宅基地確權的社會經濟效應：基于全國50035個村莊的經驗證據

董渤 曹玉棟 王玉庭

摘要：研究目的：基于產權理論評估宅基地確權的社會經濟效應，以期準確把握宅基地確權的現實價值，加快推進農村宅基地確權工作，釋放制度紅利。研究方法：理論分析法、問卷調查法、廣義精確匹配法和回歸分析法。研究結果：宅基地確權有助于保障農民居住權益、壯大村集體經濟，充分彰顯宅基地的社會價值，同時能夠促進宅基地流轉和經營性利用，釋放宅基地的經濟價值。具體而言，每100個村莊中，宅基地確權使存在應分未分農戶的村莊下降2.8個，村集體獲得宅基地增值收益的村莊增加3.8個，有宅基地流轉的村莊增加4.9個，有宅基地經營性利用的村莊增加2個。區位條件對宅基地確權的社會效應無顯著影響，但會弱化其經濟效應。研究結論：宅基地確權是釋放宅基地多重功能的前提和基礎，未來各級政府還需強化對農村宅基地確權的宣傳和支持力度，為有效落實戶有所居、發揮集體經濟優勢、提高農民財產性收入提供制度保障。

關鍵詞：宅基地；產權；社會經濟效應；廣義精確匹配

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）10-0031-09

基金項目：中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會軟科學研究項目“農村宅基地制度改革試點情況跟蹤研究”（RKX202025C）；中央級公益性科研院所基本科研業務費“農村宅基地改革理論研究與改革成效分析”（JBYW-AII-2022-03）。

明晰產權被認為是將資源轉化為財富，打破發達國家“鐘罩”的前提和基礎，縱觀其發展史，無一不是伴隨著產權制度建設[1]。我國政府同樣高度重視產權保護，積極推進產權制度改革。尤其針對用于保障農民居住權益、承載農民住房財產的宅基地，改革開放初期，各地就在開展宅基地使用權確權（以下簡稱“宅基地確權”）頒證工作①。中共十八大以來，歷年中央一號文件都在強調農村宅基地確權工作，但2023年《自然資源部關于持續推進農村房地一體宅基地確權登記頒證工作的通知》表明，仍有相當部分地區實際尚未開展宅基地調查和確權。

既然宅基地確權工作如此重要，為什么在基層實踐中進展仍然較慢。究其原因，除了操作不規范、專業人才缺乏、經費投入不足、歷史遺留問題復雜等客觀約束[2]，更重要的可能是農民甚至基層政府工作人員主觀上并不認為宅基地確權有何實際價值，故前者不急于去申請、后者也缺乏工作積極性[3]。因此，當務之急需要科學認識宅基地確權的實際影響。這不僅有助于進一步把握產權與社會經濟發展的理論關系，也能為當前農村正在開展的房地一體宅基地使用權確權以及宅基地“三權分置”改革探索提供參考，充分發揮產權在社會主義市場經濟中的基石作用。

鑒于宅基地日益突出的經濟價值，已有研究側重關注宅基地確權相關的各類經濟效應。一是宅基地流轉意愿。基于湖北省361份農戶問卷的研究顯示，宅基地確權會顯著提高農戶的宅基地流轉意愿，該影響普遍存在于近郊村和遠郊村[4]，但彭長生等[5]使用安徽和湖南兩省512份農戶問卷卻發現宅基地確權后，農戶更希望將宅基地傳給下一代，或者直接被征收，流轉意愿并無顯著變化。二是宅基地流轉行為。在具體流轉中，來自湖北省的同一套數據顯示，宅基地確權只有利于近郊村農戶參與流轉，對遠郊村農戶無顯著影響[6]。錢龍等[7]使用溫州市494份農戶問卷數據也證實了宅基地確權雖然在整體上有利于宅基地流轉，但其效應僅限于城郊地區，反映出宅基地確權的經濟效應與市場需求關系密切，同時，該數據還顯示宅基地確權更多是通過強化農民產權意識來促進宅基地流轉[8]。三是農戶遷移決策。崔寶玉等[9]使用全國層面的農戶大樣本數據發現，宅基地確權會顯著提高農民對獲得居住地城鎮戶籍的意愿，該結果與農地確權后農民實際遷移行為變化方面的研究也比較一致[10]。除了宅基地確權的經濟效應，近期部分學者也關注到其可能存在的社會影響，郭君平等[11]基于全國31 288個村的數據，研究發現宅基地確權頒證會顯著降低農村違法占地建房的概率。

總體來看，學界對宅基地確權效應的關注度在不斷提升，上述實證研究均在不同程度上揭示了宅基地確權的潛在價值，為進一步探究宅基地確權的社會經濟效應提供了基礎。但由于宅基地相關的微觀數據獲取困難，大部分研究的樣本量較小，其研究結果的穩健性和外部有效性還存在較大改進空間，同時也缺乏相對完備的理論分析，以解釋宅基地確權的社會經濟效應。

為此，本文從產權理論出發，充分考慮宅基地產權結構的特殊性，構建宅基地確權社會經濟效應的分析框架，借助全國50 035個行政村的微觀調查數據，實證檢驗宅基地確權的社會效應和經濟效應，并揭示宅基地區位在兩種確權效應中的異質性作用。為解決制度績效研究中的遺漏變量、反向因果等問題[12]，本文使用IACUS等[13]提出的廣義精確匹配（Coarsened Exact Matching），該方法相比傳統匹配方法能有效提高處理組和控制組的數據平衡性，降低樣本選擇偏誤和模型依賴度，提升研究結果的穩健性。

1 理論分析與研究假說

產權通常是指個體利用各類物品、資源實現消費或增加收入的權利[12]，即產權規定了哪些人可以擁有哪些物品或資源，并以何種方式使用這些物品或資源。因此，產權在社會經濟運行中扮演著核心作用，如產權關系會直接影響財富和消費分配，產權通過界定資產的使用者和受益者調整生產活動，明晰無爭議的產權是租賃市場發育的基礎等。

具體到本文關注的宅基地確權，其通過確權頒證的形式，在宅基地為集體所有的基礎上，明確規定農戶享有的宅基地使用權，本質上屬于一種限制產權的方式。按照巴澤爾對限制產權的解釋，由于各類物品在現實中普遍具有多種屬性，以土地為例，可用于農業種植，也可建造住房等。一個人掌握物品的所有屬性，并不完全總是有效率的。尤其是物品屬性中所蘊含的“公共利益”越多，限制相關利益主體權利的必要性越強，在這種情況下，限制個體權利能降低完全私有化帶來的“道德風險”，避免 “公共利益”被侵占[14]。

宅基地制度整體演進邏輯長期存在著“強化居住屬性、約束財產屬性”的趨勢[15]，從側面也暗示了宅基地同時具備社會價值和經濟價值。因此，準確理解宅基地確權的實際影響，必須同時考慮社會效應和經濟效應，具體分析框架見圖1。

宅基地的社會價值涉及農民和集體兩個層面。早在1962年出臺的《農村人民公社工作條例（修正草案）》中，便明確規定“生產隊所有的土地，包括社員的……宅基地等……社員新建房屋的地點，要由生產隊統一規劃，盡可能不占用耕地”，體現出宅基地是集體所有、旨在為農民建房提供用地保障的基本定位。通過宅基地使用權確權，可以明確農房所占宅基地面積范圍、使用權人的資格信息，不僅能有效避免農民自身居住權益被侵占，而且也能規范農戶建房行為，弱化其亂占、超占耕地建房的動機，從而保障農民整體的居住權益。另一方面，從集體角度看，宅基地確權能彰顯宅基地權屬結構，便于宅基地所有權行使主體核查集體資產、“摸清底數”，能夠強化村集體參與宅基地管理利用的意愿，運用集體經濟優勢充分利用宅基地資源，創造更多宅基地增值空間，維護集體利益[16]。據此提出假說1：

H1：宅基地確權有利于保障農民居住權益、提升宅基地相關集體收益。

宅基地的經濟價值主要體現在農民個體層面。現實中，宅基地的實際使用者通常是農民，盡管相關政策文件曾約束宅基地流轉和經營利用，但實質上并未完全禁止發揮宅基地的經濟價值。如1990年國務院批轉原國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作的請示》提出“對現有住宅有出租、出賣或改為經營場所的，除不再批準新的宅基用地外，還應按其實際占用土地面積，從經營之日起，核收土地使用費”。因此，明晰宅基地的權屬關系，理論上有助于顯化宅基地的經濟價值。一是在主觀認知中，宅基地確權有利于強化農戶的產權意識，提升在宅基地處置中的能動性，使農戶在有條件的情況下積極參與宅基地流轉[8]。二是在實際流轉和經營中，確權有助于規避權屬糾紛和轉出農戶的失地風險[17]，降低交易成本和生產經營活動的不確定性，穩定市場主體預期，激勵經營者開展相關經營活動或擴大經營規模[18]。據此提出假說2：

H2：宅基地確權有利于促進宅基地流轉和經營性利用。

宅基地不同屬性的內在差異，決定了宅基地確權效應的異質性。居住是基本生活需求之一，大部分農村地區的農民需要通過申請宅基地建房以保障居住，宅基地是農民防范外部風險、支撐日常生產生活的必需品。同時，宅基地為村集體所有，實踐中所有權行使主體通常以集體經濟組織為主，導致其治理行為相對容易受到“委托代理問題”的影響，集體所有權行使難度普遍較大，地區差異不明顯[19]。相比之下，宅基地的經濟屬性易受市場供求影響，按照區域經濟學規律，區位會直接影響土地經濟價值，距離經濟中心越遠，宅基地的市場需求越弱，經濟價值越低[20]。總體可以推斷，宅基地確權效應理論上更體現在社會層面而非經濟層面。據此提出假說3：

H3：村莊區位優勢下降，宅基地確權的經濟效應將隨之下降，但社會效應相對穩定。

2 數據來源與實證框架

2.1 數據來源與描述性統計

本文涉及的數據主要來自農業農村部農村合作經濟指導司2019—2021年在全國開展的農村宅基地和農房利用現狀調查（以下簡稱“宅基地利用調查”）。該調查由中國農業科學院農業信息研究所農村宅基地管理和改革研究中心牽頭實施，北京林業大學等10家單位參與。調查對象為行政村，采用分層隨機抽樣法。首先基于村莊數量和農村人口分布等情況確定各省級行政區所需的樣本占比，保證宏觀層面的代表性，再按照當年調查計劃確定各地相應的區縣個數，然后在省級行政區內對縣（市、區）實行非重復抽樣，調查原則上覆蓋選定縣（市、區）所有行政村，每個行政村填寫一份問卷，由村兩委負責人填寫并加蓋公章，以電子版或郵寄方式回傳，以保證數據質量。縣級層面的宏觀經濟數據來自相應年份的《縣域統計年鑒》。剔除錯填、漏填數據和各類異常值，并與縣級數據合并后，得到有效樣本村50 035個，其中近1/3的村莊未開展宅基地確權工作。

為了準確評估宅基地確權的社會經濟效應，避免其他類似確權項目可能帶來的混雜影響，本文將核心處理變量界定為“本村是否開展宅基地使用權確權頒證”，剔除了涉及發放村鎮房屋所有權證和農村房地一體不動產權證的村莊。因此最終用于實證分析的總樣本為37 960個行政村，總體覆蓋了除西藏自治區以外的全國30個省級行政區，東部地區占比為34.9%，中部地區占比為33.8%，西部地區占比為24.2%，東北地區占比為7.1%，在全國層面具有較高的代表性。

結果變量方面，使用“本村是否存在具備申請條件但未分配到宅基地的農戶”（以下簡稱“應分未分農戶”）和“本村村集體是否獲得宅基地增值收益”代表宅基地社會價值；使用“本村是否存在宅基地流轉”和“本村是否存在利用宅基地開展經營性活動”代表宅基地經濟價值，均使用0～1虛擬變量表示。參照已有相關研究，重點控制了樣本村的資源稟賦、住房條件、政策差異、區位條件和宏觀經濟環境等[4-8，11，21-24]，涉及變量包括戶均宅基地面積、村莊總人口、本村是否停止審批宅基地、本村是否制定宅基地分配辦法、村莊區位、所在地區等。

表1展示了“開展宅基地使用權確權的村莊”與“未開展使用權確權的村莊”（以下分別簡稱“確權村”與“未確權村”）核心變量的均值差異。與理論預測一致的是確權村農民居住權益保障水平明顯更強，集體增值收益、宅基地流轉和經營性利用變量均顯著高于未確權村，其中，確權村與未確權村在宅基地流轉中的差距最大，村集體獲得增值收益中的差距次之，保障農民居住權益和實現宅基地經營性利用中的差距較小。表明宅基地確權可能存在較強的社會經濟效應，且不同效應有所差別。值得注意，該數據集中的確權村占比為51.9%，遠高于存在應分未分農戶、村集體增值收益、宅基地流轉和經營性利用的村莊占比，即確權在現實中并不能完全產生社會經濟收益，這可能是農戶和基層工作人員對宅基地確權缺乏積極性的關鍵。另外，確權村和未確權村其他特征也存在一定差異。如確權村的戶均宅基地面積相對更小，宅基地管理更加規范等，意味著確權村和未確權村本身也并非同類村莊，簡單對比宅基地相關社會經濟變量得到的結論可能有偏，實證分析中必須考慮處理該問題。

2.2 實證分析框架

式（1）中：Yi表示i村宅基地相關的社會經濟后果，社會層面包括：農民居住權益實現和村集體獲得的宅基地增值收益，經濟層面包括宅基地流轉和經營性利用；Di表示i村宅基地確權；Xi包括其他可能影響宅基地社會經濟后果的控制變量；δc和vt分別為地區固定效應和時間固定效應，以控制不同調查地區和年份帶來的潛在影響；εi是誤差項；α是截距項；γ是宅基地確權效應系數；β是控制變量系數。大樣本中線性模型和非線性模型估計的邊際效應差異非常有限[25]，為便于解釋系數含義且避免異方差問題，參考相關研究[26]，本文統一使用穩健的OLS方法估計式（1）。需要說明，前期分析中也對比了Probit模型與穩健OLS模型的估計結果，宅基地確權變量系數的顯著性和方向并無差別①。

（2）識別策略。緩解反向因果的干擾是識別確權社會經濟效應的難點，即經濟發展較好的地區，對產權的需求可能更強，越容易產生明晰的權屬結構，反過來，產權明晰又會促進經濟發展[27]。但就宅基地使用權確權而言，其與社會經濟效應在時間上存在較明顯的先后順序，反向因果的干擾相對較小。通過實地調研訪談可知，宅基地相關的三種權證中，宅基地使用權證的發放時間最早且涉及地區最廣泛，大部分始于20世紀90年代，村鎮房屋所有權證次之，不動產證則是近幾年開始推廣，覆蓋范圍有限，本文所使用的數據也表現出類似特征：在至少已完成一種確權的31 546個樣本村中，宅基地使用權證發放率最高，為82.9%，村鎮房屋所有權證和不動產證發放率明顯較低，分別為22.0%和19.6%。

但表1中確權村與未確權村的對比分析表明，部分特征變量仍存在顯著差異，意味著宅基地使用權確權工作并非隨機開展，而是更偏向特定村莊，直接進行回歸分析可能會放大變量系數誤差。因此，本文將使用匹配（Matching）來應對該問題。匹配近年來成為改進因果推斷效力的重要工具，旨在緩解觀測數據中處理組和控制組在處理前的混雜因素分布不平衡問題[28]。其原理是通過一組在處理前、且影響是否“參與處理”的協變量，為處理組匹配與之相似的控制組，尋找觀測數據中“隱藏的實驗”（hidden experiment）[29]。鑒于此，本文根據地區、縣、村三級在20世紀90年代的信息構造匹配所需的協變量，盡可能提高匹配精度。結合數據可得性，具體包括：（1）地區虛擬變量，衡量東、中、西、東北四大地區層面未觀測到的差異；（2）1992年本縣人均地方財政收入，宅基地確權工作耗費人力物力財力，經濟水平和財政能力是決定地方確權率的重要因素；（3）本村在1990年及以前是否停止審批新增宅基地，用于捕捉具有特殊情況的村莊。停止審批宅基地通常存在一些客觀因素，如屬于規劃管控區、涉及相關重大工程建設、土地資源稀缺等，這些因素進而會影響確權工作。

確定協變量后，具體使用廣義精確匹配[13]來緩解樣本村的特征差異。該方法按照協變量順序，逐級為確權村匹配與之相似的未確權村，即首先將同一地區的確權村與未確權村匹配為一組，然后在同一地區內，將縣域發展水平相似的確權村與未確權村歸為一組，以此類推，最終實現同類特征的樣本村一一對應。相比于傾向得分匹配等傳統方法，廣義精準匹配結果能與分層抽樣理論保持一致，近年來在國內外經管領域的實證研究中已開始得到應用[30-31]。

3 實證結果

為了有效提高確權村和未確權村的數據平衡性，參考CHIRICO等[31]的做法，本文使用一對一匹配。詳細結果見表2，其中，協變量總體從匹配前的0.197降至匹配后的0.164，樣本不平衡性下降，表明匹配效果較好，尤其是地區變量和村莊變量的L1降為0，實現完全一致。確權村和未確權村協變量的均值t檢驗結果顯示，匹配后各個變量均不存在顯著差異，樣本選擇偏誤問題得到緩解。最終得到有效樣本共33 764個，確權村和未確權村數量相同，樣本仍然涵蓋30個省（市、區），全國層面代表性較強。需要說明，由于匹配前僅保留了是否完成宅基地使用權確權的村莊，實際上已經剔除了與未確權村具有顯著差異的村莊，故匹配前的L1本身較小，匹配進一步提升了數據平衡性。

3.1 宅基地確權的社會效應分析

表3的結果顯示，在控制其他條件不變的情況下，宅基地確權能顯著降低應分未分農戶的數量，提升村集體獲得宅基地增值收益的概率，具有積極的社會效應，假說1得到驗證。首先，宅基地確權可以從村莊和農戶兩個層面有效保障農民的居住權益，一是有助于減少村莊層面應分未分農戶的發生率，具體而言，宅基地確權能使每100個村莊中存在應分未分農戶的村莊下降2.8個。二是降低應分未分農戶的實際占比，將被解釋變量替換為本村應分未分農戶數量占比后，宅基地確權的系數依然顯著為負，但是對降低應分未分農戶數量占比的作用相對較小，只能降低0.4個百分點。相比之下，宅基地確權對村集體獲得宅基地增值收益的作用相對較大，即宅基地確權能使每100個村莊中存在村集體獲得宅基地增值收益的村莊增加3.8個。

3.2 宅基地確權的經濟效應分析

表4的結果顯示，在控制其他條件不變的情況下，宅基地確權能顯著提升宅基地流轉和經營性利用的概率，具有積極的經濟效應，假說2得到驗證。具體而言，宅基地確權使每100個村莊中有宅基地流轉的村莊增加4.9個，有宅基地經營性利用的村莊增加2個，即宅基地流轉后，近40%用于經營性活動，60%可能用于實際居住，與前文宅基地確權能保障農民居住權益的結果在邏輯上基本一致。將虛擬變量換為百分比變量后，宅基地確權的積極作用仍然顯著，但實際效果相對較弱，即宅基地確權后，本村宅基地流轉宗數占比上升約0.2個百分點，宅基地經營性利用宗數占比上升不到0.1個百分點。表明宅基地確權的經濟效應更多體現在村莊層面，能擴大宅基地相關經濟活動的覆蓋范圍，但是對實際增量的影響有限。

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Socioeconomic Effects of Rural Residential Land Certification： Empirical Evidence from 50 035 Villages in China

DONG Bo， CAO Yudong， WANG Yuting

（Agricultural Information Institute， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Abstract： The purpose of this study is to evaluate the socioeconomic effects of rural residential land certification based on the property rights theory， to accurately recognize the realistic value of rural residential land certification， promote rural residential land certification， and release the institutional dividend. The research methods include theoretical analysis， questionnaire survey， coarsened exact matching and regression model. The research results show that rural residential land certification protects farmers residential right， strengthen the village collective economy， fully demonstrate the social value of rural residential land， promote the transfers and commercialized use of rural residential land， and release the economic value of rural residential land. Specifically， in each 100 villages， rural residential land certification has reduced 2.8 villages that does not fully allocate rural residential land to farmers， increased 3.8 villages that the collective gets related incremental income of rural residential land， increased 4.9 villages that conduct rural residential land transfers and 2 villages with commercialized use. Location has no significant impact on the social effects but weaken economic effects of rural residential land certification. In conclusion， rural residential land certification is the prerequisite and foundation for releasing the multiple functions of rural residential land. Governments at all levels need to strengthen the publicity and support of rural residential land certification， making institutional guarantees for the implementation of“meeting the housing needs of all farmers”， maximizing the advantages of collective economy， and improving farmersproperty income.

Key words： rural residential land； property right； socioeconomic effects； coarsened exact matching

（本文責編：郎海鷗）

①呂梁市人民政府《關于農村宅基地確權登記的來信》，http：//www.lvliang.gov.cn/zmhd/szxx/wyxx/zxjy2021/202305/t20230522_1761341.html。

①限于篇幅原因，正文中未做展示，有興趣的讀者可與筆者聯系獲取。