高校預算績效管理存在的問題及優化對策探析

周 松

(湖北開放大學,湖北 武漢 43074)

對于高校而言,教育資源配置及其使用效益是制約其發展的重要因素之一,預算績效評價則是破解這一瓶頸的有效手段。近年來,國家先后頒布了《管理會計基本指引》[1]和《管理會計應用指引》[2],以及《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》等一系列條例、文件,其中均提到了加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系[3]。從工作實務角度出發,績效管理體系主要包括事前評估、績效目標、績效監控、績效評價、結果運用五環節,也就是一個連接預算績效從目標實現,再到不斷改進的體系。對于各高校而言,重點在于如何探索出適合其自身發展特點的預算績效管理模式。文章嘗試從“業財融合”角度[4],對高校預算績效管理模式的現狀進行分析,重點針對其中不足,提出相應解決方案,以期能最大限度地提高高校教育資源配置及使用效益。

一、高校預算績效管理存在的主要問題

預算績效是指預算資金所達到的產出和結果,預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分,是一種以支出結果為導向的預算管理模式。這種管理模式要想發揮其作用,必須將具體經濟業務與制定的績效目標深度融合,唯此,才能充分發揮績效評價的作用。但是,目前高校的預算績效管理實務在事前評估和績效目標制定和結果運用等環節存在不足,沒有達到預算績效管理的總體要求,沒有達到提高教育資源配置和提高其使用效益的預期目標,主要問題如下:

(一)已有預算績效管理制度體系不夠完善

目前,從高校現有的預算績效管理體系看,多側重于“績效監控”和“績效評價”兩個環節,但是對于“事前評估”環節不夠完善。例如,湖北多數省屬高校參照《湖北省省級預算事前績效評估管理暫行辦法》(鄂財績發[2020]3號)相關規定[5],只針對1000萬元以上的重大預算項目,去開展事前績效評估。這樣遠不能滿足高校事業發展對財務管理的要求。

目前,多數高校只重視重大預算項目(1000萬元以上)的事前績效評估,對于預算金額小于1000萬元的項目,缺少必要的事前績效評估過程,導致相關預算項目論證不充分,影響后續的績效評價、結果運用等,致使績效評價中曾經多次反映出的問題,反復出現,沒有什么改進,進而造成高校預算管理體系上的缺失。

(二)未建立適合高等教育特點的預算績效管理體系

目前,各高校基本上按照中央和各級政府關于預算績效管理方面的要求,制定了相關的制度,但是并沒有很好地結合高等教育特色,建立相應的績效評價體系。主要體現在以下方面:其一,存在工作組織架構不夠完善的現象,部分高校尤其是預算級次為二級預算單位的高校,其績效評價工作多數是校內預算項目執行單位自評,提交給財務部門,簡單匯總后上報給上級機關,這樣存在執行與監督職能沖突的現象,在“績效評價”環節,并沒有一個相對的獨立機構,對校內各類預算項目的績效情況進行全面客觀的評價。其二,在“結果運用”環節,并沒有充分運用績效評價的結果,如扣減下一年度預算額度、年度考核扣分等。其三,在“事前評估”“績效目標”環節,存在績效指標申報和項目申報“兩張皮”的現象,校內項目立項申報環節沒有將績效目標作為重要評審因素。

(三)績效指標值的設置未突出關鍵績效指標值

目前,在“績效目標”環節,部分高校的預算項目績效設置上沒有體現出該項目的關鍵績效指標值(KPI),往往只設置了簡單的時效指標、滿意度指標等,并沒有涉及核心的產出指標、效益指標,尤其是對于“高等教育發展專項”這類內容繁雜、綜合性較強的預算項目,其項目績效沒有體現出KPI,這樣也導致其后續的績效評價和結果運用環節中存在將資金執行情況當作KPI、績效評價敷衍等現象。

(四)財務和業務溝通不暢

預算績效工作不可能只由某個部門或人員單獨完成,必須是由財務部門和業務部門相互溝通、協作完成。但是,目前在“績效目標”環節,高校普遍存在著財務部門和業務部門之間有信息壁壘,人員之間溝通不暢的現象[6]。業務人員不懂財務相關知識,僅從其從事的教學及科研等業務角度,闡述預算項目的績效目標,存在不知如何對績效指標進行量化、細化的問題;而財務人員不懂教學及科研相關業務,對業務部門提出的預算績效目標,無法對其可能存在的風險和帶來的收益進行預判,無法對業務部門給出專業的意見和建議,這樣容易導致最終制定的績效目標即不能體現出該預算項目方案的設立目標,也不符合財務管理的相關要求,給下一步的項目執行和考核帶來諸多問題,最終導致學校教學資源的浪費。

(五)機構和人員配置不完善

合適的機構和人員,是整個預算績效管理體系良好運行的前提。目前,多數高校的績效評價工作長期由財務部門的個別工作人員負責,這樣存在以下兩方面問題:其一,從機構設置上,財務部門無法同時履行績效評價工作中的監督與執行職責,而且也無法全面深入了解學校所有預算項目涉及的教學、科研等活動,實施績效評價的成效不大。其二,從人員配備上,單個工作人員無法完成全校的預算績效評價工作,其工作量太大,無法保證工作質量和效率。

二、改進高校預算績效管理的優化對策

本文從高校辦學實務出發,同時針對前文中闡述的問題,從“業財融合”角度,對目前績效管理的五個環節進行分析,進而建立起合適的預算績效管理體系。

(一)從“業財融合”角度,進一步完善高校預算績效管理制度

如前文所述,目前預算績效管理制度在“事前評估”環節不夠完善,沒有真正落實中央對于預算績效管理“全方位、全覆蓋”等方面的要求,筆者認為,有必要以“業財融合”觀念,完善“事前評估”環節的預算績效管理制度。

業財融合,是業務與財務融合的簡稱,是指業務發展和財務管理相結合,業務和財務融為一體。對高校目前的預算績效管理制度建設而言,重點就是要完善事前績效評估部分的制度,摒除諸如“1000萬元”之類的金額限制,凡是符合學校立項要求的項目,均要開展詳盡的事前績效評估工作。即,從項目立項環節開始,去考慮相關項目是否符合學校事業發展的目標,能否制定出詳盡的實施方案,能否制定合理可行、細化量化的可考核績效指標等問題,而不是簡單地通過制定一個金額上限去判斷項目是否值得開展事前績效評估工作。必須要將預算績效管理活動端前移,通過對相關項目數據的預測與分析,對擬立項的項目提出相應的修改完善方案,并提交給校內業務部門和領導決策層。通過把控項目流程的關鍵控制點和潛在風險,有針對性地提出解決和改進方案,降低項目風險,促進學校教學活動得以良好開展。如此,高校預算績效管理制度,將會真正意義上形成一個事前規劃、事中控制、事后評估的管理閉環。

以筆者所在學校實訓室建設類項目為例,財務部門在實訓室建設項目立項階段,即績效評估環節,積極參與進來,與項目建設單位緊密對接,開展事前績效評估系列工作,通過各教學單位申報的具體實訓室建設內容進行分析,發現實訓室建設類項目的一項“關鍵控制點”,即部分建設內容可以通過項目間整合,最大程度上降低項目采購成本,提高資金使用效益。如,實訓室設備采購方面的通用設備類,臺式電腦、空調、課桌椅等;實訓室建設方面涉及的實訓室裝修內容,這些均可以進行整合,統一集中采購,集中實施,同時也便于后續的維修和管理,而不是各自為政,分散建設。通過前期的事前績效評估,以及后期與相關職能部門聯席會商,目前已推動學校制定相關制度對實訓室建設通用類設備的集中采購。通過業務和財務的良好融合,從制度上有效地彌補了此類預算項目的績效評估環節的相關規定,進一步提高了學校此類項目建設資金的使用效率,規避了可能的風險,進而為學校事業發展提供了堅實的保障。

(二)結合業務分析,以關鍵績效指標為基礎,構建合適的績效指標體系

預算績效管理體系的五個環節不是空中樓閣,要想落在實處,設立的“績效目標”必須指向明確、細化量化、合理可行、相應匹配。可以說績效目標是整個預算績效管理體系的重要基礎環節,而績效指標是績效目標在實踐環節的具體體現,所以落實績效目標環節的關鍵在于確定合適的關鍵績效指標值(KPI),并以此為基礎來構建合適的績效指標體系[2]。績效指標主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標三大類。一般而言,每個項目均應設置產出指標和效益指標,工程基建及維修類項目應重點對工程的成本管理、成本控制以及實施項目對自然生態環境的影響等方面進行評價。

以筆者所在學校近年來的預算項目——“高等教育發展專項”為例,這個項目內容繁雜,綜合性強,每年涉及各類小項目十余項,如果逐項分析其績效指標,頭緒太多,無法確定整個“高等教育發展專項”的關鍵績效指標,也就無法良好地開展后續的執行、評價等工作,進而影響學校全過程預算績效管理體系的落地運行。為此有必要結合學校辦學特點,將其分為三類,即“基礎設施維修專項”“開大教育專項”“職業教育專項”,如此基本涵蓋了學校主要的教學業務,同時通過進一步的業務分析,確定以上三類業務的關鍵績效指標值,進而建立符合高校辦學特征的績效指標體系。以2019年已完成的“高等教育發展專項”為例,詳述如下:

1.基礎設施維修專項

結合辦學實踐及相關業務分析,此類項目的關鍵控制環節:項目實施成本是否控制在當地平均水平以內;該項目實施是否對學校及周邊的生態環境造成不良影響;維修項目實施方案中核心的工程量相關內容是否完成;項目實施是否達到預期效果,學校師生是否對該項目滿意。

據此分析,從“維修項目實施方案中核心工程量”維度,設置此類項目的關鍵績效指標值:維修裝修校舍面積(平方米)、水電氣暖管網工程量(延米)等,同時圍繞該關鍵績效指標設置其他產出指標、效益指標和滿意度指標。如:“維修類項目成本<當地平均水平”“對學校及周邊的環境影響符合環境保護部門要求”“項目完成時間<10月31日”“師生對維修工程的滿意度>80%”等。

2.開大教育專項

結合辦學實踐及相關業務分析,此類項目涉及終身教育、開放教育、成人教育、社區教育四大方面,針對此類教育主要以開展線上教學為主的特點,該類別項目的關鍵控制環節:學生對各類教學平臺的使用時長、頻次;各類教學平臺資源建設的情況;國家開放大學體系內的體現教學質量方面的排名。

據此分析,從開放教育的“專業課程及教學資源建設”“人才培養總體質量”兩個維度,設置此類項目的關鍵績效指標值:移動教學資源的建設數量、師生使用頻次、每科學生在線學習時長、網上教學互動次數、國開學習網教學綜合排名等。同時圍繞該關鍵績效指標設置其他產出指標、效益指標和滿意度指標。如:“移動教學資源的建設數量≥6門”“師生使用頻次>1萬人次”“每科學生在線學習時長>6小時”“網上教學互動次數>7000人次”“國開學習網教學綜合排名>全國前10名”“畢業生對學校抽樣滿意度>80%”“用人單位對畢業生綜合素質評價滿意度>80%”等。

3.職業教育專項

高等職業教育的主要辦學特點是密切產學研合作,培養服務區域發展的技術技能人才。結合目前學校辦學實踐及相關業務分析,此類項目的關鍵控制環節:實習實訓室建設情況和雙師型教師的培養情況。

據此分析,從“教學設備完善”“師資建設”“人才培養”三個維度,設置此類項目的關鍵績效指標值:購置儀器設備(臺套數)、新增圖書冊數(萬冊)、新增實習實訓工位數(個)、建設應用信息化系統(個)、雙師型教師增加值(人數),同時圍繞該關鍵績效指標設置其他產出指標、效益指標和滿意度指標。如,“購置儀器設備299臺套”“新增圖書冊數1萬冊”“新增實習實訓工位數179個”“建設應用信息化系統6個”“雙師型教師增加值2人”“畢業生就業留在本省就業比例≥50%”“畢業生就業率≥90%”等。

綜上所述,在高校預算績效管理中,有必要先針對不同的教學業務進行準確分類和業務分析,制定出合適的績效目標,找到相應類別業務的關鍵績效指標值(KPI),進而形成的績效指標體系才能真正體現高校辦學具體業務特點,而不是脫離業務空談績效,在預算績效管理體系的績效目標環節,將具體的績效目標真正落實、落地,體現出對具體預算項目進行績效評價的有效性,為后續績效監控、績效評價、結果運用環節打下堅實的基礎。

(三)建立“業財融合”的人才培養機制,構建預算績效管理的基礎平臺

就預算績效管理工作而言,其財務層面和業務層面結合非常緊密,需要工作人員既懂財務又懂業務,即“業財融合”,這對高校財務人員素質的要求比較高,相關專業人才的培養,是實施預算績效管理的基礎平臺。

為此學校有必要建立業財融合的人才培養機制,培養高素質人才為學校預算績效管理系列工作服務。具體要求:其一,要求財務人員熟悉高校各類辦學業務內容及流程,資金運作方式以及實施的步驟和工作目標。其二,在具體的辦學實踐中,要能準確地對各類辦學業務的風險和收益進行預判,并具備良好的溝通能力,進而可以推動財務管理工作的“精細化”“科學化”。其三,要培養一批高校財務專家型人員,建立一只業務能力強、專業素質過硬的業財融合隊伍,并保持其延續性。如此才能在高校全過程預算管理實務中發揮作用,實現價值增值,才能更好地助力學校教育資源的優化與整合,才能更好地為學校的事業發展提供堅實的技術支撐和人員保障。

(四)配置相對獨立的專設機構和人員,保障預算績效管理體系運行

高校預算績效體系相關工作內容繁雜,同時對高校合理利用現有教育資源有著極為重要的現實意義,需投入相當的精力,為此有必要在高校內部設置相對獨立的專設機構和專職工作人員來具體實施。[7]

結合目前高校常見的組織架構,筆者認為首先要成立校級財經委員會,審查學校預算績效管理體系的設計方案,并提交校黨委會進行決策;監督預算績效管理體系的實施等相關工作;財務部門牽頭負責預算績效管理相關工作的整體實施。這樣能有效地避免由財務部門獨家負責預算績效全部工作時,所帶來的執行和監督職能相互干擾的情況,同時需在財務部門配備2～3名工作人員,專人專崗負責此項工作。如此,才能為學校的預算績效管理工作提供堅實的組織和人員保障。

綜上,高校預算績效管理是一項理論性和實踐性較強的工作,隨著教育事業的不斷發展,必然會出現各類問題,如績效評價制度不夠完善、預算績效管理制度體系不適合高校現有辦學特點、績效指標的設置未突出關鍵績效指標值、業務和財務溝通不暢、機構和人員配置不完善等。文章嘗試著從“業財融合”角度,探析上述問題的優化對策,提出了諸如從補充事前績效評估制度入手,完善預算績效管理制度體系;通過業務分析來確定具體預算項目的KPI,進而據此建立合適的績效指標體系;通過建立“業財融合”的人才培養機制及完善機構和人員配備來保障學校事業發展等對策,期望對高校預算績效管理的理論、實務研究和高校教育資源整合及使用效益等方面提供幫助。