人口危機下俄羅斯遠東居民住房福利政策研究

劉天堯

（哈爾濱師范大學，黑龍江 哈爾濱 150080）

1 當代遠東地區的人口危機與住房問題

1.1 當代遠東地區的人口危機

遠東是俄最大聯邦區，占全俄總面積36.4%，但人口總量與廣袤的土地面積不成正比，主要表現為以下兩點：

遠東地區死亡率較高。2000年以來遠東地區死亡率增加，這與當地嬰兒死亡率較高有關，2009年全俄平均嬰兒死亡率為8.1%，遠東10.5%，在各聯邦區中最高[1]。同時這也間接導致了人均預期壽命縮短，過去十年遠東各地區預期壽命一直低于全國均值，2018年遠東楚科奇自治區人均預期壽命最低，與全俄平均相差近10[2]。

勞動適齡人口外流導致遠東地區老齡化嚴重。從2000年開始遠東地區老齡化不斷上升，短短十五年間人口老齡化率上升高達5%，其增長幅度快于全俄3.1個百分點[3]。造成這一現象的主要原因是勞動適齡人口外流，尤其是處于19～21歲、28～32歲這兩個年齡段的青年對移居表現出強烈渴望[4]。遠東地區產業結構不合理，大量青年為了追求更好的就業前景和更舒適的生活條件，成為了遠東勞動力轉移的主體。

1.2 當代遠東地區的住房問題

目前遠東地區居民的主要住房問題是購房資金不足、住宅建設量失衡和居住舒適度差。

相較全俄而言，遠東地區貧困人口較多，購房資金不足。從人均收入看，2019年雖然部分地區已經實現收入增速與全國持平，如楚科奇自治區人均收入已經達到2萬盧布以上，但是多數地區更接近或低于與全俄水平[5]。從消費結構看，遠東居民的商品和支付服務花銷占總收入近3/4，從而導致其購房資金不足，因此購房意愿不高[6]。雖然租房也是一種生活方式，但是長期的租房生活很難使人產生歸屬感，不宜作為長遠選擇。

住宅建設量失衡也是遠東地區較突出的問題之一。據俄聯邦統計局2018年數據顯示，遠東地區每1千人的住房建設量僅為全國平均水平的1/2。該地因生產水平較低，建筑材料依賴進口，其售價往往是進價的3～4倍，同時土地開發成本較高，房地產投資的高投入和低回報很難吸引開發商到此投資。

住房舒適度性差無法滿足遠東居民日常生活需求。據統計，遠東地區48.68%的住宅建于上個世紀60～90年代，而1995年后所建住宅僅占20.73%[7]。遠東地區的房齡結構不僅趨于老化，同時還伴有質量缺陷和隱患等問題，其危舊房屋比列接近6%，是全俄水平的2.5倍[8]。此外基礎設施的不完善也影響了人們的日常生活，截止2018年，遠東地區住宅的供水覆蓋率為70.2%，集中供熱的覆蓋率為74.7%，污水處理的覆蓋率為68.5%，人們居住在這樣的環境下很難享有高質量生活[9]。

2 蘇聯時期人口危機下遠東地區住房福利政策

起初由于偏僻的地理位置、惡劣的自然環境以及高昂的生活成本，人們不愿在此定居，后期國家逐漸意識到遠東獨特的戰略地位，加大了對其的開發力度，但是人口稀少始終是制約遠東發展的關鍵性問題，因此實施高福利政策開始提上日程，住房福利政策也在此背景下應運而生。這一時期遠東住房政策與國家政策保持一致，以全國統一的住房無償分配為主，并根據實際情況制定區域性住房政策。

2.1 五十年代前的住房福利政策

政策的傾斜使移民遠東人數激增，多種方式實現居民住有所居是這一時期的優先事項。1925年后蘇聯政府開始重視邊境地區的開發與治理，將遠東列為具有全蘇意義的移民區之一。隨著集體化運動的開展，政府除了無償為移民修建集體農莊外，還將遠東居民妥善安置在集體公寓、單身宿舍、閑置軍營以及少量精修公寓里。雖然二戰結束后住房建設資金緊張，但是國家鼓勵個人住房建設并提供8千～1.2萬盧布房貸[10]。此后除國家統一建設外，合作建房、集體農莊建房以及個人建房等規模逐漸擴大。

2.2 五十年代后的住房福利政策

遠東人口數量因住房政策的實施而發生變化。這一時期《關于在蘇聯發展住房建設》為解決住房問題奠定了基礎，據統計60～70年代隨著住宅數量增加，遠東人口增長率也實現了全俄平均水平的兩倍，增加了200多萬城鎮居民的同時，城市化進程明顯加快[11]。但長期的高福利政策使政府財政入不敷出，“2000年住房計劃”是蘇聯政府進行的最后嘗試，但以失敗告終。蘇聯的高福利待遇助長了社會懶惰，導致了人們嚴重的心理依賴，在遠東居民無法接受福利下降的心理預期時，人口增長停滯，移民回流出現。

蘇聯時期遠東住房政策的發展與當時的政治、經濟轉型、人口發展進程一致，同時還折射出遠東地區大半個世紀的社會變遷。蘇聯時期住房政策的演變，一方面是因為工業化、城市化的加速與公用基礎設施的不完善影響了人口生活質量，出現了人口外流。另一方面遠東資源豐富，但地廣人稀未能對其進行充分利用，為增強遠東對人口的吸引力，開始將為移民打造舒適的住房環境納入到國家政策優先事項中。蘇聯時期的住房福利政策促進了遠東人口增長，因此俄政府也希望從中汲取有益經驗緩解當前人口危機。

3 當代人口危機下遠東地區住房福利政策

當前遠東社會經濟不景氣的同時，住房成本并沒有受其影響有所下降。據俄建設部的住房成本調查，2016年遠東地區仍保持強勁勢頭，高于全國平均水平1.4倍，部分地區房價超出1.7～2.1倍。早前俄聯邦政府批準了《2025年遠東和貝加爾地區經濟社會發展戰略》將社會福利政策中的住房政策作為解決人口問題的手段之一。

3.1 遠東按揭貸款福利政策

遠東按揭貸款是一項解決青年群體住房問題的政策。根據《2020年前俄羅斯聯邦住宅抵押貸款發展戰略》俄政府增強了對政策優待人員，尤其是對青年群體住房抵押貸款的支持。

遠東地區青年人口外流嚴重，俄政府為了吸引并留住遠東青年，于2019年啟動了低利息的青年按揭貸款政策。遠東是俄青年外流率最高聯邦區，楚科奇自治區青年外流率最高為76.3%，薩哈共和國青年外流率最低為25.1%，只有8.2%的青年人愿意繼續留在遠東[12]。過去三十年遠東經歷了最大規模的青年外流，25～35歲青年是最活躍的移民群體。在影響遠東青年遷移的因素中，29%的青年被住房問題困擾，還有32%的青年表示會因住房問題考慮搬家[13]。俄政府為了滿足該群體的住房需求，規定按揭貸款的申請人僅限于俄羅斯公民及” 夫妻雙方都不超過35歲” 的青年家庭。但“遠東公頃” 計劃和俄僑重新安置計劃的參與者除外。青年群體初入勞動市場普遍面臨購房難的問題，按揭貸款是他們的最佳選擇，它以2%的利率就可以申請到30萬～600萬盧布不等的抵押貸款。如今無住房不結婚與無住房晚生育現象在青年間蔓延，住房問題也成為了青年家庭問題的導火索，當下遠東地區正在失去促進持續發展的新鮮血液，青年家庭作為新生兒的主力軍，政府應加快推進對其的住房保障。

遠東按揭貸款實施后有利于改善遠東人口年齡結構失衡，減少青年人口外流。當前人口年齡失衡是遠東地區人口危機最主要表現，自遠東按揭貸款實施后，不僅解決了青年住房難題，人口結構也在進一步優化。政策未實施前，每年約有5萬人離開，政策實施后第一年約3.5萬人離開，前年已經穩定在2萬人左右[14]。截止2020年6月前已累計通過了7652份價值為266億盧布的貸款合同，至今申請人數還在持續增加[15]。雖然人口外流依然存在，但是速度明顯減緩，遠東按揭貸款政策的出臺為留住遠東青年開啟起了好的開端。

3.2 土地供應福利政策—遠東一公頃

遠東閑置荒地因人口不足尚未充分利用。遠東地區人口密度極低，平均1人/平方公里，濱海邊疆區作為遠東人口最稠密的聯邦主體，人口密度也僅為12人/平方公里。盡管俄政府大力實施遠東開發戰略，有意改變遠東廣袤土地上人口失衡現象，但效果卻始終收效甚微，在此形勢下《2025年遠東聯邦人口發展概念》仍是一個非常難以實現的目標。

“遠東公頃”是一項俄政府無償提供給移民土地使用權的政策。近幾年俄城市化發展增強了人口的區域間流動，人口聚集趨于中心化，而城市的發展離不開人口的聚集和繁衍，人口流動的“超中心化”和“空心化”使遠東原本的地緣政治優勢無處施展，為改變這一局面，2016年6月俄政府頒布了《遠東公頃法》，旨在將一公頃土地無償分配給俄羅斯公民，人們可以按照自己的需求規劃土地用途，如建造房屋或開展法律允許的經濟活動。同時政府為了滿足了人們的多樣化需求，還新增了更加方便開發的森林、狩獵場等土地類型，實現土地效益的最大化。通過對土地政策的不斷調整，增加了土地對人口的吸引力，從而促進遠東區域人口的均衡發展。

遠東一公頃計劃具有較大的潛力，計劃參與者人數不斷增加。2015年全俄輿論中心在遠東一公頃還未實施前就對計劃實施的前景進行了調查，調查顯示遠東居民對其產生了極大興趣，有20%年齡在24歲以下的青年持積極態度。截至2020年11月約10萬人已成為計劃參與者[16]。在土地使用用途上，遠東人力資本開發署調查發現，42%計劃參加者將土地用于建造個人住房，剩下58%的人從事農業以及經濟活動。如今人們還可以在土地超過期限后繼續租賃或變更土地所有權，人們定居遠東的積極性被充分調動，一種以所申請土地為中心的居住區模式正在逐漸形成。

3.3 移民住房安置政策

從人口安全角度看，遠東多為短暫停留的勞工移民，雖然俄內部移民可以抵消其人口萎縮影響，但是短時間內人口數量并未發生實質變化，因此吸引俄僑重返故土被作為人口政策的重點之一。

移民住房安置政策是一項解決俄僑住房問題的政策。俄政府于2006年頒布了《關于協助海外僑胞自愿重新定居俄羅斯聯邦的國家計劃》，在該《計劃》下不僅明確指出俄政府要為前往俄聯邦定居的俄僑創造必要生活條件，還將遠東率先列入優先安置區名單，為自愿定居遠東的俄僑提供24萬盧布的安置津貼和6個月的免費臨時住宿。雖然沒有特別制定針對俄僑的住房福利政策，但當其正式成為俄聯邦公民后，除了可以申請遠東公頃計劃外，還可以與俄聯邦公民享受相同購房貸款優惠，即遠東按揭貸款、多子女家庭以及特定領域專家等貸款業務，申請條件與俄公民相同，但必須同時提交證明俄僑身份的材料，若俄僑在遠東生活兩年及以上還將會獲得用于建造或購買住房的一次性“住房補貼”證書。如今全球化背景下跨國移民現象越來越普遍，但移民融入難的問題也愈發嚴重，它不但會增加政府治理成本，還可能適得其反阻礙其社會發展進程，因此俄政府也越來越重視移民與俄社會文化的適應與融合。俄僑既是國際移民的重要組成部分，還是俄羅斯人的一份子，身上流淌著與俄羅斯血濃于水的同胞之情，如何增強其歸國意愿成為俄政府吸引俄僑歸國的重點。

移民住房安置政策使遠東對俄僑的吸引力增強。住房是俄僑歸國后面臨的首要問題，妥善安置俄僑既提升了俄僑對俄羅斯的認同感和信任度，還緩解了遠東人口問題加強了俄邊疆地區的國家安全。2017年遠東人力資源發展局新聞處表示，去年共計7800名俄僑定居遠東，近5千人是計劃參與者，還有約3千人是其家屬，其中他們中間還不乏某一領域的專家。此外今年8月9日俄僑也首次領取到俄建設部發放的住房補貼證書，這更加吸引了海外俄僑的歸國的意愿，這一政策具有多重保障。

3.4 政策執行的效果評價

3.4.1 人口總量減幅放緩

雖然遠東地區人口總量自蘇聯解體后一直呈下降趨勢，但目前減幅已經放緩。從人口總量看，蘇聯解體后的十年里，遠東地區每年約有10萬人左右離開，遠東一公頃政策實施后人口總量減幅最小僅1萬多人，且薩哈林州和薩哈林共和國等部分聯邦主體人口明顯增加。從0～4歲兒童占比看，自2016年開始所占比例增長至人口總數的6%以上，目前遠東人口出生率處于穩步回升趨勢。

3.4.2 住房政策有待完善

雖然住房政策初顯成效，但是政策實施過程中仍存在一些問題。

（1）住房福利政策實施后遠東居民購房需求激增，部分地區房價上漲。此前原本沉寂的住房市場因人口購房能力的提高開始活躍，如雅庫特2020年的房價相較去年同期漲幅約為12%。而這一情況與國家政策制定的初衷相違，所以政府應積極調控房地產市場，實現購房者、住房、開發商三者間的良性互動。

（2）遠東地區基礎設施的狀況較差。計劃實施兩年后，基礎設施狀況較差仍是反饋較多的問題，如道路路況復雜、供電和供暖效果不好、互聯網不能全覆蓋等。此外部分土地位置偏僻，周邊沒有超市和醫院等公共場所，無法滿足日常需求。因此俄政府必須重視遠東一公頃計劃覆蓋地區的基礎設施建設，不斷完善計劃機制，這也將有助于遠東地區更好發展。

4 結論

通過對遠東住房福利政策研究發現，俄政府在延續早期蘇聯住房政策內容的基礎上，不斷調整完善遠東住房政策以適應實際情況。但是人口問題是一個復雜的社會問題，僅靠社會福利政策并不能從根本上扭轉人口問題，俄政府還需提高遠東地區的競爭力并改善社會狀況，積極吸引外資，彌補當前遠東聯邦區不利的生活和社會條件，助力遠東地區長遠發展。