重量級(jí)金融監(jiān)管改革留下四大懸念

李庚南

3月7日，比驚蟄來得晚了一天的是金融領(lǐng)域的一聲驚雷：萬眾矚目的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提前揭曉；而其中重磅消息是，組建國家金融監(jiān)督管理總局，取代中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。同時(shí)，對(duì)中國人民銀行、中國證監(jiān)會(huì)及地方金融監(jiān)管局的部分職能進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了改革。從業(yè)內(nèi)人士的角度看，此次金融監(jiān)管改革應(yīng)該是涉及面最廣、力度最大，也是觸及利益最深的一次改革。

按照黨的二十大精神及政府工作報(bào)告要求，本次監(jiān)管改革的基本邏輯和思路是，強(qiáng)化現(xiàn)代金融監(jiān)管理念，聚焦于解決金融領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問題。在落實(shí)現(xiàn)代金融監(jiān)管理念方面，核心是要強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管；在解決金融領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問題方面，核心應(yīng)該是治理金融秩序亂象、防范金融風(fēng)險(xiǎn)特別是由于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制不嚴(yán)，導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)。

按照上述思路和邏輯，本次金融改革的路徑清晰，對(duì)整體監(jiān)管框架影響雖不明顯，但改革更強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，聚焦于于突出問題的解決。主要聚焦于三方面。一是按照依法監(jiān)管理念，強(qiáng)化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律地位，增強(qiáng)監(jiān)管的權(quán)威性。本次改革通過改變監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬性、提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政權(quán)限，解決了長(zhǎng)期以來銀行保險(xiǎn)和證券金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律地位不明確、參公管理的事業(yè)單位履行監(jiān)管執(zhí)法權(quán)不符合全面依法治國等現(xiàn)實(shí)矛盾。二是厘清了監(jiān)管的職責(zé)邊界，強(qiáng)化功能監(jiān)管，增強(qiáng)了監(jiān)管的統(tǒng)一性。本次改革將央行對(duì)金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局，將國家發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)劃歸證監(jiān)會(huì)，將相關(guān)國有金融資產(chǎn)劃入國有金融資本受托管理機(jī)構(gòu)，都充分體現(xiàn)了強(qiáng)化功能監(jiān)管的要求，有助于避免多頭監(jiān)管和監(jiān)管空白，切實(shí)提升監(jiān)管的效率。三是整合消費(fèi)者保護(hù)資源，強(qiáng)化行為監(jiān)管，凸顯了監(jiān)管的人民性。 這次改革聚焦于解決金融領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的突出矛盾和問題。其中金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題顯然是近年來社會(huì)反響較大、較突出的問題。將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職能劃歸國家金融監(jiān)管總局歸口管理，充分體現(xiàn)了監(jiān)管的人民性導(dǎo)向，體現(xiàn)了決策層著力抓好消費(fèi)者保護(hù)的決心、以有效監(jiān)管守護(hù)好老百姓“錢袋子”的決心。

本次金融監(jiān)管的總體方案已然明確，但涉及具體實(shí)施依然留有諸多懸念：

懸念之一：消費(fèi)者保護(hù)職能統(tǒng)籌歸口管理后，涉及證券等專業(yè)領(lǐng)域的消費(fèi)者維權(quán)事項(xiàng)如何操作？行為監(jiān)管局離我們還有多遠(yuǎn)？

金融消費(fèi)者保護(hù)職能部門的職責(zé)，并非簡(jiǎn)單的接訪、受理投訴及處理，還包括研究制定消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)等。其中最核心和實(shí)務(wù)性最強(qiáng)的是兩部分：一是建立并完善投訴受理及相關(guān)處理的運(yùn)行機(jī)制；二是組織開展金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。而這兩方面工作顯然具有較強(qiáng)的專業(yè)性。因此，將人民銀行金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)、證監(jiān)會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)管總局之后，金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)工作能否順利開展，首先面臨的是專業(yè)人員配置問題。如果能按照人隨業(yè)務(wù)走的模式，或能實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)對(duì)接（但目測(cè)可能性較小）。可以期待的，按照改革方案，中央國家機(jī)關(guān)編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減，收回的編制主要用于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和重要工作。那么，在監(jiān)管資源配置方面有望增強(qiáng)。

比較理想的是，在消費(fèi)者保護(hù)職能統(tǒng)籌歸口的基礎(chǔ)上，按照人隨業(yè)務(wù)走模式設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局。考慮到金融環(huán)境的日益復(fù)雜化，以此為基礎(chǔ)設(shè)立行為管理局或更符合現(xiàn)代金融監(jiān)管的需要，更有助于將監(jiān)管制度覆蓋所有金融機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，對(duì)各類金融活動(dòng)依法實(shí)施全面監(jiān)管。

所以，個(gè)人認(rèn)為，將金融消費(fèi)者保護(hù)、投資者保護(hù)職能劃歸國家金融監(jiān)管局，或?yàn)橄ｎI(lǐng)域的深化改革埋下伏筆：?jiǎn)为?dú)設(shè)立金融消費(fèi)（投資）者保護(hù)局或許是順理成章的，而再往前走，成立行為監(jiān)管局應(yīng)該是監(jiān)管改革的方向。

懸念之二：人民銀行縣支行人員的去留，以及國家金融監(jiān)管總局基層派出機(jī)構(gòu)如何設(shè)置、資源如何配置？

眾所周知的是，在現(xiàn)行監(jiān)管框架下，監(jiān)管資源存在明顯錯(cuò)配：一方面，以貨幣政策為核心職能的央行，重心本應(yīng)該在省級(jí)以上，比較合理的配置應(yīng)該是呈倒三角形。但實(shí)際資源配置卻呈正三角，大量資源配置在縣域。據(jù)人民銀行年報(bào)披露，截至2020年末，人民銀行縣級(jí)支行達(dá)到1761個(gè)，縣級(jí)支行工作人員達(dá)4.36萬人，占中國人民銀行全系統(tǒng)12.67萬人的三分之一強(qiáng)。從中央銀行的職能看人民銀行縣支行應(yīng)該早就使命已達(dá)。另一方面，以審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管為主要職能的銀保監(jiān)會(huì)，監(jiān)管的重心本應(yīng)在縣域，監(jiān)管資源配置應(yīng)該呈正三角但實(shí)際上呈倒三角，銀保監(jiān)會(huì)在縣域僅維持3-4人監(jiān)管組的微型組織格局。這種監(jiān)管資源的錯(cuò)配，無疑弱化了監(jiān)管的基礎(chǔ)，也成為歷次監(jiān)管改革的聚焦點(diǎn)。

但問題也來了！人民銀行縣支行撤銷后，4萬多員工如何消化？方案僅提及職能上收，并未涉及人員分流問題。如果在職能上收同時(shí)，大量的縣支行人員也上收，那么從優(yōu)化監(jiān)管資源配置角度看，監(jiān)管資源錯(cuò)配的格局并未得到有效化解，無非是由倒三角配置變?yōu)榈固菪闻渲谩６男芯唧w監(jiān)管職能的國家金融監(jiān)管總局在縣域資源的配置依然與所承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)極不匹配。這種不匹配不僅表現(xiàn)為人員配置上的不相稱，還表現(xiàn)為專業(yè)能力上的不匹配。此前，銀保監(jiān)合并時(shí)就已凸顯市、縣保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管力量的極度薄弱。

可以預(yù)見，隨著金融競(jìng)爭(zhēng)的加劇、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)重心的下移，對(duì)縣域的金融監(jiān)管任務(wù)將更加艱巨，對(duì)縣域理應(yīng)配置更多的監(jiān)管資源。相應(yīng)地，在監(jiān)管資源的配置上應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行的錯(cuò)配格局。因此，個(gè)人認(rèn)為比較符合資源優(yōu)化配置、最大可能降低改革成本的人員消化模式，可以人民銀行縣支行、現(xiàn)銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管組為基礎(chǔ)，或加上縣政府金融辦，整合為國家金融監(jiān)管局地方派出機(jī)構(gòu)的縣級(jí)組織（監(jiān)管支局）。

懸念之三：同在地方金融管理體制之下的地方金融監(jiān)管局與中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)之間如何協(xié)同？地方政府如何協(xié)調(diào)金融口工作，以推動(dòng)金融服務(wù)與防范金融風(fēng)險(xiǎn)？

一方面，地方金融監(jiān)管局與國家金融監(jiān)管總局派出機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？按照改革方案，將建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。顯然，地方金融監(jiān)管局也在地方金融監(jiān)管體制框架之下。那么，二者的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？是否依然存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系？之前對(duì)地方金融組織的監(jiān)管模式是否維持不變？既然地方金融監(jiān)管局專司監(jiān)管，那么與中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)整合就有了想象的空間和邏輯。

另一方面，地方金融監(jiān)管局專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子之后，地方政府如何協(xié)調(diào)金融口事務(wù)？這是一個(gè)不可回避的問題。從地方政府角度出發(fā)，不僅要承擔(dān)了地方金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置的主體責(zé)任，還要協(xié)調(diào)金融部門配合支持全省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。因此，在地方金融監(jiān)管局去掉優(yōu)化金融服務(wù)、促進(jìn)金融發(fā)展職能后，地方政府勢(shì)必另設(shè)專門部門來對(duì)接和協(xié)調(diào)金融部門，這種必要性和必然性是毋庸置疑的，這或帶來新的改革成本。此外，地、市層面也面臨地方金融組織由誰來監(jiān)管、如何組織實(shí)施（如果縣級(jí)按前述模式的話）的新問題。

懸念之四：國家金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會(huì)由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)后，監(jiān)管費(fèi)還收嗎？

改革之后，在銀保監(jiān)會(huì)基礎(chǔ)上翻牌的國家金融監(jiān)管總局和證監(jiān)會(huì)均由原來的國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，即成為國家行政管理機(jī)關(guān)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬性改變之后，原來向銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收取的監(jiān)管費(fèi)是否繼續(xù)收取，或存在不確定性。

邏輯上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬性改變之后，金融監(jiān)管費(fèi)收費(fèi)主體的資格和理由或都不存在了。

一方面，兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬性明確為國家行政機(jī)關(guān)之后，作為收費(fèi)主體的資格顯然存疑。改革之前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，并非嚴(yán)格意義上的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而是受國務(wù)院委托履行監(jiān)管職責(zé)，因此其收取監(jiān)管費(fèi)名正言順。但轉(zhuǎn)為正式的國家行政機(jī)關(guān)后，其收取監(jiān)管費(fèi)的資格顯然不再具備。《行政許可法》明確規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)的收費(fèi)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用。

另一方面，金融監(jiān)管收費(fèi)的理由實(shí)際上也不再充分。按照此前監(jiān)管部門對(duì)實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)理由的闡述，主要包括兩點(diǎn)：一是實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)更能強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本和監(jiān)管效率觀念，增大監(jiān)管當(dāng)局節(jié)約監(jiān)管資源、改善監(jiān)管服務(wù)、提高監(jiān)管效率的外部壓力，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)有效銀行監(jiān)管。但實(shí)際上，金融監(jiān)管收費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。在此框架下，“實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)更能強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本和監(jiān)管效率觀念”的邏輯似已不復(fù)成立。二是實(shí)行監(jiān)管收費(fèi)符合國際上的通行做法。盡管目前多數(shù)國家的銀行監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融業(yè)實(shí)行了監(jiān)管收費(fèi)制度，但實(shí)際上，這些國家監(jiān)管收費(fèi)的實(shí)施主體并非國家機(jī)關(guān)。如，美聯(lián)儲(chǔ)實(shí)際上是純由私有銀行成員組成的“獨(dú)立”的“中央銀行”；英國金融服務(wù)管理局（FSA）的經(jīng)費(fèi)來源完全依靠收費(fèi)，但FSA本身是獨(dú)立的非政府組織。

實(shí)際上，雖然之前銀、保、證監(jiān)管主體的事業(yè)單位屬性賦予了其收取金融監(jiān)管費(fèi)的資格，但收取監(jiān)管費(fèi)的理由其實(shí)一開始并不充分：監(jiān)管收費(fèi)并沒有與監(jiān)管成本、監(jiān)管效率掛鉤，也未必能強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本和監(jiān)管效率觀念，增大監(jiān)管當(dāng)局節(jié)約監(jiān)管資源、改善監(jiān)管服務(wù)、提高監(jiān)管效率的外部壓力。也就是說，在監(jiān)管費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式下，監(jiān)管費(fèi)收取的理由早已缺失，但監(jiān)管費(fèi)依舊在收取。推而論之，改革之后，監(jiān)管費(fèi)是否繼續(xù)收取，需要考量的或許并非前述的理由，而是財(cái)政的需要。畢竟，《行政許可法》在行政機(jī)關(guān)收費(fèi)方面仍留有彈性：“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。

當(dāng)然，最讓監(jiān)管人揪心的懸念無疑是“錢袋子”會(huì)不會(huì)被戳破？按照改革方案，央行、國家金融監(jiān)督管理總局、證監(jiān)會(huì)、國家外匯局及其分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)均使用行政編制，工作人員納入國家公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)范管理，執(zhí)行國家公務(wù)員工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，這一調(diào)整對(duì)一行一會(huì)一局工作人員的工資待遇將產(chǎn)生怎樣的影響？監(jiān)管民工正翹首靜候。

沒有懸念的作品算不上好作品。改革從來都是充滿懸念的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要不斷探索、不斷權(quán)衡，不可能一蹴而就，也不會(huì)一勞永逸。或曰：改革永遠(yuǎn)在路上。