體化治理改革。中觀上，忽視了作為國土空間子系統的要素對于實現“雙碳”目標的重要價值。例如，濕地生態系統占全球陸地生態系統碳儲存總量的12%～24%[9]，但現有的《濕地保護法》并未以碳匯能力為標準判斷濕地重要程度，滯后于“雙碳”目標。微觀上，各個專項規劃的精度、尺度無法匹配生態空間分類分級的現實需求，如土地利用規劃中缺乏對具有生態價值的未利用地的管制制度，城鄉規劃中對于鄉村生態空間的管制制度過于粗放，對城市綠地、郊區生態空間重視度不足。

1.3 機制性困境：碎片化治理導致控碳失序

“雙碳”目標追求的是國土空間整體的碳源碳匯效應，目前碎片化治理模式未能形成系統性的控碳機制。

首先，跨區域治理的現有實踐未能貫徹“雙碳”目標下“全國一盤棋”的指導思想。由于空間分布與行政區劃不對稱，國土空間治理大多采取地區分割式管理，而生態利益的公共物品屬性決定了只有提供足夠的激勵措施，地方政府間才能形成共擔共享機制。GDP導向的政績考核機制下，地方政府更加注重本地區的經濟發展機會而非生態環境保護，自利動機使其指望他人治理生態環境而采取搭便車行為。《環境保護法》第六條設定了地方政府的環境保護責任，但實踐中各級政府為履行環境質量不下降的環境責任，將環境問題不斷“驅趕”到行政區域邊界，造成國土空間局部生態環境明顯改善而總體仍在惡化的窘境，不利于生態系統整體的質量改善與固碳能力提升。以流域為例，在《長江保護法》 《黃河保護法》出臺之前，舊有體制將流域碎片化分割為“條狀”與“塊狀”，這顯然與流域生態空間的整體保護目的不相符合，出現“九龍治水”的痼疾。

其次，城鄉利益分配失衡阻礙國土空間綠色低碳發展。《方案》在城鄉建設碳達峰行動中指出城市更新和鄉村振興都要落實綠色低碳要求。然而，在城鄉二元的治理模式下，城市成為利益配置中心，農村成為邊緣地帶。《城市綠線管理辦法》僅對城市內綠地范圍劃定控制線，未對城鄉邊界的劃定、控制、修改作出規定，建設用地擴展的環境約束機制缺乏剛性。由經濟驅動決策的城鎮擴展機制忽視利益的合理配置，城市建設用地不斷擠壓農用地與生態用地空間，嚴重削弱了土地、植被的儲碳固碳能力，出現碳源空間無序擴張、碳匯空間碎片化趨勢。

再次，單一治理機制抑制了市場、公眾參與低碳型國土空間建設的積極性。一方面，市場、公眾可以通過碳普惠、碳補償制度推進不同產業用地合理轉換、增加混合產業供給、減少個人出行碳排放，而目前扁平化的行政主導國土空間治理機制不利于激發公眾參與減碳措施的積極性。另一方面，涉國土空間開發利用規劃類法律法規的公眾參與缺乏實質保障。《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》 《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》等文件僅原則性提出實現全民共建共享等內容，未設定公眾參與機制。同時，《城市規劃編制辦法》 《城鄉規劃法》等涉國土空間規劃法律法規對公眾參與途徑未詳盡列明，公眾的利益訴求缺乏實質保障，難以形成公權加私權的多元治理機制。

2 “雙碳”目標下國土空間治理的理念調適

政策與法律是國土空間治理的重要工具，二者結合的構造契合國土空間治理的現實需求。“雙碳”目標下，國土空間立法與政策需進行理念調適，以偏向規范主義的明確性立法理念促進法體系的邏輯統一，以偏向功能主義的適應性政策理念指導利益分配與應對未來不確定性。

2.1 偏向規范主義的明確性國土空間立法理念

規范主義關注法律的規制取向與概念化屬性，強調法律的邏輯一致性及法律規范的體系化， 注重不同法律規范的銜接與協調一致， 注重法律的整全性[10]。“雙碳”目標下立法偏向規范主義是由國土空間法體系存在的困境所決定的。從法規范層面上看，國土空間領域缺乏綱領性立法依據，在消極、積極兩個維度上也未能實現法政策的融貫性要求。“規范主義更多具備形式法治特征”[11]，以明確性體現法律規范的價值取向，能夠紓解目前國土空間的體系性困境，使法律規范更加符合“雙碳”目標，促進法體系的邏輯統一。

從整體法秩序視角來看，將“雙碳”融入尚未出臺的國土空間綱領性立法是更為妥適的方案。一方面，“雙碳”戰略對國土空間開發保護格局提了新要求，將其落實在國土空間綱領性法律立法目的之中，不僅能夠體現整個文本的價值取向，還可以“促進整個法律文本各個部分、條文之間相互協調一致，消除其內部的沖突和矛盾”[12]，有利于增加國土空間法政策的融貫性。另一方面，由于涉及特定地域空間立法，政策較為繁雜，若通過修訂將“雙碳”目標一次性融入其中，不僅不現實，也不符合效率原則；而國土空間綱領性立法尚在制定之中，將“雙碳”目標融入立法目的之中更為便捷。綱領性立法能夠統攝國土空間相關立法以及國土空間規劃、用途管制等政策，立法目的能夠傳遞于其他法政策之中，使其服從于“雙碳”目標。

2.2 偏向功能主義的適應性國土空間政策理念

功能主義是現代法學的基本趨勢，其關注點是法律的規制和便利功能，并因此而注重法律的意圖和目標，并采取一種工具主義的社會政策路徑[13]。由于國土空間的整體性與治理的復雜性，法律無法事無巨細地滿足治理需求，而政策的靈活性與開放性具有獨特的調整功能，能夠回應法律無法達到的目標，如美國《國家環境政策法》、歐盟《歐洲綠色協議》等政策都確立了整體性的價值取向，建立了適應性的環境治理制度與機制。國土空間治理政策是“雙碳”理念的具像化，需將“雙碳”目標融入國土空間政策的編制與實施過程中。這也是由“雙碳”目標下國土空間治理的特征所決定的：一是碳中和碳達峰具有科學上的不確定性。國土空間中的測碳、降碳、固碳均離不開科學知識的支持，在科學研究具有不確定性時政策仍需進行決策。二是低碳型國土空間建設離不開多元利益劃分與資源配置，政府可以利用職權予以高效分配。

盡管功能主義具有上述優勢，但傳統的“預測模式”奢求“畢其功于一役”的事前決策，“缺乏對環境風險不確定性的動態考量，在確保環境決策實效上存在不足”[14]。“雙碳”目標下偏向功能主義的國土空間政策理念應轉向“適應性管理”，即“根據行動效果和新獲取的信息等對規劃進行動態地調適”[15]，減少決策的不確定性，使國土空間政策能更好地落實“雙碳”目標以及更高效、合理地分配利益與應對未來。第一，“雙碳”目標下的國土空間治理勢必涉及城鄉、跨區域人群的利益需求，適應性理念強調相關者之間合理的利益分配安排。為此需促進多元利益主體參與政策制定，構建信息共享的橫向聯系網絡。第二，加強國土空間管理部門本身制定政策、應對不確定性的能力，發揮風險預防原則、目標責任制與環境考評制度的應有之義。第三，制定“雙碳”國土空間適應性管理計劃應預留一定空間，為后續調整保有余地。同時，后續決策中仍需隨著國土空間碳匯能力的變化而不斷調整，使國土空間整體始終置于“雙碳”目標的動態調控之下。

3 “雙碳”目標下國土空間治理的困境紓解

為紓解國土空間立法面臨的規范性、體系性、機制性困境，需在現行國土空間治理的基礎之上，汲取環境法中的相關制度和理念，著力打造貫徹“雙碳”目標的《國土空間開發保護法》，實現國土空間核心制度的整合與基礎保障機制的完善。

3.1 打造面向“雙碳”目標的《國土空間開發保護法》

3.1.1 “雙碳”目標融入《國土空間開發保護法》立法目的

“雙碳”是基于應對氣候變化產生的目標，而氣候變化是包括環境、資源、發展、國際合作與國際政治博弈的復合性問題[16]，不宜過度超前立法。相關地域空間立法如《黑土地保護法》《濕地保護法》并未將“雙碳”目標直接作為立法目的條款，體現了我國在利益博弈與科學不確定性下的能動立法趨勢。從法體系看，《國土空間開發保護法》作為國土空間領域的綱領性立法，其輻射功能可傳遞至國土空間規劃、管制制度乃至《濕地保護法》等相關立法，因此最佳路徑是將“雙碳”目標融入《國土空間開發保護法》立法目的。

將“提升國土空間碳匯能力”作為《國土空間開發保護法》融入“雙碳”目標的立法目的，不僅符合《立法技術規范》的技術規范，而且能夠使工具性目的與價值性目的形成邏輯對應關系。首先，“提升國土空間碳匯能力”相較于“應對氣候變化”更突出方法論功能，而“應對氣候變化”相較于“提升國土空間碳匯能力”則強調結果論效用，兩者因果關系直接、明確、具體。其次，“雙碳”目標通過“提升國土空間碳匯能力”這一具體的短期目的減緩溫室氣體濃度，最終實現“應對氣候變化”的長期目的，前者為工具性目的，后者為價值性目的。在明確“提升國土空間碳匯能力”與“應對氣候變化”二者關系后，需將《國土空間開發保護法》涉及到的其他立法任務融入立法目的中，即還應體現現實價值與長遠價值兩方面內容：現實價值主要包含“實現國土空間高質量發展”“人與自然和諧共生”兩個層面，長遠價值則是在現實價值基礎上確保“中華民族永續發展”。綜上，《國土空間開發保護法》的立法目的可表述為“為了保護和合理利用國土資源，提升國土空間碳匯能力，應對氣候變化，實現國土空間高質量發展，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展，制定本法。”

3.1.2 采取“提取公因式”方式呈現國土空間核心控碳措施

首先，《國土空間開發保護法》作為基本法應以原則性規定為主，運用“提取公因式”的立法技術整合現行國土空間法政策之中的共性規則，提煉核心控碳措施，重點在于建立指導性制度規范，確保治理體系、實施體系、保障體系以“固碳”為制度邊界，建立起邏輯順暢、體系完整的制度架構[17]，具體落實則由其他政策與法律規定。

其次，分解國土空間高質量發展的要素結構，具體圍繞“提升國土空間碳匯能力”形成網狀制度支撐，將其作為“提取公因式”的指導性標準，設置國土空間規劃制度、國土空間用途管制制度、國土空間生態修復制度等核心控碳制度與區域治理協調機制、碳補償惠益分享機制、公眾參與機制、碳匯能力下降追責機制等保障機制。

最后，無論是在立法技術上整合共性規則，還是將“提升國土空間碳匯能力”作為“輻射源”，均離不開實施核心控碳措施這一“公因式”。提升國土空間碳匯能力的前提在于控碳措施的適用，只有合理實施核心控碳措施，才能實現國土空間的高質量發展。總體來看，核心控碳是國土空間資源利用的基礎性準則，在立法技術上與實踐能力提升環節需要加強共性之間的緊密聯系，方能最大化實現“雙碳”良性循環目標。因此，需要將“雙碳”目標進行拆分、延展及具象，促使控碳措施根植于其中。如在立法技術的整合上可以將控碳措施與一般原則、特殊規則進行結合，實現綜合指引與適用執行之間的協調。

3.1.3 以法律責任強化《國土空間開發保護法》與環境法的協同

環境法中的環境質量目標主義與國土空間治理機理具有內在一致性，即只要將總行為控制在資源環境承載力范圍內，則必然不會產生國土空間固碳能力下降的后果。《國土空間開發保護法》在汲取環境質量目標主義理念后，必須注意到“提升國土空間碳匯能力”是作為個體的自然人、企業無法對其負責的目標，只有政府才有能力使之實現的目標。進言之，“提升國土空間碳匯能力”應構建政府負責、自然人和法人共同參與的實現機制。因此，《國土空間開發保護法》應在立法中明確“地方政府對本轄區碳匯能力負責”之條款，貫徹權力與責任相一致原則。

一方面，各地的經濟發展水平以及環境基礎差異造成利益配置本身的非均衡性，采取統一的碳排放標準必然會造成實質上的利益傾斜，需根據公平原則配置與地域空間環境承載力、經濟發展水平相適應的碳排放目標，對新增建設用地采取碳約束，防止城市邊界蔓延，控制生態空間、農業空間向城鎮空間轉化，貫徹城市精明增長戰略。另一方面，建立固碳增匯清單，以改善類指標作為地方政府“提升國土空間碳匯能力”情況的考評標準。改善類指標是同比、環比本區域固碳增匯所獲得的指標，能夠有效評價地方政府為提高碳匯能力付出的努力，有利于提高考評機制的公平性。

3.2 完善面向“雙碳”目標的國土空間治理制度

3.2.1 “雙碳”目標融入國土空間規劃制度

具體落實方面，“雙碳”目標下的國家級國土空間規劃應在減碳環節、總量碳排放來源方面作出概括性說明，并在省、市、縣、鄉鎮級國土空間規劃中層層具化且提供相應預案，實現不同層級國土空間規劃對不確定性的有效回應與傳導，形成低碳的國土空間規劃目標體系[18]。

其一，構筑適應氣候變化的“五級”韌性國土空間規劃。宏觀上，國家級空間規劃綱要應將綠色發展確立為編制指導思想，將落實“雙碳”目標作為重要任務，制定節能控碳的國土規劃戰略決策，“構建全域、全要素、全周期的韌性規劃體系”[19]。中觀上，省級空間規劃應貫徹國家級綱要的中心思想，根據本省地理環境特征、經濟發展情況明確碳排放的具體約束性指標，形成省域與跨區域的降碳減排行動方案。微觀上，市、縣、鄉鎮以實施、參與中央或省級機構制定的國土空間規劃為核心，在格局、強度、邊界等方面合理控制用地范圍，及時準確作出空間響應與部署。

其二，系統優化適應氣候變化的“三類”國土空間規劃。總體規劃統合國土空間全局，應深入貫徹綠色發展理念，將減碳增匯納入空間規劃全過程。專項規劃能夠落實總體規劃意圖、指導詳細規劃，應發揮其在各行業、各環境要素中的結構性固碳增匯功能，推動敏感與重點區域生態修復、協同增匯，降低城市、建設用地、交通行業的碳源排放。詳細規劃落實總體規劃提出的碳約束指標和空間布局，探索“雙碳”目標與控規相結合的技術手段，促進規劃實施落地[20]。最終形成宏觀、中觀、微觀三個維度層層遞進且與“雙碳”目標相適應的“五級三類”國土空間規劃鏈條。

3.2.2 “雙碳”目標融入國土空間用途管制制度

“雙碳”目標下的國土空間用途管制應將碳要素作為生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界三線劃定的剛性約束條件，在此基礎之上，合理劃定生態空間、農業空間、城鎮空間，引導形成集約低碳高效的國土空間格局。

國土空間“三區三線”之中，生態空間承擔著主要碳匯功能，保持生態空間固碳增匯能力需防止其他空間占用生態空間。事前需正確處理好各個空間管制規劃的關系，統一多個規劃中生態空間的內涵與外延，細化生態空間內自然保留區、未利用地、修復區等地域空間，保障前期生態空間的識別工作有序運行。將生態保護紅線作為生態空間底線，嚴格限制生態保護紅線內的開發建設活動。事中設置生態空間的分類分級管理制度，對生態脆弱區、生態敏感區、禁止開發區進行類型化管制，鼓勵可再生能源在生態空間上的復合型利用。事后制定不同類型生態空間差別化的碳匯能力提升方案，以生態修復為核心，提高空間單位面積的碳匯能力，實行碳指標考評制度，對生態空間管制活動進行外部監督，促進監督結果公開、透明。城鎮空間承擔著節能減碳任務，在控制城鎮空間無序擴張的同時，針對不同的用地類型，結合環境單元內碳排放的特征進行碳評估，精準識別碳排放來源，引導城鎮空間的建設用地優化布局，并合理布局城鎮空間內的公園綠地，在提升宜居水平的基礎上增強城鎮空間固碳增匯能力[21]。

3.2.3 “雙碳”目標融入國土空間規劃監督評估制度

長期以來，國土空間規劃的監督評估制度建設羸弱，存在上下傳導關系不明確、事權劃分不合理、責任落實不到位等問題。國土空間規劃監督評估制度必須立足于“雙碳”目標，明確縱向政府在編制、審批、實施國土空間規劃各個環節權利義務縱向關系，充分落實“誰組織、誰評估、誰落實”。為此，必須建立一套包括監督內容、監測、預警、保障措施要素的基本“雙碳”監督評估制度，明確本級、上級政府審批的國土空間規劃編制內容，分配縱向政府權利義務關系。具體設置上，應當按照分級監督、上下傳導的原則[22]，采取綱領性立法進行原則性規定，部門規章、規范性文件予以補充細化的模式，強化縱向與橫向政府間的內部監督與黨政同責生態環境評價考核制度的外部監督，加強信息公開，促進監督結果透明化。

值得注意的是，“多規合一”背景下，自然資源部積極推動“雙評價”監督評估工作，但主要集中于城市地區體檢評估，并未延伸到全域[23]。生態文明指導之下，全域、全要素應被納入國土空間規劃監督評估制度之中，探索建構時空數據賦能的國土空間規劃評估框架，創新“雙碳”目標下的信息共享平臺、技術標準已成為當務之急。

3.3 構建面向“雙碳”目標的國土空間治理機制

3.3.1 深化多部門協作的區域治理協調機制

一方面，基于信息共享的區域決策機制正在逐步完善，如長三角區域生態環境保護協作小組、泛珠三角區域環境保護合作聯席會議成為地方政府表達利益訴求的共同決議平臺，為深化“雙碳”目標下的多部門協作奠定基礎。深化區域治理協調機制，必須加快生態主管部門體制改革，使其在國土空間協同機制中起牽頭作用，協同其他職能部門形成合力，構建諸如區域生態環境保護協作小組、水利委員會等以空間為聯結的泛地區主體機制。采取區域碳信息、碳賬戶的數據共享，對區域碳排放總量、強度實行統一評估、統一檢測、統一核算、統一評價，實現末端碳源的協同管理。

另一方面，不同區域城市的經濟結構以及碳減排能力存在明顯差異，長三角、珠三角、京津冀地區經濟發展迅速、城市化程度高，與其他區域相比地均碳排放和建設用地碳排放量較高。而碳吸收則大多與林業活動密切相關，福建、廣東、吉林、黑龍江等地碳吸收水平較高[24]。因此，要依據區域自身碳環境與經濟協調發展角度出發配置減碳方案，健全以“雙碳”數據為主的基礎建設，塑造包容性的國土空間碳源碳匯管制秩序，在兼顧區域公平的前提下，分配減碳目標與優化碳源碳匯用地，實現“雙碳”目標。

3.3.2 探索國土空間碳補償的惠益分享機制

國土空間碳補償的惠益分享機制是推動東西部、城鄉協同減排與公平發展的重要制度。“雙碳”目標下的碳補償惠益分享機制應立足于主體功能區定位，從以下兩方面建立不同環境單元、主體間的多層次碳補償體系。

一是確立由東向西、由城市向農村的國土空間碳補償格局。主體功能區中的重點生態功能區承擔了主要的碳匯功能，城市化地區則承擔減碳任務。以資本為導向的國土空間資源配置模式使得我國碳排放水平在空間分布上呈從東至西遞減的態勢，經濟發達的東部省份是碳排放主要區域，而欠發達省份碳排放總量整體靠后[25]。《方案》指出要建立健全能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制，使以弱勢群體為主的經濟欠發達的農村空間、西部空間獲得放棄發展機會、節能降碳的碳補償收益。在探索“東付西補”惠益分享機制的初期，由于涉及的地方政府眾多，直接進行碳核算難度較大，可采取央地政府間縱向碳補償主導、地方政府間橫向碳補償補充的方式。

二是對“棄家”“棄業”“降產”“轉產”的環境利益貢獻者進行生態補償[26]，以實現空間正義的實質要求。在國家公園、自然保護區等重點生態功能區內，為保護生態空間而采取的生態搬遷、轉變空間用途等措施致使相關利益主體的權益受損，則政府在兼顧生態環境修復利益及原住居民遷出成本的的綜合衡量下，有義務對因保護生態空間而遭受權益損失的利益主體進行補償。

3.3.3 健全低碳型國土空間治理的公眾參與機制

國土空間治理主要采取“自上而下”的行政決策，而此類命令式的頂層設計難以有效、全面保障利益主體的權利，其本身應進行適應性政策理念調適以分配利益。同時，個人行為與“雙碳”責任無法通過法律強制手段實現，應通過立法健全提倡性“自下而上”的公眾參與機制，聽取公眾、專家的意見與利益相關者的訴求，識別多元主體利益與整治減排增匯的沖突點并建立協調體系[27]。第一，在《國土空間開發保護法》中設定公眾參與的程序、方式，以保障公民合法權利為前提，充分知情、平等參與為基礎性原則，采取激勵、共贏、協商的方式進行政策編制。第二，地方立法應細化程序保障機制，擴大知情權范圍與規范行政程序規則，盡早地讓所有利益主體參與到國土空間規劃編制項目之中，保證利益主體有效、充分表達。各利益主體有權對國土空間規劃的論證決策提出意見，政府對采納或不采納意見應作出詳細的答復。第三，涉及權利相對人的法律保留事項如國土空間規劃與用途管制制度中的建設用地控碳措施時，必須特別慎重。只有在作出最大限度說明行為的長遠影響、充分吸收相對人意見、尊重相對人意愿的情況下才能對權利人加重限制、增加負擔。

4 結論與討論

本文分析了國土空間治理在實現“雙碳”目標方面存在的規范性困境、體系性困境與機制性困境，以規范主義與功能主義對國土空間立法與政策進行理念調試，并通過以下方式紓解困境：（1）明確“雙碳”目標是《國土空間開發保護法》的基本立法目的，并輔以相應控碳舉措，避免立法目的流于形式。設置“雙碳”相關責任條款，明確責任主體及責任承擔方式。（2）在國土空間治理制度的構建上，形成國土空間規劃、用途管制、規劃監督評估等具有內在邏輯的制度體系。加強國土空間與“雙碳”目標的有機結合，搭建國土空間的優化治理結構模式。（3）探索多部門聯動、碳補償惠益分享、碳治理公眾參與等多元化機制。確保國土空間治理方式與“雙碳”目標趨同，保障國土空間治理的機制具有現實可操作性、收益正向性、全民參與性。

本文就“雙碳”目標融入國土空間治理進行了初步討論，搭建了以《國土空間開發保護法》為核心的治理體系框架。在該綱領性立法出臺后，具體實施問題有待深化研究：（1）國土空間治理與“雙碳”目標融合的理論搭建最終要回歸實踐進行驗證，這離不開技術性的“雙碳”指標研究支持。（2）“雙碳”目標嵌入國土空間治理，勢必造成原有國土空間治理模式的調整。如何對原有國土空間治理中的治理依據、治理主體、治理方式、責任承擔等方面進一步細化完善，加強不同層級國土空間政策與立法的協同，這些問題有待更深入的探討。

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Concept Adjustment and Dilemma Relief of Chinas Territorial Space Governance under the “Dual Carbon” Goals

GU Qingyi

（School of Law， Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310018， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore shortcomings of current territorial space governance， to propose new ideas for improving legal system of territorial space under the “dual carbon” goals. The research methods include normative analysis and literature review. The results show that there is a lack of programmatic legal basis in the field of territorial space， and relevant legislation has not systematically integrated the “dual carbon” goals， nor has carbon reduction and ecological restoration issues been integrated into territorial space planning and use control system for overall arrangement， resulting in normative， systematic， and institutional difficulties. In conclusion， it is necessary to adjust the concept of territorial governance， promote the logical unity of legal system with a clear legislative concept that is biased towards normatism， and guide the distribution of benefits and tackle future uncertainties with an adaptive policy concept towards functionalism. The “dual carbon” goals should be integrated into territorial space governance system and mechanism. The coordination of territorial legislation and environmental law should be enhanced. The integration of the core system of territorial space and the basic guarantee mechanism should be realized.

Key words： “dual carbon” goals； Territorial Space Development and Protection Law； territorial spatial planning； territorial space use regulation

（本文責編：陳美景）