財務審查在績效評價中的作用與應用

●徐穎嵐

一、財務審查與績效評價概述

（一）財務審查與績效評價的概念

績效評價是全面實施預算績效管理的重要內容，是指財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。 是對績效目標的實現程度、預算的執行結果開展的綜合性評價， 目的在于推動財政資金的合理配置， 提高財政資金的使用效益。 在明確財政資金使用合法合規性、 真實準確性的基礎上，重點考慮財政資金的“績效性”，因此， 需要對財政資金使用的規范性進行審查和監督，基于此回答“是不是”“對不對”“好不好”的問題。

財務審查是通過對被評價單位財務資料的翻閱和查看， 收集整理第一手財務數據， 在掌握基本財務數據的基礎上， 對項目的財務報賬流程和單位的財務管理制度等進行周密細致的了解， 核查是否存在違反單位財務管理制度等現象。 簡言之，財務審查是對財政資金運行的合規性、真實性、安全性、有效性進行監控、調查和分析的一種經濟活動， 重點在于保障財政資金的安全。

（二）財務審查在績效評價中的作用

財務審查是績效評價獲取數據的重要途徑， 既可以核實財政資金支出的合法合規性，又從財政資金支出“績效性”的角度分析績效評價結果，貫穿成本和效益的全過程， 為績效評價結論提供有力支撐。 一方面，財務審查為開展績效分析提供翔實的資金基礎數據和原始財務資料， 通過對資金數據的核對和單位賬務賬簿的查看等方式， 發現當前財政支出中存在的風險點，確保財政資金安全；另一方面，通過財務審查可以厘清當前財政資金的投入與產出量， 與最優的資金投入產出量進行對比， 挖掘和發揮財政資金支出的潛在效應， 促進被評價單位提高財政資金使用效率和效益。 然而，在績效評價實施的不同階段， 財務審查承擔的角色有所不同， 發揮的作用也有細微的差別。

1.事前績效評估階段。 財務審查的作用在于輔助考察項目實施可能性與項目準備充足性，并給出相應的建議。事前績效評估階段是指項目計劃實施、尚未實施的階段，這一階段，財務審查關注的重點在于財政資金的計劃安排以及財務管理制度的制定情況等， 了解項目單位是否為項目開展作充足準備， 特別是項目資金計劃的制定與否、財務管理制度的擬定與否、綜合研判項目能否按計劃順利實施。

2.事中績效監控階段。 財務審查的作用在于了解項目資金支出及業務開展的進度，研判項目按時完成的可能性，并給出相應的建議。 事中績效監控階段是指項目已經開始、正在進行、尚未結束的階段，這一階段，財務審查關注的重點在于財政資金到位、 支出的數據和相關憑證，了解資金支出方式等，核實項目資金臺賬與批復的項目實施方案的一致性， 考察資金支出是否符合財務管理制度的規定，分析資金支出進度，綜合判斷項目是否能按時完成，以便及時糾偏。

3.事后績效評價階段。財務審查的作用在于了解項目實施效益情況， 通過分析整合項目財政資金的投入和產出， 將成本和效益統籌分析，研判項目的“績效性”并給出相應的建議。 事后績效評價階段是指項目實施完成的階段，這一階段，財務審查關注的重點在于了解財政資金在各個方面的總支出以及項目效益情況，搭建“花錢”和“問效”的橋梁。

綜合以上分析， 財務審查在不同階段關注的重點有所不同，但無論哪種情況，績效評價實施都需要財務審查獲取的信息作為支撐。

二、 財務審查在績效評價中的實施要點

（一）財務審查方法

在實施績效評價時， 財務審查通常以兩種方式開展，一是獲取資金數據和財務資料；二是與財務科室相關人員進行訪談。 獲取資金數據和財務資料是開展指標評分、 得出評價結論的基礎， 原始財務資料可以為調查者核實資金支出過程中的不合規之處提供堅實佐證，與財務科室相關人員的訪談，可以使調查人員更為迅速地了解項目的背景、進展、項目資金到位與支出情況， 從財政資金支出的角度了解項目現行存在的問題并提出下一步改進的方向。

（二）財務審查要點

在開展財務審查前，要明確目標，這是開展財務審查的首要前提；其次，明確財務審查對象和時間范圍， 要與項目所匹配的財政資金相吻合，調查人員要做好責任分工，明確財務審查方案，在項目實地調研前期匯總疑問，以問題為導向， 切實提高審查過程的質量和效率；最后，要對審查過程中發現的問題及時歸納總結，獲取原始財務資料，研判是否存在問題，對切實存在的問題進行記錄。

在開展財務審查工作時， 既要注重對資金數據和財務資料的獲取， 也要注重與財務科室相關人員的訪談。 在獲取資料時，一是看數據資料，包括項目的收支明細賬、會計憑證等， 進行同類項目的橫向對比和同一項目不同時期的縱向對比；二是看文字記錄，全面掌握被評價單位各類監督檢查及跟蹤督促材料；三是看實物，判斷數據資料、文字資料是否與實物相一致， 包括收支票據、 固定資產等。 在開展訪談時，重點關注項目專項資金審核、批復、安排、分配、下達、支出流程和內容，了解項目的資金支出情況以及被評價單位為確保充分發揮財政資金使用效率， 開展的監督或約束工作等。

（三）財務審查開展的過程管理

在開展財務審查的過程中， 既要運用合理的方式獲取基礎數據和財務資料， 了解項目資金到位與支出情況，精準鎖定問題，也要重視過程管理，包括資金過程管理、業務過程管理。

1.資金過程管理。一是關注財務管理制度的健全性。 項目單位是否制定財務管理制度，是否對資金使用規范性進行保障， 在項目實施中，資金的審核、批復、安排、分配、下達、支出流程是否按照規定執行。 二是關注專項資金使用是否合規，如：審批程序和手續等資料是否齊全，是否存在違規使用資金的情況。 三是關注項目專項資金實際執行情況。 如：是否按照資金安排計劃執行， 是否存在資金支出進度過慢等情況。

2.業務過程管理。 業務過程管理包括項目實施管理、政府采購管理和固定資產管理等。 項目實施管理應具有規范性，以城市道路養護工程項目為例，一是養護計劃制定方面，項目單位是否進行養護需求分析，合理編制養護工程年度計劃。 二是工程設計方面，重點審查養護工程設計文件是否對施工工藝和驗收標準進行詳細說明，是否符合法律、法規和強制性標準的要求等。 三是工程施工方面，重點關注施工資料的真實性與準確性，是否存在潛在風險，是否開展監理咨詢服務，單位是否對施工方資質進行嚴格把關，是否與勘查現場相符。 四是工程驗收管理方面，是否具備驗收條件，是否及時組織驗收，是否足額預留工程質保金等。

政府采購管理方面。 一是關注采購方式。是否按照政府采購規定選擇合適的采購方式。二是關注采購管理過程是否規范，是否及時完成采購合同的簽訂，合同簽訂過程中審批程序是否規范，采購實施中是否按照簽訂的采購合同執行。三是是否妥善保存政府采購檔案。如：預算一體化系統項目計劃表、采購文件、項目驗收資料是否歸檔保存。

固定資產管理方面。 一是固定資產是否“賬、卡、物”不符，科目調整是否不及時且沒有按時計提折舊。二是新增固定資產是否按照規定時間登記至臺賬，如：接受捐贈的資產，單位部門之間溝通不暢、未入賬，以上情況可能導致固定資產流失。三是購置固定資產是否超標準，如購置掃描儀價格上限4000 元，碎紙機價格上限1000 元，是否超標準。四是處置固定資產是否未按程序。 一方面是報廢不按程序審批， 該報廢的固定資產長期不作報廢處置，滯留在賬上，賬實不符。 另一方面是固定資產出租、出借等審批手續是否齊全。 五是固定資產處置所形成的收入是否足額及時上繳。個別行政事業單位存在延遲或未足額上繳收入、坐收坐支現象。

另外， 在資金管理和業務管理過程中，需要重點關注賬務中的一些異常情況，查找出財務中存在的問題， 主要表現在以下六個方面。一是異常時間，在開展財務審查時，需關注資金撥付的時間節點和資金的審批時間是否存在倒置的現象。 二是異常地點，采購位置是否存在異常。例如當采購具有非排他性的產品或物資時，在供貨價、品質等無差別的情況下，是否舍近求遠。 三是異常數字，從對比數據中發現問題。 如設備采購項目，采購的設備價格遠超同類型設備價格的一倍或數倍，視為異常數字，關注其具體原因。 四是異常業務范圍的發票，發票開出的內容與銷貨單位的經營范圍不一致。 如：辦公用品發票的開具單位是綠化公司。 五是異常附件，是否存在附件發票金額小于報銷金額、附件不齊等現象。六是異常簽字，財務報賬資料中審批人簽字是否齊全。 如：某單位調整一筆以前的錯賬，在調賬說明上僅有主要領導簽字，沒有經辦人員、中層干部、分管領導簽字。

三、 財務審查在績效評價中的應用分析：以城市養護項目績效評價為例

（一）案例背景

城市養護工作是城市可持續發展的重要支撐，是維護城市正常運行的重要保障。 養護經費對城市養護工作的有效完成具有保障與支撐作用， 養護工作的定額標準關系到養護工作質量與養護資金效果。 定額標準編制能夠規范項目支出內容， 且在一定程度上保障財政資金使用效率，A 地區計劃對本地區城市養護項目定額標準進行修訂。 為了能更加準確地計量A 地區城市養護定額標準， 此次分析引入財務審查的方法， 為A 地區城市養護項目定額標準制定提供數據來源， 支撐績效評價結論。

（二）財務審查開展過程

1.資金過程管理。 在財務審查中，資金管理方面主要關注項目單位財務管理制度健全性、專項資金使用合規性和專項資金實際執行情況。 在梳理A 地區城市養護項目單位財務收支明細賬時發現， 保潔1 部與保潔2 部的年度材料費用支出分別是508.11 萬元、498.39 萬元， 通過匹配2 個部門的工作量發現，保潔1 部的清掃范圍約為保潔2 部的2.5倍， 材料支出費用規模與其業務量嚴重不匹配。 因此，通過進一步核查2 個部門材料費用支出對應的會計憑證，發現保潔2 部存在虛列支出的情況，在制定定額標準時，就需剔除虛列支出的部分。

2.業務過程管理。在財務審查中，通過梳理A 地區上一年度市政公司子公司實際支出內容及支出額，發現在固定資產管理方面，項目單位通過政府采購的形式購買了吸塵車，價格65 萬元，但未在固定資產臺賬上體現，車輛信息統計表、固定資產臺賬與實物資產存在不相符的情況。

（三）應用結果分析

A 地區城市養護項目績效評價分析，通過引入財務審查的方法， 在與項目單位開展訪談、分析財務數據、審查賬目票據等財務資料的基礎上，結合A 區城市養護工作模式及實際支出情況，采用市政公司子公司城市養護支出明細更新A 區城市養護定額標準， 對A 區城市養護的各類成本進行梳理、核對、匡算和分析， 最終得出各類成本核算的定額標準， 表1為A 地區城市養護項目中環衛保潔養護定額的修訂結果。

表1 環衛保潔養護定額修訂結果 （單位：元/㎡/年）

在此次定額標準制定的分析中引入財務審查的方法，一方面，為績效評價開展提供了翔實的資金和業務數據，另一方面，通過財務審查，剔除不合理、不合規的異常數據，保證定額標準原始數據的真實合理性，體現了財務審查對績效評價結論的支撐作用。