推行績效管理 加強財會監督：如何落實《行政單位財務規則》新規？（上）

話題嘉賓

邢星：工信部通信清算中心處長， 信清智合咨詢公司總經理，高級經濟師， 長期從事財政資金監管、預算績效管理、內部控制建設、基本建設管理等工作。

伊安紅：安徽省財政廳三級調研員， 高級會計師， 安徽省會計領軍人才， 多年從事行政事業單位內控建設和政府會計準則制度研究工作。

唐大鵬：東北財經大學會計學院審計系教授， 中國內部控制研究中心副主任， 財政部內部控制標準委員會咨詢專家，入選財政部第六屆全國會計領軍人才（學術類）。

韓曉明：中國財政科學研究院研究生院教研中心主任，研究員， 碩士生導師，中國財政學會預算績效管理專業委員會副秘書長。 主要研究領域包括會計理論與實務，政府會計報告，地方政府債務評價與管理， 行政事業單位內部控制，財務管理，財政績效管理與績效評價等。

況玉書：會計學博士， 中國注冊會計師，廣東財經大學會計學院審計系講師，碩士生導師，廣東省高端會計人才（學術類），主要從事財務會計、審計與內部控制研究。

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

2023 年3 月1 日起，修訂版《行政單位財務規則》（財政部令第113 號，以下簡稱《規則》）施行。 作為我國財政制度體系的重要組成部分，《行政單位財務規則》是行政單位財務管理的基本依據，對規范行政單位財務行為，加強行政單位財務管理和監督，保障行政單位運轉，提高資金使用效益，發揮了重要作用。

此次《規則》修訂主要遵循以下原則：一是堅持穩中求進，加強統籌銜接。此次修訂繼續保持原有總體框架不變，在此基礎上，重點修改有關內容，以與預算法及其實施條例、《行政事業性國有資產管理條例》等上位規定相一致，與《事業單位財務規則》等同類制度相協調。二是堅持突出重點，把握修改方向。立足新發展階段，服務高質量發展，圍繞提升資金效益和政策效能，不斷增強財政可持續能力，將堅持艱苦奮斗、勤儉節約，嚴格預算編制管理，強化財經紀律約束等精神和財政預算管理改革成果充分體現到修訂條款中。 三是堅持與時俱進，預留改革空間。 結合行政單位財務管理實際需要，以及預算管理、國有資產管理及政府綜合財務報告等各項改革工作推進情況， 對當前已經明確的內容予以規范，以與現行政策規定相銜接、體現當前改革成果。 同時增強前瞻性，在預算調劑、 貨幣性資產損失核銷等方面以原則性規范為主， 為進一步改革預留空間。

具體來看，《規則》聚焦行政單位實際工作需要，著重從五個方面進行修訂。一是落實艱苦奮斗厲行節約的重要精神。增加“艱苦奮斗，厲行節約”“從嚴從簡，勤儉辦一切事業”等要求，明確各單位不得擅自擴大開支范圍、提高開支標準，合理安排支出進度，嚴控一般性支出。 二是明確績效管理新要求。 將全面實施績效管理作為行政單位財務管理的主要任務， 將績效結果作為預算編制的重要考慮因素，強調績效結果應用，強化項目全生命周期管理。 三是體現政府綜合財務報告制度的新要求。 根據政府會計“雙功能、雙基礎、雙報告”核算體系，將“財務報告和財務分析”一章修改為“財務報告和決算報告”，并對該章內容進行了全面修訂，增加行政單位實行成本核算的規定。 四是加強與政府會計準則制度銜接。 增加按照統一會計制度進行會計核算的總體要求， 既避免造成與政府會計準則制度相關條款的大量重復，又與政府會計準則制度相銜接。 五是銜接國有資產管理的新要求。 與《行政事業性國有資產管理條例》相銜接，增加明確崗位職責、設置國有資產臺賬、匯總編制國有資產管理情況報告、及時辦理資產權屬登記等內容。

《規則》修訂積極貫徹落實黨中央、國務院關于加強財會監督、嚴肅財經紀律的決策部署，充分反映財政改革發展成果，銜接細化預算編制、推進績效管理、加強財務監督、編制政府綜合財務報告、完善國有資產管理等方面的新要求，將對完善行政單位財務制度，提高行政單位財務管理水平，防范行政單位財務風險發揮積極作用。

《行政單位財務規則》（以下簡稱《規則》）在規范行政單位財務行為、加強行政單位財務管理和監督等方面發揮了重要作用。 近年來，隨著我國國家治理體系和治理能力現代化不斷推進，預算管理、國有資產管理、政府綜合財務報告等財政改革持續深化，對行政單位財務管理和監督工作提出了新的更高要求。 為與相關要求銜接、更好滿足實際工作需要，在財政部令第71 號（原《規則》）的基礎上新修訂的《規則》出臺。 新《規則》有哪些亮點？ 如何落實《規則》中對推進績效管理等新要求？ 結合中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》中“加強對財務管理、內部控制的監督”部署，如何準確把握文件精神、更好貫徹落實行政單位財會監督工作？ 本期監督沙龍聚焦新《行政單位財務規則》施行，就相關問題展開探討。

降本增效 強化監督《規則》修訂意義重大

主持人：行政單位財務管理水平關系到國家治理和財政預算管理能力。《行政單位財務規則》作為行政單位財務工作領域的綱領性文件，其修訂意義重大，將助力行政單位財務管理工作再上臺階。 在您看來，此次新修訂的《規則》有哪些亮點、意義何在？

邢星：理解和把握 《行政單位財務規則》的亮點和意義，應當放在國家經濟社會發展進程的大歷史觀下來討論。

《規則》在 1998 年首次制訂，2013 年第一次修訂，本次是第二次修訂，每一次制訂或修訂都是處于我國經濟社會發展的重要時間節點上。 1998 年，我國經濟體制改革基本完成，初步實現政企分開、政事分開，正在為全面融入世界經濟體系做準備，在這樣背景下，必須明確行政、事業、企業財務工作的基本框架， 所以首次制訂財務規則。 2013 年，是進入新時代第一年，黨中央提出全面建設社會主義現代化國家、 全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局， 財務工作如何服務新時代新要求，服務高質量發展，有必要及時修訂財務規則指導新形勢下各項工作。近年來，中美貿易摩擦、世界局勢動蕩、新冠疫情持續，我國經濟由高速發展進入高質量發展階段，財政收入增速逐漸放緩，收支矛盾逐漸加大，面對新發展階段，財務工作應當主動適應經濟社會大局， 工作規則需要進一步的修訂。

充分理解以上的歷史，可以更加完整、全面、準確地認識本次修訂的意義。我總結本次修訂最突出的亮點就在“降本增效”四個字：降本方面，包括“艱苦奮斗，厲行節約；從嚴從簡，勤儉辦一切事業；不得擅自提高開支范圍和標準；嚴控一般性支出”等新提法，都是基于“過緊日子”要求，著力降低行政成本。 增效方面，包括“全面實施績效管理； 根據政府會計實施雙功能、 雙基礎、雙報告核算體系；實施成本核算；加強國有資產管理和共享共用”等新提法，都是致力于提高資金使用的效率和資產的利用效益。

伊安紅：此次新修訂的《規則》意義重大。 我國《預算法》經過 2014 年和 2018 年兩次修正， 在財政預算資金管理理念和管理規范方面取得了一定的創新與突破，與《預算法》的實施相配合，2018 年 9 月《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》出臺，提出全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。 2019 年開始政府會計改革有效推進，構建了“雙功能、雙基礎、雙報告”的政府會計體系。 這一系列改革， 將現行政府財務管理拓展了管理范圍、擴大了管理內容、提高了管理要求，從而建立與之相適應的政府財務管理體系迫在眉睫。

此次修訂亮點紛呈， 筆者認為包括但不限于以下幾個方面： 一是充分適應國家治理現代化的新要求。既與《預算法》《會計法》《政府采購法》等上位法契合，也與政府會計準則制度、 行政事業單位內部控制規范等相互協調。 二是充分考慮財務管理模式的現代化。 隨著信息技術應用的深入及電子政務系統的日益普及， 要求行政單位思索和研修共享模式下的財務管理模式現代化有其必要性和可行性。 三是構建基于政府治理視角的財務分析框架。 行政單位圍繞政府治理能力展開， 從公共受托責任履行情況、資源規模及資源配置效率、資產結構與資產質量、債務規模及債務結構、財政可持續能力、收入結構、支出結構與支出效果、預算執行情況、行政部門運行效率等構建財務分析指標體系。 四是強化了對財會監督的要求。 中辦、國辦印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》 中為財會監督職能賦予了新內涵， 明確了財會監督定位和工作原則等，此次新修訂的《規則》很好地體現了此文件精神實質。

唐大鵬：“十四五”規劃提出要“深化預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導和審查監督。 加強財政資源統籌，推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理”、“完善權責發生制政府綜合財務報告制度”， 這為建立健全行政單位財務管理相關政策法規指明了方向。 新修訂的《規則》將黨中央、國務院決策部署落實到了各行政單位財務管理和監督工作中。 行政單位首先要全面實施預算績效管理，將預算編制與績效管理相結合，加強預算編制流程管控，進一步規范預算管理，提高資金使用效益。 其次，要加強國有資產管理，進一步完善國有資產配置標準，在維護國有資產安全的同時， 優化配置方案，提高使用效率。 再次，要完善雙報告核算體系， 加強與政府會計準則制度銜接，嚴格落實財務報告和決算報告的編制要求，體現雙報告的“雙功能”。 最后，還要健全財務管理內部控制體系，結合內部控制措施將財務管理手段融入預算、收入、支出、資產、負債等業務管理工作中，從事前、事中、事后進行全流程風險管控，確保財務管理工作執行有效。 綜合來看，新修訂的《規則》適應法律法規和制度的變化，對提高行政單位財務管理效率、強化資金資源分配效能、保障國有資產安全、完善內部管理制度、促進單位履職可持續發展有重要意義。

韓曉明：自《行政單位財務規則》（財政部令第71 號）施行以來，已經過去了10 年時間。 10 年間，我國國家治理體系和治理能力現代化不斷推進， 預算管理、 績效管理、國有資產管理、政府綜合財務報告、預算管理一體化等財政改革不斷深化， 各項改革成果和制度建設要求持續規范化、具體化， 對行政單位財務管理和財會監督工作提出了諸多新的要求。同時，隨著積極貫徹落實黨中央、國務院關于加強財會監督、嚴肅財經紀律的決策部署， 如何進一步加強財會監督，完善行政單位財務制度，提高行政單位財務管理水平， 強化財經紀律約束，提升資金使用效果，防范行政單位財務風險，確保財政可持續性，也針對行政單位提出了財務管理的新方向和具體的財經紀律要求。

本次修訂的 《行政單位財務規則》（財政部令第113 號，以下簡稱《規則》）具有明顯的特點：針對性強、綜合性強、可操作性強。在總體框架不變的前提下，《規則》注重與《預算法》及其《實施條例》《行政事業性國有資產管理條例》 及政府財務報告制度等規定相一致，與《事業單位財務規則》等同類制度相協調， 在充分體現當前改革成果的同時， 也為行政單位財務管理的拓展與創新留出了空間。

總體上，本次修訂的《規則》在指導思想、管理要求、信息披露以及具體執行等方面都可圈可點。 從指導思想看， 強調落實“艱苦奮斗，厲行節約”的重要精神。 近些年， 受到外部國際環境惡化和新冠疫情影響， 我國的經濟增長速度和財政收入均出現了明顯下滑， 而財政支出依然保持了剛性特征，同時減稅降費也保持了較大力度，使得“財政緊平衡”成為我國的財政常態。《規則》增加“艱苦奮斗，厲行節約”“從嚴從簡，勤儉辦一切事業”等要求，明確各單位不得擅自擴大開支范圍、提高開支標準，合理安排支出進度，嚴控一般性支出，為在行政單位層面緩解或解決“財政緊平衡”困難提供了基礎性支撐依據。從管理要求看，預算管理、績效管理、會計核算管理以及資產管理等方面的改革和創新全面貫徹了 “艱苦奮斗，厲行節約”的要求。預算管理方面，一體化改革從根本上完善了預算編制和預算執行的業務流程和操作要求， 項目庫管理、項目全生命周期管理、項目績效指標管理等做法從源頭上強調和保證了預算編制的科學性和規范性。績效管理方面，全面實施預算績效管理為財政資金的有效使用及其效果的合理評價搭建了完整的框架，近些年績效管理實務在全方位、全過程、全覆蓋各個層面的逐步推開和不斷細化創新，有效收緊了過去財政資金使用松散的口子。會計核算管理方面，政府會計準則與制度在國家層面統一了行政事業單位會計核算標準，界定了資產、負債等基本概念，為我國政府財務報告的編制夯實了基礎，為合理配置行政單位資源、 推動開展高水平財務管理、 促進政府部門科學決策提供了保障條件。資產管理方面，國有資產管理情況報告制度以及 《行政事業性國有資產管理條例》等制度瞄準“國有資產”這一我國行政事業單位長期存在的管理薄弱環節發力，梳理流程、細化規范、嚴格要求，在“存量”環節加強管理，建立起財政資產“存量”與“流量”并重的管理框架，為長遠解決“財政緊平衡”提供了可行途徑。 從信息披露看，《規則》全面修訂了“財務報告和決算報告”的內容，為財務信息、決算信息的公開披露、使用、分析、決策奠定了基礎，也為全面提升我國行政單位財務管理水平搭建了初步框架。 從具體執行方面看，執行預算管理一體化要求、全面實施績效管理、 加強與政府會計準則制度銜接、與國有資產管理要求相銜接、增加行政單位實行成本核算等方面的規定，既包含了管理的方向性要求，也明確了具體實施做法，同時還為今后的改革創新和內容擴充留下了空間。

況玉書：此次新修訂的《規則》亮點之一在于完善了財會信息系統， 突出了財會監督的功能， 這對于提高行政單位財會信息質量，加強財會監督，防范財務風險有著重要的現實意義。例如，加強與政府會計準則制度銜接，根據政府會計核算要求，在原來財務報告的基礎上，新《規則》還要求行政單位提供決算報告，即遵循“雙報告”制度。 再如，新《規則》強調厲行節約，合理安排支出進度，嚴控一般性支出，明確要求行政單位加強成本核算， 有助于提高財政資金使用效率， 推動行政單位內部控制體系的持續完善。

亮點之二在于將會計核算、 財務管理、內部控制和績效管理統一起來，逐步理順它們之間的關系，各司其職，相輔相成，避免制度的重復建設和交叉重疊，有助于提高行政管理水平， 對于推進國家治理體系和治理能力現代化也具有重要意義。

主持人：行政單位是政府職能履行的基本單位，是財政公共性落實的基點，去年修訂后的《事業單位財務規則》施行，給事業單位財務管理提出新要求。 那么在您看來，與事業單位相比，行政單位的財務管理工作又有哪些特點？

邢星：本次修訂的 《行政單位財務規則》 與去年同期修訂的 《事業單位財務規則》 既有聯系又有區別： 大方向上是相同的， 細節特點上是有區別的， 具體體現為“三同三不同”。“三同”是指：勤儉辦一切事業的原則相同，全面績效管理的手段相同，真實反映預算、 財務和運行狀況的任務相同。 “三不同”是指：原則不同，行政單位聚焦降低運行成本， 而事業單位要統籌發展與資金供給、統籌社會效益與經濟效益、統籌國家、單位、個人利益；內容不同，事業單位財務工作經常涉及對外投資、 經營性收入和專業基金等業務， 而行政單位一般不會涉及；紅線不同，原則上行政單位不得舉債、融資、對外擔保等，但事業單位在履行相關手續后可以開展相關工作。 所以總的來說與事業單位相比， 行政單位財務工作更加嚴、緊、實。

韓曉明：2022 年，我國修訂了《事業單位財務規則》，本次《規則》全面修訂，進一步統一了行政事業單位財務管理的基本框架， 使得二者在政府會計改革的統一框架下相互印證，相互協調。 但行政、事業單位在資金性質、業務范圍、業務要求等方面存在差異， 使得二者在財務管理的部分內容方面還是有著明顯的不同。例如，事業單位資金性質多元化，開展事業性業務，收入類型較多， 相應的財務管理就會具有市場化特色， 這與行政單位收入單一化的管理很不相同；事業單位可以進行對外投資，就相應需要規范投資性資產管理等。

唐大鵬：相比于事業單位，行政單位是站在更為宏觀的社會效益和公共利益角度進行財務管理工作， 其預算管理和資金使用更加嚴格、績效評估更為全面、財務信息更加透明， 以保障所提供的公共服務質量和效率達到要求。

況玉書：財務管理具有一定的技術性，從這個角度講， 行政單位和事業單位的財務管理在技術方面具有很多相同的地方，而兩類單位的性質不同， 它們財務管理的依據、內容和目的也是不同的。 例如，在我國，事業單位是分而治之的，按照財政資金供給的方式及管理辦法分成三類， 分別是全額撥款、差額撥款和自收自支，其財務管理遵循的依據視具體情況而有所不同，可能是《事業單位財務規則》（財政部令第108號），或者是執行企業財務制度。 而行政單位在財務上一般是全額財政撥款， 其財務管理遵循的依據是 《行政單位財務規則》（財政部令第 113 號）。

與事業單位相比， 行政單位的財務管理工作呈現出如下特點：一是政策性更強。行政單位的性質決定其財務管理的各個環節和程序都必須嚴格按照國家方針、 政策和法律法規辦事。二是更為復雜。我國行政單位級別和類型的復雜性和多樣性決定了其財務管理具體形式更為復雜， 并且差異性比較大。 三是更為廣泛。 相比事業單位，行政單位涉及國家政治、經濟、文化、外交等各個方面，都存在財務管理的需要，因此行政單位財務管理更具有廣泛性。

找準抓手 持續推動績效管理在行政單位落地見效

主持人：修訂后的《規則》一大重點是將全面實施績效管理作為行政單位財務管理的主要任務，將績效結果作為預算編制的重要考慮因素，強調績效結果應用，強化項目全生命周期管理。 在您看來，行政單位全面實施績效管理具體應從哪些層面著力？ 把握哪些關鍵點？ 簡要談談您的想法。

邢星：行政單位全面實施績效管理是落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的重要措施，將財政資金花出效率、花出效益、花出效果，是各級預算單位財務工作最重要的職責使命所在。近年來，從項目經費績效評價，逐步發展到單位整體績效，各單位取得較好成效，積累了一些經驗，但是距離“全面”兩個字還有差距，我認為做好下一步工作，應當重點圍繞績效管理的“魂、根、基”三個字發力。

第一， 在績效管理過程中充分發揮黨建引領作用，筑牢績效管理之“魂”。行政單位落實好全面績效管理的要求， 最終目標是通過提升公共管理的效率， 更好服務人民群眾。 這與我們黨為人民服務的宗旨和先鋒隊性質是完全一致的。需要各級單位、全體干部牢固樹立節約意識、公仆意識，提高黨性修養、加強思想教育，真正把黨群眾路線政策、 把習近平新時代中國特色社會主義思想貫徹落實到預算績效管理的具體實踐當中，凝心鑄魂做好各項工作。

第二，切實加強績效評價結果的應用，扎準績效管理之“根”。前一階段，在財政部組織下已經普遍建立起預算績效評價工作機制，基本實現花錢必問效的要求。但評價結果應用還不充分， 以績效定預算的機制不完善。 一些高效的支出沒有得到支持和獎勵， 個別低效無效的支出依然給予預算支持，一定程度上讓績效評價流于形式。下一階段， 做好預算績效管理必須要讓績效評價硬起來，評價結果用起來。健全評價結果反饋、公開、整改的閉環工作機制，進一步推進評價結果與預算安排相結合、 與干部考核任用相結合、 與監督執紀問責相結合，從根本上把準績效管理的方向。

第三，以更加科學高效、公允的管理手段，夯實績效管理之“基”。做深做實預算績效管理，需要在提高管理手段上下功夫。推動績效管理標準科學、 程序規范、 方法合理、結果可信。 構建分行業、分領域、分層次、分地域的核心績效指標和標準體系，健全定量和定性相結合的績效指標框架，實現公允客觀、細化量化、可比可測、共建共享、動態調整。 充分運用信息化手段，提升績效管理的方法和效能， 依托預算管理一體化平臺， 強化績效動態監測和實時調整機制，突出結果導向，重點考核實績，夯實績效管理基礎能力。

伊安紅：首先要提高站位。要更好地引導部門單位提高績效意識， 全面推動行政單位政策升級完善和加強改進管理。 全面績效管理不僅能夠幫助行政單位自身在政策制定實施、項目管理、預算執行等方面提升質量， 而且行政單位往往對下屬企事業單位、 業務監管單位具有一定的指導督導職能， 行政單位的績效管理情況就會自帶標桿和引領作用， 能輻射帶動一個行業一個部門提升績效管理品質。因此，我們要高度注重行政單位全面績效管理。

其次要吃透政策。 充分關注行政單位涉及領域改革發展重點任務和新要求，真正弄懂弄透行業政策和發展要求， 堅持問題導向和結果導向，總結項目成效、分析制約成效原因， 面向新發展階段提出績效管理目標，同時也是對單位資金分配、體制機制和政策優化方面提出具體要求。

再次要查找不足。要善于系統把脈，重視績效評價， 包括自評和財政績效評價工作， 查找全面預算績效管理存在差距和不足，善于從小見大，從一個項目、一個環節等層面出發， 為部門系統加強預算績效管理、 完善績效管理制度、 健全內部工作機制、 加強和改進指標標準體系建設等提出科學合理的意見建議。

唐大鵬：行政單位全面實施績效管理具體應從內部規章制度、崗位職責權限、業務流程表單等層面著力， 將上位法規政策中的績效管理要求轉化為內部規章制度，并通過崗位職責權限和業務流程表單確保制度落地。

第一，完善內部規章制度。 首先，行政單位要全面收集全面績效管理相關上位法規政策，根據其內容，從目標、原則、崗位、流程、標準、表單、信息化、監督等層面，逐條解構為各業務預算編制、 執行與決算管理等具體環節或關鍵控制點， 形成單位全面績效管理的“基礎”。其次，行政單位要按照相同方法解構內部已有規章制度， 同上位法律法規及主管部門制度進行對標對表，查缺補漏。 最后，還要對績效管理制度條款存在的內容缺失、 沖突等不合理的設計缺陷作出警示， 并結合績效考核具體情況，完善相關制度內容。

第二，明確崗位職責權限。在崗位職責方面， 行政單位應當明確全面績效管理崗位職責， 將績效管理工作分配到各個業務崗位的職責說明書中， 將績效考核職責細化落實到業務申請、審核、審批等環節中。同時，單位要加強績效管理的工作培訓，強化單位領導班子、 中層干部及全體職工對績效管理的認識與了解程度， 確保關鍵業務管理人員具備足夠的績效管理專業技能。在崗位權限方面，單位應梳理和規范績效管理人員權限范圍， 實現科學合理的分級授權，防止績效考核出現徇私舞弊、逾越程序等違規行為， 避免造成績效考核過程不可追溯、考核結果不夠客觀、考核結果應用不夠有效等嚴肅問題。

第三，優化業務流程表單。在業務流程方面， 行政單位應根據上位政策法規中對績效管理工作的各項要求， 結合單位組織架構、部門職責范圍等實際情況，進行分事行權、分崗設權、分級授權，將績效管理要求作為關鍵控制點融入單位基本經濟業務流程， 建立標準化的工作流程圖和操作規范。 在業務表單方面，首先，單位應當將各項業務所依據的上位政策法規和內部規章制度中所提事項標準全面體現在審批表單中，并結合績效管理相關規定，增加對應的績效考核目標及考核標準，并根據內部控制制度和申請審批流程，設列審批意見欄。 以此表作為業務流轉審批的信息載體，并將項目清單、市場調研報告、可行性分析報告、績效分析說明等作為附件，能夠將績效管理工作通過各級審批環節進行有效落實。

韓曉明：全面實施績效管理是我國近年來預算管理改革的一項重要內容。“全方位、全過程、全覆蓋”績效管理框架的搭建，有助于我國政府預算管理的規范化和有效性的提升。《規則》明確了績效管理要求，將全面實施績效管理作為行政單位財務管理的主要任務， 將績效結果作為預算編制的重要考慮因素，強調績效結果應用，強化項目全生命周期管理，這與《預算法》及其《實施條例》的規定是一脈相承的，也與預算管理一體化的實施要求相一致， 體現了我國預算資金提質增效的政策思路， 同時也在單位層面提出了具體操作要求。 全面實施績效管理的核心是對財政資金使用效率和效果的管理，理論上，它貫穿預算管理的全過程，績效管理與預算管理的融合（合二為一，不再“兩張皮”）能夠有效規劃預算資金的安排與使用， 并合理評價資金使用后的產出與效果：在預算編制階段，通過合理設定績效目標實現預算資金的科學安排；在預算執行階段， 通過實時跟進預算支出及其產出效果進行過程控制（雙監控），確定績效目標實現情況并在必要時進行偏差調整；在預算執行完成的績效評價階段，全面評價財政資金使用效果效率。

但是，在實務中，全面實施績效管理還面臨較大的挑戰，需要下大力氣加以改善：一是績效目標的確定難， 特別是通過分析具體業務提出具有針對性的、 可操作的績效指標并合理確定績效指標取值是一項需要積累大量經驗的工作， 財務人員與業務人員之間的配合機制需要進一步完善，使績效指標能夠真正體現業務方面資金的產出與效果，避免績效目標流于形式；二是績效過程管理的信息基礎較為薄弱， 資金支出與績效目標達成之間的信息需要在質和量方面加以提升，且應當進一步實現融合。具體地，可以通過業財融合、信息交互平臺等方式建立起穩定的信息更新與交流機制， 使各方均建立起穩定預期， 避免一次性、突擊性的低效過程管理；三是績效評價過程的客觀性、公允性、規范性尚待進一步增強，評價結果的客觀與否是被評價方、管理部門接受與否的主要質量標準， 也是績效結果后續能否用于預算編制的重要依據。 因此，建立起由單位、部門普遍認可的績效評價指標體系、 不斷完善評價工作流程，實事求是進行績效評價是重中之重。

況玉書：行政單位全面實施績效管理要解決好以下三個關鍵問題。

一是績效評價信息供給問題。 公共領域績效信息（無論是定性的，還是定量的）的缺乏制約了政府績效評價理論與實務的發展。 Da Cruz（2014）認為有效管理財政資源是各級政府的要求。然而，衡量政府或其他公共當局的績效往往是非常復雜的，缺乏足夠的信息會導致這類評估的結果可能有偏差或不合理。 施青軍等（2018）認為科學性和客觀性是績效評價的基本要求,沒有足夠的數據作為基礎，簡單打分式的評價顯然達不到這一要求。 可以看出，對行政單位進行績效評價和績效管理，是體現公共受托責任的基本要素。有效的行政單位績效評價是建立在充分適當的數據基礎上的。

二是績效評價指標體系構建問題。 指標體系是行政單位績效評價技術體系的核心內容，包括指標、權重及評分標準等。 從狹義上理解，“指標是一種量的數據， 它是一套統計數據系統、 用來描述社會狀況的指數”。 作為技術工具，指標體系服務于評價目的、 遵循評價理念并成為量化評價的基礎， 指標體系的結構化與科學性是績效評價區別于其他政府監管手段的標志。 目前， 世界各國政府績效評價主要遵循“5E”理念，即針對政府績效從經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性等方面綜合評價。行政單位績效評價通常采用主觀評價和客觀評價相結合的方法。其中，主觀評價是通過社會各階層的主觀價值判斷進行的評價， 而客觀評價是通過客觀數據的統計進行的評價。無論是主觀評價指標，還是客觀評價指標， 都與數據的可獲得性、 數量多少、質量高低有關。

三是持續完善行政單位會計信息系統。 行政單位績效評價常常向會計系統尋求數據支持。 這是因為會計信息系統作為一種特殊的貨幣量化的經濟信息系統，具有提供貨幣定量信息的固有優勢。 正如國際會計師聯合會(IFAC)認為的那樣，權責發生制基礎會計信息使政府管理部門能夠準確評價政府及其機構的績效、 財務狀況及現金流量情況；評價其遵循預算的情況：正確做出財政資源配置的決策； 證明其利用財政資源的受托責任； 準確反映政府為其政務活動提供資金的情況， 并評價其融資及償債能力； 評價政府部門提供產品和服務的成本、效率。 從該角度看，我國政府會計改革還在持續推進完善中，任重道遠。