人才專項資金績效評價實踐探索
——以山東省濰坊市市級人才專項資金績效評價為例

●任國光 初寧春 韓 陽

新故相推，日升不滯。 時代不斷發(fā)展，人才是第一資源的道理卻從未改變。 黨的二十大報告中提到要“深入實施人才強國戰(zhàn)略……加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地”。 人才隊伍建設(shè)對各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、科技進步的作用也不斷凸顯， 日益成為支持地方改革創(chuàng)新、 推動高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。近年來，各地大力實施人才新政，不斷拓寬人才政策扶持范圍、加大人才政策支持力度、 優(yōu)化人才政策支持方式，一場“人才爭奪戰(zhàn)”已悄然打響。 但同時也應(yīng)該注意到，許多地區(qū)人才政策存在著政策較為分散、扶持方式不夠合理、人才評價標(biāo)準(zhǔn)不夠完善、資金管理使用效率不高、重投入輕績效等一系列問題。 因此，進一步提高人才專項資金的配置效率，避免盲目投入， 優(yōu)化人才政策體系，加強人才專項資金績效管理已是箭在弦上。

一、評價思路構(gòu)建

為保障本次績效評價工作的順利開展， 山東省濰坊市財政局成立評價小組，通過政策梳理、文獻研讀、前期預(yù)調(diào)研等方式， 了解市人才政策體系和專項資金基本情況，以財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10 號） 中的項目支出績效評價共性指標(biāo)體系為基礎(chǔ)， 結(jié)合人才專項資金管理和使用特點， 構(gòu)建了績效評價指標(biāo)體系。

（一）合理搭建評價框架

在確定指標(biāo)體系框架和評價方向時， 考慮到人才專項資金所涉及的子項目眾多， 各子項目定位方向各有不同， 評價組以項目支出績效評價指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，結(jié)合項目特點進行調(diào)整，力求點面俱到、重點突出。 通過對各子項目的梳理， 將其劃分為普惠性項目和重點項目， 明確不同項目的評價重點。 普惠性項目重點考察補貼發(fā)放規(guī)范性和準(zhǔn)確率； 重點項目按照子項目支持方向和定位不同， 梳理其個性化指標(biāo)，如市級重點人才資助經(jīng)費，既要重點考察補貼發(fā)放的完成率、準(zhǔn)確率、及時率， 還需要關(guān)注市級人才培育資助對人才團隊建設(shè)、科研能力提高、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面帶來的貢獻，具體如表1 所示。

表1 濰坊市人才專項資金子項目核心績效指標(biāo)梳理：以市級重點人才資助經(jīng)費為例

在最終指標(biāo)呈現(xiàn)上， 以梳理成果為基礎(chǔ)，指標(biāo)體系下設(shè)置四級指標(biāo)，三級指標(biāo)反映考察方向、內(nèi)容，四級指標(biāo)再結(jié)合子項目特點設(shè)置。 在指標(biāo)權(quán)重分配上， 一是按照指標(biāo)重要性原則進行排序， 指標(biāo)重要性程度較高則賦予較高的權(quán)重； 二是指標(biāo)權(quán)重分配與子項目投入資金占比整體保持一致。 體系框架如表2 所示。

表2 濰坊市人才專項資金績效評價指標(biāo)框架（截取部分指標(biāo)）

（二）分析人才政策必要性、合理性

人才專項資金與人才政策密切相關(guān)，人才政策定位是否精準(zhǔn)、政策體系是否完善、內(nèi)容是否合理等決定了人才專項資金在落實后是否能達到預(yù)期目的。 為此，除了項目支出績效評價常規(guī)所關(guān)注到的立項必要性、立項程序規(guī)范性、績效目標(biāo)合理性、預(yù)算編制科學(xué)性等評價要點，本次評價還對相關(guān)人才政策本身是否完善、合理進行了重點分析，包括：

第一，政策預(yù)期目標(biāo)是否明確、是否可實現(xiàn)，政策的總體目標(biāo)、各分項政策目標(biāo)以及具體的項目目標(biāo)銜接是否到位。

第二，政策體系是否完善，政策體系包括實施意見、實施細則、配套支持辦法等。

第三，政策內(nèi)容是否合理，一是扶持方向、門檻、標(biāo)準(zhǔn)等是否清晰明確；二是結(jié)合政策績效、受益對象實際需求等，分析政策扶持方向、門檻、標(biāo)準(zhǔn)等是否能充分發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用、實現(xiàn)政策預(yù)期目的；三是橫向比較，通過將濰坊市人才引進專項資金政策與定位相仿的同類型城市人才引進政策進行比較，查找政策內(nèi)容的異同點，并將人才引進結(jié)果、效果數(shù)據(jù)進行比較分析，二者綜合，探究濰坊市人才引進專項資金政策的不足之處和改進方向。

第四，政策有無重復(fù)，定位和方向是否重復(fù)，是否需要做進一步整合。

第五，政策動態(tài)調(diào)整機制是否合理，政策的調(diào)整是否能適應(yīng)現(xiàn)實需求的變化。

（三）運用行為錨定法，考察人才專項資金關(guān)鍵環(huán)節(jié)、要素

將行為錨定法①的思路運用到本次績效評價中，明確項目在實施過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵要素，據(jù)此設(shè)置個性化的過程類管理指標(biāo)。 為此，本次評價團隊對項目資金流程和業(yè)務(wù)實施流程進行系統(tǒng)性梳理。 資金方面，梳理明確人才引進專項資金預(yù)算編制、審核、批復(fù)、資金撥付以及資金支出情況；業(yè)務(wù)方面，梳理明確人才引進專項資金的組織實施情況（包括組織構(gòu)架、實施流程、各子項目管理的關(guān)鍵點和各環(huán)節(jié)實施的風(fēng)險點等）、 配套業(yè)務(wù)管理制度以及過程管理情況（包括申報審核情況、公示情況、跟蹤服務(wù)情況等）。 在此基礎(chǔ)上，重點圍繞以下幾個方面展開評價：

一是預(yù)算編制是否合理，資金測算依據(jù)和過程是否明確，是否與實際需求相適應(yīng)。 涉及市區(qū)兩級分擔(dān)的相關(guān)資金預(yù)算測算，是否充分考慮各級財力承受能力。

二是資金到位是否及時，對各類人才的補助是否按照計劃時間發(fā)放，資金使用是否規(guī)范等。

三是保障政策落實的組織構(gòu)架和人員是否配備到位，跨部門間溝通協(xié)調(diào)是否順暢。

四是項目管理制度是否健全、 項目管理是否有效。 人才引進專項資金通常包括申報、評審、公示、中期檢查、后續(xù)跟蹤驗收、滾動支持、退出等一系列環(huán)節(jié)，重點考察各環(huán)節(jié)項目管理制度是否健全，是否按計劃落實到位。

五是政策的宣傳是否有效， 尤其是津補貼類，如租房補貼政策，是否通過多種途徑提高政策知曉率。

以濰坊市人才專項資金業(yè)務(wù)實施流程為例的行為錨定法分析思路如圖1 所示。

圖1 業(yè)務(wù)實施流程行為錨定評價指標(biāo)分析圖

（四）關(guān)注項目完成情況和補貼發(fā)放情況

人才專項資金的使用方式主要是政府補助、獎勵等，其中部分為純補助、獎勵類項目，即符合補助條件、通過審核即可獲得政府補貼或者獎勵；而部分補助、獎勵資金則與項目目標(biāo)掛鉤，資助對象與地方簽訂合同、協(xié)議，具有考核指標(biāo)約束。 因此，人才專項資金產(chǎn)出層面主要從兩個角度設(shè)計：面向純補助、獎勵部分， 重點考察是否完成應(yīng)該發(fā)放的補助和獎勵、發(fā)放是否準(zhǔn)確和及時；面向具有考核約束的部分，在考察上述指標(biāo)的基礎(chǔ)上， 對資助項目的實際完成情況、人才（項目）考核指標(biāo)完成率等進行進一步考察。

（五）緊扣“引、育、留、用”，客觀反映人才效益

效益指標(biāo)的構(gòu)建既是專項資金績效評價的核心、重點，也是難點。 人才專項資金效益層面的評價重點確定和指標(biāo)構(gòu)建有以下兩個關(guān)鍵點：

一是遵循從微觀到中觀再到宏觀的原則， 即首先考察專項資金的直接效益，如引進對象直接解決的技術(shù)難題數(shù)量、引進人才形成的直接科研成果數(shù)量、合作項目產(chǎn)值等；再考察人才引進專項資金給資助對象所在企業(yè)帶來的影響，如帶動企業(yè)研發(fā)團隊建設(shè)情況、帶動企業(yè)納稅增長情況、帶動企業(yè)研發(fā)投入增長情況、帶動企業(yè)科技成果數(shù)量增長情況等；最后考察人才引進專項資金對濰坊市的整體人才隊伍建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等所產(chǎn)生的貢獻，如人口結(jié)構(gòu)層次變化情況、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)人才資源數(shù)量變化情況、資助項目產(chǎn)值在行業(yè)產(chǎn)值中的占比、地區(qū)創(chuàng)新能力等。 二是緊扣人才“引、育、留、用”四字，對引才、育才、留才、用才績效進行全面考察。 效益指標(biāo)構(gòu)建思路如圖2 所示。

圖2 效益指標(biāo)構(gòu)建思路

經(jīng)梳理， 本次評價效益層面的關(guān)注和考察重點具體包括：

一是重點人才的技術(shù)水平情況，包括解決技術(shù)難題數(shù)量、專利申請和授權(quán)數(shù)量、論文發(fā)表數(shù)、獲獎情況等。

二是企業(yè)經(jīng)營情況，考察重點引進的創(chuàng)業(yè)類人才所創(chuàng)辦的相關(guān)企業(yè)發(fā)展情況， 包括企業(yè)營收能力、歷年投入情況、固定資產(chǎn)占總投資比例、固定資產(chǎn)年平均復(fù)合增長率、納稅額、新產(chǎn)品銷售收入等。

三是企業(yè)科技研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化情況，包括科技成果轉(zhuǎn)化率、科技成果轉(zhuǎn)化形成產(chǎn)值額等。

四是人才穩(wěn)定性，基于人才流失率、留存率、持續(xù)在濰坊繳納社保的人才數(shù)等相關(guān)數(shù)據(jù)，考察引進的人才穩(wěn)定性是否充分。

五是人才就業(yè)情況，結(jié)合各行業(yè)崗位需求、就業(yè)率等數(shù)據(jù)，分析人才政策對于改善就業(yè)是否起到了促進作用。

六是人才整體結(jié)構(gòu)變化情況，包括社會面的人才學(xué)歷結(jié)構(gòu)變化情況、 引進的高層次人才數(shù)量和占比、引進人才的產(chǎn)業(yè)集聚度、人才的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

七是地區(qū)創(chuàng)新能力變化情況，考察近年來人才引進對濰坊市全市科技創(chuàng)新能力發(fā)展的影響，例如萬人發(fā)明專利擁有量、全社會研發(fā)投入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重等。

八是滿意度，既要關(guān)注受益人才對于人才引進政策滿意度，如補貼申領(lǐng)便捷度、發(fā)放時效等，還應(yīng)該重點調(diào)研了解各類人才的需求。

二、評價實施

本次評價以現(xiàn)場評價、選點抽查的方式開展。 評價團隊首先前往濰坊市人才部門了解了濰坊市2021年人才引進專項資金相關(guān)政策的制定、 預(yù)算管理、項目實施等方面的工作情況。 評價團隊對市人才部門提供的相關(guān)材料進行核查后，抽選了部分區(qū)縣進行實地調(diào)研。 評價團隊實地調(diào)研工作重點主要包括三個方面：一是通過座談、訪談等方式，與各級人才部門負(fù)責(zé)人、資助人才溝通了解政策實施情況；二是實施數(shù)據(jù)采集和分析工作，評價團隊面向各級人才部門采集人才引進專項資金財務(wù)數(shù)據(jù)以及業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，梳理人才引進專項資金完成情況、取得效益等，通過縱向比較、橫向比較等方式對相關(guān)數(shù)據(jù)進行全面分析；三是點面結(jié)合開展?jié)M意度調(diào)查，本次評價滿意度調(diào)查采用線上與線下結(jié)合的方式進行，評價團隊設(shè)計好滿意度問卷二維碼后，在各級人才部門協(xié)調(diào)下，面向資助對象和申請但未受到資助的對象分別發(fā)放了滿意度問卷，了解人才對于人才專項資金的知曉情況、滿意度等。 同時，在人才部門的協(xié)調(diào)配合下，評價團隊還抽取部分人才所在企業(yè)進行了一對一電話回訪，了解當(dāng)前企業(yè)對于用人方面的需求。

三、評價成效和經(jīng)驗

經(jīng)評價， 濰坊市人才引進專項資金總體成效較好，人才政策不斷升級，引才育才成效顯著；人才留存率總體較高，人才穩(wěn)定性有所提高；人才隊伍規(guī)模不斷擴大，人才隊伍結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化；科技創(chuàng)新成果顯著，產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢良好。 同時，本次評價也對濰坊市人才引進專項資金存在的問題進行了總結(jié)，主要包括以下幾個方面：一是人才評價機制不夠完善，政策主動性略有不足； 二是部分項目激勵帶動作用不夠顯著，醫(yī)養(yǎng)健康等產(chǎn)業(yè)人才供給仍然存在缺口；三是政策宣傳方式、宣傳內(nèi)容有待優(yōu)化。 為更好地提高財政資金使用效率，濰坊市財政局通過組織報告論證會、專家評審等方式，充分征求被評單位意見，提出以下改進建議（選取部分）。

（一）健全完善人才評價機制，借用信息化手段提高政策主動性

人才部門積極探索推進人才多層次多領(lǐng)域的分類評價，建立以質(zhì)量、績效、貢獻為導(dǎo)向的人才評價體系。 建議在濰坊市企事業(yè)單位用人需求調(diào)研的基礎(chǔ)上，對不同行業(yè)、不同層次人才的特點進行梳理和概括，按照分類、分層原則進行差異化評價，進一步健全評估維度。

同時，人才部門還應(yīng)當(dāng)進一步加強人才信息化建設(shè)工作，充分利用學(xué)信網(wǎng)、社保系統(tǒng)等相關(guān)數(shù)據(jù)資源，加快繪制“人才地圖”，為人才部門制定人才政策、優(yōu)化人才環(huán)境奠定基礎(chǔ)，從而切實提高政策主動性。

（二）完善招引、培育機制，強化人才政策產(chǎn)業(yè)支撐

一是進一步完善招引、培育機制。 對外宣傳注重頂層設(shè)計，提升人才品牌標(biāo)識度；完善舉才薦才機制，發(fā)揮在魯院士、國家海外高層次人才引進計劃人選等高層次人才的人脈資源優(yōu)勢，以才引才；積極探索依托社會化、專業(yè)化力量，完善市場化招才引智機制，形成各類人才互推互薦的“滾雪球”效應(yīng)；充分利用柔性引才機制和相關(guān)政策，深化區(qū)域協(xié)作，增強柔性引才靈活性，以重點產(chǎn)業(yè)、重點項目、重點企業(yè)發(fā)展過程中對各類人才的需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新柔性引才方式，如采用顧問指導(dǎo)、兼職服務(wù)、聘任、項目招標(biāo)等方法，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)人才資源共享，推動研發(fā)和技術(shù)成果共享、合作，使智慧流入濰坊。

二是圍繞重點產(chǎn)業(yè)急需緊缺人才開展人才引進和培育工作。 建議結(jié)合濰坊市各區(qū)縣產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展情況，以人才需求調(diào)研結(jié)果為基礎(chǔ)，將各重點產(chǎn)業(yè)急需緊缺人才引進、培育任務(wù)分解落實。

三是持續(xù)加強軟環(huán)境建設(shè)和打造工作，立足齊魯傳統(tǒng)文化優(yōu)勢， 充分挖掘濰坊特色傳統(tǒng)文化內(nèi)涵，通過大力加強文化宣傳、開展群眾性文化活動等，不斷提升濰坊市城市文明水平、科學(xué)素養(yǎng)、人文精神、藝術(shù)氛圍等，為引進和培養(yǎng)的人才創(chuàng)造良好的文化軟環(huán)境，提高城市活力。

（三）創(chuàng)新人才宣傳方式，挖掘宣傳內(nèi)容

建議濰坊市人才部門持續(xù)創(chuàng)新人才宣傳方式。 一是充分發(fā)揮新媒體、自媒體宣傳作用，加大線上宣傳力度，打造一批具有一定影響力的宣傳平臺；二是進一步挖掘宣傳內(nèi)容，在現(xiàn)有主流的政策原文宣傳基礎(chǔ)上，增加政策解讀、申請流程、注意事項等方面的相關(guān)宣傳內(nèi)容，同時對政策受益的正面示例進行積極宣傳，提高政策知曉率以及政策對人才的吸引力。

四、評價存在的困難和建議

（一）區(qū)域效益與人才專項資金投入關(guān)聯(lián)度難以衡量，建議采用比較法、回歸分析法等方法從多角度對關(guān)聯(lián)度進行分析評價

人才專項資金微觀效益通常與專項資金投入關(guān)聯(lián)度較高， 但區(qū)域效益與專項資金投入關(guān)聯(lián)度如何更加科學(xué)、合理地衡量則是長久以來一直存在的問題。人才專項資金區(qū)域效益指標(biāo)包括人才數(shù)量、學(xué)歷水平、區(qū)域創(chuàng)新能力等方面的絕對值以及增長率， 而區(qū)域效益指標(biāo)受影響因素通常較多，如地區(qū)人才數(shù)量，除受人才政策的影響外，還受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、科研水平及環(huán)境等因素影響。為了更加精準(zhǔn)、合理地對區(qū)域效益指標(biāo)與投入關(guān)聯(lián)度進行分析，結(jié)合本次評價經(jīng)驗，建議：一是對于同一指標(biāo)， 考察人才政策在出臺后或者進行重大調(diào)整后不同年度的表現(xiàn)情況， 從而判斷人才政策的影響力變化情況；二是采集橫向可比數(shù)據(jù)，從不同視角入手，探究不同因素對于區(qū)域效益指標(biāo)的影響程度，如為了分析人才政策投入力度對于區(qū)域創(chuàng)新的作用程度，可以將不同城市人才政策投入力度按照平均投入水平劃分成強、中、弱三個檔次，采用回歸分析法判斷人才政策投入力度對于區(qū)域整體專利數(shù)量、 專利價值增長等方面所產(chǎn)生的作用。

（二）數(shù)據(jù)采集難度較大，建議借助線上、線下多種方式確保數(shù)據(jù)完整性和準(zhǔn)確性

人才專項資金績效評價涉及的子項目和扶持對象數(shù)量較多，數(shù)據(jù)采集的種類繁雜、采集量大，數(shù)據(jù)采集面需要覆蓋許多區(qū)縣，數(shù)據(jù)采集難度較大。為保障數(shù)據(jù)采集的效率和質(zhì)量，基于本次評價經(jīng)驗，建議評價組首先根據(jù)評價指標(biāo)和思路，制定出基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集樣表，和主管部門進行溝通，完善和優(yōu)化數(shù)據(jù)采集樣表；制定完基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集樣表后， 選取部分扶持單位和個人對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集表進行試填， 根據(jù)數(shù)據(jù)填報情況對采集樣表進行進一步完善，并編制填表說明，將數(shù)據(jù)采集樣表和填表說明錄入數(shù)據(jù)采集平臺；此后，評價組與主管部門進行溝通協(xié)調(diào)，由主管部門協(xié)助下發(fā)數(shù)據(jù)填報通知，組織相關(guān)單位和個人在數(shù)據(jù)采集平臺中完成數(shù)據(jù)的填報；最后，評價組一方面可以借助數(shù)據(jù)采集平臺對采集數(shù)據(jù)的完整性、數(shù)據(jù)鉤稽關(guān)系等進行核驗，另一方面可以通過佐證材料核查、 現(xiàn)場查看等方式對采集的數(shù)據(jù)進行復(fù)核，確保本次評價數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。 此外，評價過程中還發(fā)現(xiàn)對于離開濰坊的部分人才數(shù)據(jù)采集存在困難，結(jié)合本次評價經(jīng)驗，建議通過電話回訪、郵件、短信等方式與該人才取得聯(lián)系，表明數(shù)據(jù)采集需求，盡可能地采集相關(guān)數(shù)據(jù)。

注釋：

①行為錨定法： 是根據(jù)關(guān)鍵事件法中記錄的關(guān)鍵行為設(shè)計考核的量表。 行為錨定法實際上是量表法與關(guān)鍵事件法的結(jié)合，它將行為描述等級性量化，每一水平的行為均用某一標(biāo)準(zhǔn)行為加以界定， 從而將定性的描述性關(guān)鍵事件法和量化的等級評價法的優(yōu)點結(jié)合起來。