江西省天然氣產(chǎn)業(yè)政策績效評(píng)價(jià)研究

常雅寧，馬 杰

（東華理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江西 南昌 330013）

一、引言

當(dāng)前，世界正進(jìn)行著以低碳化和無碳化為特征的新一輪能源轉(zhuǎn)型，我國承諾在2030 年前達(dá)到“碳達(dá)峰”目標(biāo)送。即碳排放量達(dá)到峰值之后再慢慢減少，二氧化碳的排放不再增長；到2060 年完成“碳中和”，即針對(duì)排放的二氧化碳采取節(jié)能減排等方式全部抵消掉。天然氣作為一種優(yōu)質(zhì)的清潔能源，其燃燒產(chǎn)物幾乎不含粉塵、二氧化硫和其他有害物質(zhì)，天然氣的二氧化碳排放量僅為石油的70%、煤炭的56%。因此，推廣使用天然氣成為我國能源系統(tǒng)優(yōu)化升級(jí)的重要方式，也是我國實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”的科學(xué)手段[1]。天然氣的推廣使用離不開政策的大力支持。政策的利用和客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)政策投入績效對(duì)于天然氣行業(yè)發(fā)展科學(xué)化、最優(yōu)化決策具有重要意義[2]。本文旨在將江西省天然氣政策投入到產(chǎn)出的過程進(jìn)行分解，以研究江西省政策投入與產(chǎn)出不匹配的根源并給出相應(yīng)對(duì)策。

二、江西省天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

江西地處中國東南部，地形以丘陵、山地為主，歷來缺油、少氣，并且煤炭、天然氣等能源產(chǎn)量小、需求大，導(dǎo)致江西省能源生產(chǎn)與消費(fèi)之間產(chǎn)生缺口。“以煤為主、發(fā)電居多”，是江西能源消費(fèi)的一個(gè)鮮明特征，江西省能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為煤炭消費(fèi)占據(jù)主導(dǎo)地位，除此之外，石油、天然氣、水電等所占比例相對(duì)較小[3]。天然氣能源占比如表1 所示。

表1 江西省天然氣占能源總量情況表

由表1 可知，江西省天然氣占能源生產(chǎn)總量的比重處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)，近幾年變化不大，但天然氣占能源消費(fèi)總量的比重在波動(dòng)上升。由此可見，雖然天然氣的產(chǎn)量水平較低，但江西省天然氣的用氣水平在不斷上升，消費(fèi)市場在發(fā)展壯大[4]。江西省天然氣供應(yīng)及用氣情況如表2 所示。

表2 江西省城市天然氣供應(yīng)及用氣情況表

作為重要的清潔能源，天然氣的消費(fèi)增速在逐漸提高，在城市的供氣及用氣中表現(xiàn)尤為明顯[5]。如表2 所示，江西省城市天然氣的供氣總量在逐步上升，并且增速較快，在2019 年城市天然氣供氣總量達(dá)到了16.98 億立方米，是2015 年的兩倍多，可見天然氣的供氣增長速度之快。

三、政府推進(jìn)天然氣利用的政策

表3 對(duì)2002—2019 年江西省天然氣利用的政策進(jìn)行了歸納匯總，總體分為快速、黃金、穩(wěn)步發(fā)展三個(gè)階段，政策數(shù)量分別為15、37、49。可見政策的增長與天然氣行業(yè)息息相關(guān)，政府政策的支持不斷引導(dǎo)著天然氣行業(yè)的發(fā)展。

表3 江西省天然氣利用發(fā)展歷程

在2007 年以前，中央政府對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行規(guī)制。重點(diǎn)是逐漸放開上游礦業(yè)權(quán)主體的限制。中央政府曾于1982 年對(duì)外開放海上石油開采權(quán)。此后政府不斷放松國外企業(yè)對(duì)我國礦產(chǎn)開采投資的管制，加大對(duì)天然氣開采的合作力度。在政策扶持下，我國天然氣行業(yè)初步發(fā)展，1995 年以前，天然氣產(chǎn)量增速較慢。自1995 年開始，我國天然氣產(chǎn)量增速加快，在十年間，天然氣產(chǎn)量由174 億立方米增長到近500億立方米，年均增長32 億立方米。2007 年，中央政府和江西省省政府都逐漸重視清潔能源的發(fā)展，對(duì)天然氣行業(yè)的發(fā)展提供進(jìn)一步的政策支持。此時(shí)政策的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到放開管網(wǎng)準(zhǔn)入和市場機(jī)制改革上。2012 年“十二五”期間是天然氣發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，此時(shí)期政府堅(jiān)持推動(dòng)電源結(jié)構(gòu)調(diào)整的原則，要求在保障全省電力供應(yīng)總量的基礎(chǔ)上，通過發(fā)展新能源，以及推動(dòng)天然氣分布式發(fā)電等的有序發(fā)展，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，逐步優(yōu)化電力結(jié)構(gòu)[6]。“十二五”期間江西省政府相繼出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)我省西氣東輸?shù)娜舾梢庖姟泛汀督魇　笆濉蹦茉窗l(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》，隨后又提出《建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長效機(jī)制若干意見的通知》，為天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做好政策保障，加快推進(jìn)江西省天然氣利用步伐。2016 年進(jìn)入“十三五”之后，江西省能源轉(zhuǎn)型上升到國家層面。2017 年，國務(wù)院印發(fā)《江西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加快天然氣發(fā)展的若干意見》，同年，政府提出《江西省發(fā)展改革委關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委降低非居民用天然氣基準(zhǔn)門站價(jià)格的通知》。天然氣行業(yè)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期。天然氣行業(yè)從無到有發(fā)展至今，江西省政府對(duì)于天然氣行業(yè)所出臺(tái)的政策數(shù)量不斷增加，政策類型不斷豐富，并隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不斷地做出調(diào)整。由此可見，在政府的推動(dòng)下，江西省天然氣行業(yè)正持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，政策的支持對(duì)行業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。

四、江西省天然氣行業(yè)政策績效評(píng)價(jià)

（一）政策效率評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

1.CCR 模型。本文選用對(duì)江西省天然氣行業(yè)政策績效進(jìn)行評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（Data envelopment analysis,DEA），此方法適用于多投入多產(chǎn)出的問題，利用線性規(guī)劃的方法對(duì)具有可比性的同類型單位進(jìn)行相對(duì)有效性評(píng)價(jià)的數(shù)量分析[7]。在能源轉(zhuǎn)型的背景下，政府推進(jìn)天然氣利用的目的與所制作的政策之間存在投入與產(chǎn)出的關(guān)系[8]。因此，本文運(yùn)用DEA 數(shù)據(jù)包絡(luò)法，來評(píng)價(jià)江西省政策實(shí)施的有效性。

CCR 模型是數(shù)據(jù)包絡(luò)分析中經(jīng)典模型之一，由Charnes 等人在1978 年提出。CCR 模型假設(shè)DMU 處于固定規(guī)模報(bào)酬情形下，用來衡量總效率。最終確定CCR 模型為：

CCR 模型可以分析決策單元的相對(duì)綜合效率，當(dāng)效率達(dá)到1 即達(dá)到了生產(chǎn)前沿面，即有效，低于1就是沒有達(dá)到生產(chǎn)前沿面，即相對(duì)無效，且結(jié)果越低，決策單元的有效程度越差。

2.BCC 模型。BCC 模型是在CCR 模型的基礎(chǔ)上延伸出來的規(guī)模報(bào)酬可變模型，該模型認(rèn)為技術(shù)效率是由規(guī)模效率和純技術(shù)效率共同決定的。假設(shè)在政策效率評(píng)價(jià)中有k個(gè)DMU，每個(gè)決策單元中有m種投入，n種產(chǎn)出，則第i個(gè)DMU 用向量可表示為：

每個(gè)決策單元的BCC 模型為：

在BCC 模型輸出結(jié)果中，當(dāng)規(guī)模效率和純技術(shù)效率兩者都為1 時(shí)，表明DEA 有效；若兩者均未達(dá)到1，則是非DEA 有效；若只有一方為1，則是弱DEA 有效。

（二）基于DEA 模型的政策效率實(shí)證分析

由于DEA 模型的評(píng)價(jià)單元數(shù)應(yīng)該是指標(biāo)數(shù)的2～3 倍，評(píng)價(jià)單元太少，結(jié)果往往是全部有效。本文共選取6 個(gè)效率指標(biāo)（3 個(gè)投入指標(biāo)，3 個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)），評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)間跨度為2006—2019 年，評(píng)價(jià)單元數(shù)為14 個(gè)（14＞6*2），符合DEA 模型的基本假設(shè)。大多數(shù)指標(biāo)來源于《江西省統(tǒng)計(jì)年鑒》（2006—2020 年）《中國能源統(tǒng)計(jì)年鑒》和數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)。根據(jù)構(gòu)建模型中江西省完善能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高能源效率和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的需要，選擇輸出指標(biāo)為天然氣管網(wǎng)建設(shè)長度、萬元GDP 能耗和天然氣消費(fèi)占比。并將政策劃分為規(guī)制型、引導(dǎo)激勵(lì)型和輔助型政策三類，本文將把上述三種政策的數(shù)量作為政策效率評(píng)價(jià)的投入指標(biāo)。由于部分政策指標(biāo)數(shù)值為0，無法測算效率值，所以將指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，處理后結(jié)果如表4所示。

表4 政府推進(jìn)江西天然氣利用政策效率指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)果

（三）實(shí)證結(jié)果分析

1.將表4 數(shù)據(jù)輸入Mpai 2.1 軟件中，在不考慮規(guī)模報(bào)酬的情況下，將數(shù)據(jù)投入CCR-DEA 模型運(yùn)算，可以得到2006—2019 年江西省天然氣政策利用的綜合效率值，具體效率值如表5 所示。

表5 基于CCR 模型的政府推進(jìn)江西省天然氣利用政策綜合效率

根據(jù)表5 測算結(jié)果，綜合效率為1 的有效決策單元DMU 有6 個(gè)，占全部決策單元的42.86%，綜合效率平均值為0.867，可以得出江西省政府推進(jìn)天然氣利用的政策效率中等偏上。此外，2011 年、2012 年、2014 年、2016 年、2018 年雖然DEA 無效，但政策效率水平較高，分別達(dá)到了0.919、0.910、0.815、0.991、0.896。其中原因很可能是政策投入相對(duì)過高，或政策產(chǎn)出相對(duì)較少所造成的。而2007 年、2008 年和2019 年政策效率水平較低，2007 年、2008 年投入政策數(shù)量增加，但管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度并沒有達(dá)到預(yù)期效果。而2019 年政策投入增幅大，遠(yuǎn)大于管網(wǎng)長度、天然氣占比的增幅，造成政策冗余。綜合來看，政策效率中等偏上，江西省政策的執(zhí)行對(duì)該省天然氣行業(yè)的發(fā)展起到了不可否認(rèn)的推動(dòng)作用，但江西省政策資源仍未得到充分利用，還存在一定的改進(jìn)空間。

2.基于CCR 模型的分解技術(shù)效率分析無法得出造成DEA 無效的原因，因此將表4數(shù)據(jù)代入BCCDEA 模型運(yùn)算，可得到2006—2019 年政府推進(jìn)江西天然氣利用的分解技術(shù)效率值，具體實(shí)證結(jié)果如表6 所示。BCC 模型假設(shè)政策綜合效率可以分解為純技術(shù)效率和規(guī)模效率，其中綜合效率值是二者的乘積。當(dāng)純技術(shù)效率值為1 時(shí)，說明技術(shù)有效，投入要素得到有效利用，投入產(chǎn)出關(guān)系達(dá)到最佳狀態(tài)。

表6 基于BCC 模型得出2006—2019 年推進(jìn)江西省天然氣利用政策效率

由表6 效率結(jié)果可知，在純技術(shù)效率方面，有9年政策效率為1，即9 個(gè)決策單元達(dá)到技術(shù)有效，占全部單元比重的64.28%。其中2006 年、2009 年、2010 年、2013 年、2015 年、2016 年、2017 年、2018年、2019 年達(dá)到DEA 有效，其他5 個(gè)年份未達(dá)到DEA有效，這說明政府推進(jìn)江西天然氣利用的技術(shù)有效性較高。在規(guī)模效率方面，2006 年、2009 年、2010年、2013 年、2015 年和2017 年的規(guī)模效率達(dá)到1，政府推進(jìn)江西天然氣利用政策產(chǎn)出達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，政策的規(guī)模效率有效。其余年份均未達(dá)到規(guī)模有效。純技術(shù)效率均值為0.967，規(guī)模效率均值為0.896，在兩者共同作用下，綜合效率值為0.867，小于1，即政府推進(jìn)江西省天然氣利用的政策投入不合理和政策利用不足導(dǎo)致了政策投入產(chǎn)出的非有效性。從年份分布上來看，政府推進(jìn)江西天然氣利用的政策技術(shù)效率和規(guī)模效率均在不斷變化，且在2006 年、2009年、2010 年、2013 年、2015 年、2017 年政策技術(shù)效率均有效，表明政府在推進(jìn)江西天然氣利用的政策制定不斷完善，實(shí)施效果逐漸顯現(xiàn)。

五、政策建議

（一）加強(qiáng)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

由上述測算數(shù)據(jù)可得，江西省居民對(duì)天然氣的需求量是日益增長的，這需在合理布局的基礎(chǔ)上加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障居民日益增長的天然氣用量。要加大管網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，鼓勵(lì)公平開放油氣管網(wǎng)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)不同管網(wǎng)設(shè)施之間的互聯(lián)互通和公平接入；歡迎各類資本參與油氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，共同提高我國的油氣供應(yīng)保障能力；對(duì)天然氣主干線網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，改善天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸價(jià)格管理辦法，改革天然氣管網(wǎng)經(jīng)營模式；提前做好管網(wǎng)布局規(guī)劃，鼓勵(lì)企業(yè)管網(wǎng)建設(shè)申請，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)行管網(wǎng)投資。同時(shí)可根據(jù)江西省各個(gè)管網(wǎng)的實(shí)際狀況，適當(dāng)放開對(duì)社會(huì)資本的限制，增加社會(huì)投資的積極性。改建管網(wǎng)運(yùn)營為專門獨(dú)立機(jī)構(gòu)，調(diào)動(dòng)管網(wǎng)運(yùn)作的積極性、科學(xué)性，提高運(yùn)作效率。

（二）進(jìn)一步擴(kuò)大天然氣用氣規(guī)模

在民用氣量增長的基礎(chǔ)上，工商用氣增速也應(yīng)跟上步伐。更多的是要引導(dǎo)工商業(yè)尤其是暫未使用清潔能源的高耗能企業(yè)積極轉(zhuǎn)型，提高整個(gè)行業(yè)使用天然氣的比例、擴(kuò)大用氣規(guī)模。對(duì)于高耗能企業(yè)，既要立足實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)，采取立竿見影的整改限制措施，又要著眼于中長期發(fā)展，建立健全長期有效的長效機(jī)制，如增加天然氣能源利用的優(yōu)惠政策。并且要積極引導(dǎo)天然氣交易，增加用氣企業(yè)數(shù)量，增強(qiáng)天然氣的吸引力。既要制定目標(biāo)任務(wù)，支持并加快推進(jìn)天然氣重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，為天然氣擴(kuò)大使用提供強(qiáng)有力的氣源保障，也要出臺(tái)鼓勵(lì)支持政策，吸引更多企業(yè)進(jìn)行“煤改氣”，擴(kuò)大企業(yè)用氣規(guī)模。對(duì)于大多數(shù)天然氣項(xiàng)目建設(shè)，初期投入大，在必要時(shí)可提供政府補(bǔ)貼以支持天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）提高政策利用效率

通過上述的測算可知并非全部年度政策有效，政策存在改進(jìn)空間。2007 年、2008 年、2014 年、2019年政策投入增加而產(chǎn)出效率明顯偏低，可見能源政策并未得到有效轉(zhuǎn)化，因此提高政策的利用效率對(duì)于天然氣行業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。天然氣能源政策的制定，必須立足于省內(nèi)天然氣生產(chǎn)和消費(fèi)現(xiàn)狀，側(cè)重于改善天然氣能源發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題。進(jìn)一步結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境改善、社會(huì)需求、基礎(chǔ)建設(shè)等因素進(jìn)行綜合權(quán)衡論證，提高政策的針對(duì)性、合理性、配套性。注重天然氣發(fā)展政策的經(jīng)濟(jì)可行性和可實(shí)施性，盡量避免政策的不合理、不具有可操作性及由此所造成的經(jīng)濟(jì)損失和不便利。同時(shí)，政策的制定須緊跟國家發(fā)展的腳步，當(dāng)前國家提出“碳達(dá)峰”“碳中和”的目標(biāo)，天然氣政策的制定也要與此相結(jié)合統(tǒng)一。首先要不斷調(diào)整激勵(lì)型政策對(duì)天然氣企業(yè)的發(fā)展方向進(jìn)行引導(dǎo)，利用規(guī)制型政策對(duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行約束管制，完善輔助型政策為政策的實(shí)施減少阻礙。

（四）加強(qiáng)天然氣政策績效考核評(píng)價(jià)的運(yùn)用

績效考核是評(píng)價(jià)政策有效性、完善政策利用的重要手段，對(duì)此應(yīng)當(dāng)提高對(duì)于利用、完善評(píng)價(jià)體系的重視程度，增加運(yùn)用頻次、廣泛全方位覆蓋。在不斷地運(yùn)用中可以發(fā)現(xiàn)績效考核方法的不足之處，及時(shí)地進(jìn)行改正、更新[9]。如政府可以建立專門的天然氣政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，將政策規(guī)劃、招標(biāo)信息、法律法規(guī)公布在網(wǎng)站的各個(gè)板塊，與此同時(shí)，天然氣政策考核評(píng)價(jià)結(jié)果以及整改建議也應(yīng)當(dāng)公開。兼聽民意，對(duì)于企業(yè)、居民提出的用氣疑問進(jìn)行解答，對(duì)于適用的建議進(jìn)行采納，對(duì)于民眾所提出的政策規(guī)章不合理之處，應(yīng)當(dāng)及時(shí)根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)做出調(diào)整，提高政策的合理性、適用性和針對(duì)性。同時(shí)，完善的績效評(píng)價(jià)體系也不可或缺。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，績效評(píng)價(jià)體系也可以根據(jù)不同的時(shí)間、內(nèi)容、指標(biāo)類型等進(jìn)行劃分。政府在推動(dòng)天然氣發(fā)展的過程中重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)方面的建設(shè)，但亦要兼顧環(huán)境效益和社會(huì)效益，爭取達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一。